農田水利設施管理與養護現狀研究

余耀任

（1.湖南農業大學經濟學院，湖南 長沙410100；2.長沙縣潔源水業有限公司，湖南 長沙410100）

0 引言

近年來，隨著我國農田水利工程的大規模發展，農業綜合能力得到顯著提升，生態環境也得到有效改善[1]。但由于我國存在嚴重的“重建輕管”現象，造成許多農田水利設施出現資金投入大、工作周期短、生產效益低等問題[2]。因此，深入研究當下農田水利設施管護現狀，及時解決管護過程中存在的問題具有重要意義[3-4]。

目前，國內外學者關于農田水利工程的發展進行了大量研究。如王蕾等[5]針對社會網絡關系對于農戶的供給意愿的影響進行了分析，結果發現社會網絡關系會對農戶的供給意愿產生顯著影響。周沖等[6]針對新型農業經營主體參與小微型農田水利設施建設的投融資問題展開研究，分析了農田水利設施融資不足的原因，并提出了相關改善措施。王博等[7]研究發現農戶家庭外出勞動力占家庭人口的比重對農戶選擇參與村莊小型農田水利設施供給及維護的意愿有明顯的負向作用，建議培育村莊新型集體行動主體和注重農民異質性的凸顯是成功實現村莊集體行動的關鍵。賈小虎等[8]研究發現計劃行為理論能夠很好地用于農戶參與小型農田水利設施建設意愿分析，農戶參與意愿主要受到經濟效益的刺激、鄰里的參與意向、外界支持和個人能力的限制等方面。現有研究中，對于農田水利設施的建設發展、管護模式以及影響因素的分析較多，而關于管護現狀結合農戶參與意愿的研究還有待進一步深入。為此，本文以某市農田水利設施發展狀況為工程實例，針對管護現狀以及農戶參與意愿展開調研，總結了當前管護機制存在的問題，并提出了具有針對性的相關政策和建議。

1 基本概括

以某市農田水利設施建設工程為例，該市總人口數約358萬，管轄5 縣4 區，地勢特征大致為南高北低，南邊以低山丘陵為主，北邊大多為沖擊平原。當地氣候條件主要表現為溫帶大陸性季風氣候，年平均氣溫在12.8℃左右，年平均降水量為726.3 mm，相對濕度為71%。為響應國家大規模發展農田水力建設的政策，自2010 年起該市積極調整優化生態農業，大力發展糧棉菜果牧漁等農產業，已經逐步形成了現代化農業產業體系。截止2018 年底，該市流轉土地達192.6 萬畝，糧食總產量達382.7 萬t，農業總產值增長達148.5 億元，完善農田水利工程基本建設700 多處，此次農田水利工程的建設取得了優良效果，不僅增加了大量的農地灌溉面積，更顯著提升了當地農業發展水平。該市近幾年農田水利工程部分指標發展情況見表1。

表1 農田水利工程部分指標發展情況

2 農田水利設施管護現狀

2.1 管理方法

該市政府相關行政管理部門通過深入實際開展調查工作和收集多方建議，針對農田水力設施的管護專門制訂了《小型農田水利設施管護方法》，對各部門和地方的職責進行了詳細編制。水務局作為農田水利設施管護的主管部門，主要負責日常養護工作以及相關辦法標準的制定和考核等；各鎮、村分級單位負責配合主管部門對各縣農田水利設施進行日常養護等工作。

2.2 管理層次

根據當地農田水利設施建設規模和農田灌溉范圍，其管理層次大致劃分為四個級別：市、縣水務局為一級主管部門，負責制定相關規范標準，并及時傳達給下級管理部門；鄉鎮政府為二級部門，負責傳達和執行主管部門的相關決策；村水管站為三級部門，負責執行鄉鎮政府傳達的相關指令；工程管理單位為四級部門，負責執行管轄區域的具體操作，其管理層次分布見圖1。

圖1 管理層次分布圖

2.3 資金投入

從2015 年開始，該市政府不斷加大對農田水利設施的建設和管護資金投入，截止2018 年底，農田水利設施建設資金合計投入約1.24 億元，管護資金合計投入約1553 萬元，其中建設資金投入遠遠大于管護資金，說明該市比較偏重于投資建設，對于農田水利設施的養護投入相對較少。

表2 農田水利工程資金投入情況 單位：萬元

2.4 農戶參與模式

為保障農田水利設施的穩定運轉，該市政府將農田水利設施的部分經營管理權分配到個體農戶，實行以政府為主導、農戶參與治理的管護模式。目前，農田水利設施經營權分配至個體農戶主要以民營管護、共同管護以及農民用水協會組織三種管護模式為主，其中政府擁有所有權，農戶僅擁有使用權，要求參與執行政府決策。

3 農戶意愿調研結果與分析

為了解該市農戶對于農田水利設施管護模式的態度，通過采用實地走訪和問卷調查的方式進行調研，調查對象為個體農戶，調查內容為農戶對農田水利設施相關部門、相關制度以及管理人員的滿意度，以及農戶對參與水利設施管護的意愿，調查問卷在5 縣4 區隨機發放，共計500 份，最終回收有效問卷451 份，有效回收率為90.26%。

3.1 農戶滿意度

根據表3 農戶滿意度數據統計結果可知，農戶對于農田水利設施管理部門、相關制度以及管理人員的滿意度均超過50%，大部分農戶基本持滿意態度，但仍有小部分農戶對于農田水利設施管護機制認知程度較低，其中不了解的管理部門職責的農戶占22.25%，不清楚具體管護制度的農戶占11.9%，不認識管理組織人員的占18.46%，以上數據表明農戶對管護機制的了解度和認可度均不高。

表3 農戶滿意度調查結果

3.2 農戶參與態度

根據表4 農戶參與農田水利設施管護意愿調查結果可以看出，未參與過農田水利設施管護相關活動的農戶比例達68.43%，農戶參與率相對較低。當農戶被問及農田水利設施是否愿需要管護工作時，有79.82%的農戶表示需要，說明大部分農戶比較看重農田的發展。當農戶被問及今后是否愿意參與管護工作時，大部分農戶表示愿意參與，但仍有部分農戶持觀望態度，原因可能是相關部門的宣傳工作不到位，從而導致農戶對管護工作的認知不足。

表4 農戶參與意愿調查結果

4 農田水利設施管護機制存在的問題

通過分析該市農田水利設施的管護現狀以及農戶意愿調研結果，可以看出當地現行農田水利設施管護模式不夠完善，農戶對于管護機制的認知也存在不足，具體表現如下：

（1）政府管護制度不夠完善：政府制定的相關管護制度無法維護農戶的切身利益，對于農戶所需的資金支持、技術指導以及補貼政策均未得到落實，使得部分農戶認為管護機制并沒有太大的實際效果，更無法感受相關政策所帶來的切實利益。

（2）項目產權責任模糊：根據農田水利設施項目驗收規定，項目產權、管理權以及使用權需在工程結束后一并移交給當地農民用水協會或者村集體用水合作組織，但部分項目政府并未移交產權，只移交了管理和使用權，產權責任的不明確致使水利設施無人管理和維護的現象頻繁出現。

（3）資金投入比例失調：政府對于農田水利設施建設資金投入遠遠大于管護資金，后期管護中設備維護、技術培訓以及宣傳活動等工作均需要大量資金支持，而管理資金不足不僅降低了農民參與的積極性，更無法保障農田水利設施良好的運轉。

（4）農戶綜合素質低：農戶文化程度普遍偏低，對于管護機制的重要性以及政府政策的優異性認知不足，同時受到傳統封建思想的影響，社會責任感不強，難以跟上時代的發展，再加上政府部門的政策宣傳工作和技術培訓工作不到位，嚴重影響了農戶參與管護活動的積極性。

5 農田水利設施管護機制改善措施

根據該市農田水利設施管護現狀以及出現的管制問題，提出以下幾點針對性改善措施：

（1）加強管護制度實行力度：及時完善政府相關部門管護制度，充分發揮農田水利設施的實際效益；加強監督力度，定期對項目所需的資金補助、技術培訓以及政策實行情況進行檢查和整改。

（2）明確項目產權：規范落實項目所有權，靈活使用經營權，合理分配使用權，及時調整產權比例，形成政府、集體及個體農戶產權分明、權責一體的管護模式。

（3）調整資金投入比例：加大政府對農田水利設施管護的扶持力度，使管護機制制度化、系統化和規模化；建立多元化投資模式，通過網絡平臺擴大宣傳力度，吸引社會資金投入，形成以政府為主導的眾酬模式。

（4）提升農戶綜合素質：組織農戶進行思想教育學習，解決其傳統封建思想問題；加強農戶管護技術培訓，提升農戶集體綜合技術水平；增加科學素質文化教育，加強農戶對科技參與管護的認知。

6 結論

本文簡單描述了該市農田水利設施發展情況，從管理方法、管理層次、資金投入以及農戶參與模式等方面對管護現狀進行了分析，并通過實地走訪與問卷調查的方式，對農戶滿意度和農戶參與管護態度展開調研，分析發現當前農田水利設施管護機制主要存在政府管護制度不完善、項目產權責任模糊、資金投入比例失調以及農戶綜合素質普遍偏低等問題，為改善當前農田水利設施管護現狀，進而提出加強管護制度實行力度、明確項目產權、調整資金投入比例以及多方面提升農戶素質等具有針對性的相關政策建議。農田水利設施的有效運行不僅可以提升農田產量，改善農戶的生活水平，對于國家的發展同樣具有重要意義。