深化京津冀協同發展 邁向世界級城市群

[摘要] 構建以首都為核心的世界級城市群是京津冀協同發展的重要目標。京津冀協同發展在組織架構、重點地區、重點領域、產業轉移、交通基礎設施、生態環境、公共服務等方面成效顯著，有效推動了協同發展進程，豐富了中國特色“協同發展論”的內涵。面對國家戰略機遇窗口期、動能創新升級培育期、資源要素配置精修期等諸多挑戰，進一步推動京津冀協同發展，既需要在規劃同編、制度同建、治理同商、交通同網、產業同鏈、市場同體、生活同享、創新同思、信息同聯和生態同守等方面有所加強，也需要在充分釋放政策紅利全優勢、厚植區域創新動力內在性、鏈接集聚消化全球新資源等方面下更大功夫，不斷推動京津冀協同發展取得新的更大成果，向構建世界級城市群的戰略目標不斷邁進。

[關鍵詞] 京津冀協同發展; "世界級城市群; "發展現狀; "對策建議

[中圖分類號] D616 " " " " [文獻標識碼] A " " " " [文章編號] 0529-1445（2020）05-0058-04

2014年2月26日，習近平總書記主持召開京津冀協同發展座談會并發表重要講話，京津冀協同發展上升為國家戰略 。6年多來，在習近平總書記重要講話精神的指引下，各項工作有序推進，京津冀區域發展整體性不斷增強，協同發展取得了顯著成果。2020年是京津冀協同發展中期目標節點之年，1 在新的發展階段，我們要在把握當前協同發展成果和面臨的挑戰基礎上，提高決策的針對性、有效性和可操作性，努力實現“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”的京津冀協同發展目標。

構建世界級城市群，推進京津冀協同發展的理論基礎

城市群是城鎮化發展到一定階段的客觀產物，是在一定的地理空間內，以一個（或幾個）特大城市（或超大城市）為核心，以主要交通軸線為紐帶，由若干不同規模等級、不同類型性質的城市構成的，具有緊密發展聯系的城市密集區;是區域城市化和區域經濟發展到較高階段形成的新經濟地理單元。世界級城市群是在眾多城市群之中，在全球區域經濟格局中，具有重要競爭力與影響力的城市群，是衡量和代表一個國家和地區綜合發展水平的重要標志。2015 年 4 月，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》， 《綱要》提出京津冀地區的首要定位目標是打造以首都為核心的世界級城市群，為區域協同發展指明了方向。縱觀美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、英倫城市群、歐洲西北部城市群、日本太平洋沿岸城市群等世界級城市群，都是相關國家在經過百余年工業化與城鎮化發展的基礎上建成的。為此，京津冀協同發展必須在新的時代條件下走出一條新路，而走出新路需要有新的理論作指引。

黨的十八大以來，習近平總書記提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大國家發展戰略，系統謀劃了新時代我國發展空間的新布局，確立了陸域與海域統籌開發的大國土觀。黨的十九大報告所指出的，以城鄉一體化的改革思想和區域協同發展戰略為主要內容的“協同發展論”，是工業化、城鎮化、農業現代化、信息化發展到一定階段的必然要求，是一項立足長遠、關系全局的重大理論創新，具有重要的理論和現實意義。

傳統意義上的我國城市群協同發展強調以發達的大城市為中心，通過“政府有形之手”構建以大帶小、以城帶鄉的一體化體制機制，把大城市高度集聚的功能優勢、資源優勢、產業優勢、人才優勢，輻射擴散到周邊城市和鄉村，帶動其工業化、城市化、現代化進程，進而加快縮小地區差距和城鄉差距。而新時代的城市治理思想賦予了當下中國城市群協同發展新的內涵，它注重通過“政府有形之手”與“市場無形之手”有效結合，充分發揮各個城市的優勢，促進區域協調發展，形成整體合力。

具體來說，在新時代的歷史語境下，區域協同發展一方面基于行政區主體，通過協商協助和共建共享，在一些重點領域優先展開緊密合作，建立一體化建設、運營的體制機制和平臺載體，消除行政分割，激發規模效應，構建利益交集;另一方面，通過激活市場社會多元主體，在高鐵、互聯網、深度同城化和成熟市場經濟的牽引下，促進城市間功能的合理分工，促進產業鏈的合理分布，促進交通及各類基礎設施的網絡化和樞紐化，促進民生和公共服務的均衡化和優質化，從而加快縮小地區差距，最大限度實現區域共同體在更高層次的共生、共建、共享。值得一提的是，協商協助和共建共享是新型城市群協同發展的兩個關鍵突破，其中，協商協助是構建城市群合作機制框架的基本原則，共建共享是實現城市群共生共榮的行動路徑。

為此，新時期京津冀城市群協同發展需要建立拓展更為全面、深入、高級的協同形態與機制，努力實現由多個協同共同組成的體系性協同。其中，規劃協同是協同發展的頂層設計，制度協同是協同發展的運行規則，治理協同是協同發展的執行保障，交通協同是協同發展的通達脈絡，產業協同是協同發展的動力血液，市場協同是協同發展的內生根系，生活協同是協同發展的服務均衡，創新協同是協同發展的活力驅動，信息協同是協同發展的智慧橋梁，生態協同是協同發展的健康底線。通過規劃同編、制度同建、治理同商、交通同網、產業同鏈、市場同體、生活同享、創新同思、信息同聯和生態同守，推動京津冀城市群向更高級協同邁進。

京津冀協同發展戰略實施的成效與挑戰

習近平總書記強調，疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展，是一個巨大的系統工程。1 因此，我們要在明確目標、思路和方法的基礎上，努力做到穩扎穩打、步步為營、鍥而不舍、久久為功。6年來，京津冀協同發展成果豐碩，成效顯著。具體表現在，國家和地方層面成立高層次的“京津冀協同發展領導小組”，重點地區協同發展取得實質性突破，重點領域協同發展取得顯著性進展，產業轉移與協同發展取得較為顯著成效，交通基礎設施一體化協同發展不斷加強，生態環境聯防聯控聯治聯建取得階段性成效，公共服務協同發展取得明顯進展，對口幫扶取得較為明顯成效。同時，一些重點規劃及政策取得協同制定實施，京津冀協同發展的多項支持政策、協議陸續出臺，這些工作進展有效推動了京津冀協同發展的進程。

在肯定成績的同時也要看到，戰略的進一步實施面臨著內、外部環境條件的多重因素，這些因素共同疊加，或制約或促進，構成了城市群協同發展的推拉合力。

國家戰略機遇窗口期挑戰。從國際上來看，當前世界經濟仍處于深度調整中，主要經濟體復蘇乏力，政治經濟領域具有重大影響的突發事件呈增多趨勢，地緣政治摩擦時有出現，逆全球化和貿易保護主義趨勢上升，影響未來發展的不確定、不穩定因素明顯增多。從國內來看，我國經濟正處于提質增效的關鍵時期，發展不平衡不充分的矛盾與問題還比較突出，同時還面臨區域發展階段轉變、人口資源環境壓力升級、綜合成本攀升等多重壓力，使得京津冀協同發展將面臨更加嚴峻復雜的挑戰。

動能創新升級培育期挑戰。從外部環境來看，國際需求大幅波動下滑，有效投資后勁不足，內需消費不慍不火，傳統支柱產業、發展動力、競爭優勢難以為繼，新產業、新動力和新競爭優勢尚處于培育階段，區域整體面臨穩增長、調結構、轉方式的矛盾和困難疊加。從區域內部來看，還存在產業協同總體框架缺失，產業轉移與承接政策銜接不夠，特別是區域內產業層次及資源稟賦因落差較大，而導致的產業鏈銜接相對困難等問題，也加大了挑戰的難度。

資源要素配置精修期挑戰。從“一畝三分地”到“三地一盤棋”，1京津冀協同發展需要對區域各類資源要素進行高水平、高質量的統籌調控。但目前來看，一方面資源環境壓力日益增大，另一方面部分地區和領域還存在同質化競爭和資源錯配現象，各類資源要素無法高效便捷流動。例如，區域統籌、協調和決策的常態化機制尚不完善，區域事務協商所采用的“一事一議”，容易造成審批手續多、協調工作繁瑣的問題，區縣一級缺乏直接對話協調的機制;缺乏跨區域的交通基礎設施投融資機制，區域生態建設整體協同推進機制不完善，尚未形成多元化的京津冀區域生態補償機制，等等。

多極區域競爭追趕期挑戰。根據新形勢和新階段的發展需要，我國優化調整區域發展戰略，對外積極推進“一帶一路”倡議，鼓勵和支持企業走出去，更多分享國際分工和合作利益;對內陸續提出長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角、成渝雙城經濟圈等區域戰略，對京津冀區域而言，這帶來多極共振、競爭追趕的直接挑戰。

構建京津冀世界級城市群的思路建議

方略再細化，充分釋放政策紅利全優勢。京津冀城市群的協同發展既需要宏觀的、指導性的目標，指引經濟社會發展;也需要有詳細、由面到點的精細化方案，要舍得在“毛細血管和細胞級”的微小之處下功夫，營造精細化管理所需的制度環境、打造精密管理的跨區域合作流程、提供面向各類主體的精心服務，為城市間要素流動提供保障，充分釋放政策紅利全優勢。同時，定期開展京津冀協同發展成效第三方評估，為國家制定京津冀協同發展決策和跟蹤協同發展的動態走向提供科學決策依據。

人才再集聚，厚植區域創新動力內生性。人是一切發展的根本，要加快以人為核心的綜合配套改革，破除制約人全面發展的體制機制障礙，實行更積極、更開放、更有效的人才引進政策，創造更具吸引力的人才引進環境。建立緊缺人才清單制度，定期發布緊缺人才需求，拓寬國際人才招攬渠道。充分發揮京津創新資源集聚優勢，協同推動原始創新、技術創新和產業創新，合力打造京津冀科技創新共同體，推進京津雄科技創新三角建設，走“科創+產業”道路，不斷提升在全球價值鏈中的位置，為高質量一體化發展注入強勁內生動能。

開放再擴大，鏈接集聚消化全球新資源。充分利用“一帶一路”倡議帶來的國際交流合作新空間，進一步優化京津冀地區營商環境，全面對接國際高標準市場規則體系，加快構建開放型經濟新體制，形成全方位開放格局。加強與世界主要經濟體聯系，吸引發達國家先進制造業、現代服務業和戰略性新興產業投資，吸引跨國公司總部、研發中心、國際組織總部落戶，將其與北京城市副中心、河北雄安新區、“4+N\" 產業平臺體系、京津冀協同發展“微中心”和特色產業轉移新基地充分對接。加強京津冀世界級“空港群”“港口群”建設，提升門戶效應。

設施再升級，提升中心外圍服務平衡度。堅持以人民為中心的發展思想，加大區域優質公共產品和服務供給，全面實施基本公共服務標準化管理，以標準化促進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化， 提升中心城市與外圍城市服務平衡度，共同打造公共服務優質、宜居宜業宜游的優質生活圈，使居民獲得感、幸福感、安全感更加充實。構建新一代信息基礎設施，建成智慧城市群。推進以“互聯網+先進制造業”為特色的工業互聯網發展，打造國際領先、國內一流的跨行業跨領域跨區域工業互聯網平臺。

資源再統籌，落實國土空間治理新要求。立足空間發展格局，積極協調北京城市副中心、雄安新區與周邊區縣的關系，深化落實跨界“三統一”，加強重點交界地區的規劃建設管控，推進跨界地區基礎設施共建共享等。實行最嚴格的生態環境保護制度、水資源管理制度，強化區域大氣污染聯防聯控，開展綠色低碳發展評價，力爭碳排放早日達標。統籌利用旅游資源，推動旅游市場和服務一體化發展，共建世界級知名旅游目的地。

機制再夯實，推動群體整體命運新塑造。建立健全實施保障機制，加強黨對京津冀協同發展的領導，明確各級黨委和政府職責，同時建立市場化、社會化推進機制，設立一批跨區域一體化運作的軌道交通、發展銀行和社會組織管理等專業推進機構。以共需共擔互贏互利為原則，進一步健全政策制定協同機制、建立標準統一管理制度、建立健全重點領域合作機制（如建立區域間成本共擔利益共享機制、全域社會治理網格化等），從而在更大范圍內整合資源，在更高層次上實現優勢互補。

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（作者簡介：王偉，中央財經大學政府管理學院城市管理系主任、副教授）

責任編輯 / 易 " 艷