高校EPC總承包項目管理審計的關鍵點

王寧若 黃云生 李軍 朱其林 周永寧

EPC總承包管理模式

與傳統管理模式的區別

（一）工程承包范圍不同。

傳統管理模式下，承包人負責整個項目的施工及試運行階段，并根據業主提供的經審查的施工圖紙進行施工、采購設備與建筑材料，直至竣工驗收及保修期結束。而EPC總承包管理模式下，承包人受發包人委托，按照合同約定負責工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等全過程或若干階段。

（二）工程管理模式不同。

傳統模式下，發包人對工程項目的管理通常由其聘請投資控制公司或監理公司實施，投資控制公司或監理公司承擔相應的造價、質量、安全監督管理責任。而在EPC模式下，發包人委派代表直接進行工程項目的管理，或聘請工程咨詢公司協助管理，發包人代表或其聘請的工程咨詢工程師僅作為發包人的代管者，行使發包人相應的權利，而不具備獨立工程師的權利。而承包人則要對項目勘察、設計、采購、施工等整體進行統籌規劃，統一管理。

（三）工程質量責任不同。

傳統模式下，工程的設計方案、使用功能由設計單位按照合同要求負責，承包人主要是按圖施工即可。工程完工后，除承包人施工原因導致的問題外，出現設計不合理、質量不達標等問題，一般由設計單位承擔合同約定的責任。但EPC總承包項目，由承包人對整個工程項目建設進行整體構思、全面安排、協調運行、前后銜接和系統化管理。承包人不僅要承擔工程建設的質量、安全責任，還要承擔設計、勘察、采購等相應的責任，同時也包含合同約定目標所隱含的一切工作。

（四）風險范圍不同。

傳統模式下，發包人與承包人按照合同約定承擔施工過程中因自身原因造成的風險責任，但不可抗力和不可預測的情況發生的風險由發包人承擔。一般情況下，承包人承擔施工過程中因自身施工不良等導致的風險責任。但在EPC管理模式下，承包人按照與發包人簽訂的合同，對工程項目的勘察、設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責。因此，該種模式下，承包人擁有對整個項目的建設、管理、運行進行通盤考慮、一體化管理的權利，同時也要相應的承擔工程的質量、安全、進度、投資控制等絕大部分的風險責任，而發包人僅承擔由自身過失導致的風險責任。

（五）招標流程不同。

傳統模式下，發包人需要分階段進行招標，招標流程較長，建設周期長。而EPC管理模式下，發包人可以一并將整個項目的勘察、設計、采購、施工等階段統一標段招標，大大縮短招標時間，同時也節約了建設周期。也正因如此，招標質量的高低直接關系到整個項目能否順利實施。因此發包人應重視EPC總承包項目的招標工作，對于承包人來說，投標EPC總承包項目更要充分考慮項目的各項潛在風險，合理應標。

（六）能力要求不同。

傳統模式下，發包人除提出建設需求外，還需要具備勘察、設計、施工管理等各項管理能力;承包人需具備相應的工程施工能力。EPC管理模式下，發包人僅需明確建設需求與驗收質量合格即可;而承包人要具備咨詢、設計、施工、采購、融資、管理等各項能力，對項目進行全面管理。

高校EPC總承包項目管理

審計面臨的問題

（一）工程建設管理的內部控制存在不足。

1.項目方案論證評價機制不夠完善。一般一定規模以上的工程項目的項目可行性研究報告、設計概估算均經過學校校務會或規劃委員會審議通過并報教育部審批后方能立項，在一定程度上對立項階段的工程造價進行了有效控制。但是往往建設項目后期變動較大，超投資限額現象普遍，內部審計部門在后期也無力改變項目整體決策。究其根本原因主要是由于項目方案論證、評價機制不夠完善導致的。一方面，在項目立項階段未能確定具體的使用部門便立項，致使項目建設管理部門施工招標前都無法確定建筑特殊的使用功能需求，工程邊設計、邊施工，造成投資失控，甚至工程完工投入使用前夕更換使用單位，導致重新改造施工，嚴重浪費人、財、物。另一方面，各類項目未建立通用的建設標準，項目設計方案論證評價無統一的評價標準。方案論證評審往往由建設管理部門邀請幾位校內外專家進行論證，未充分進行使用需求、建設規模、建設標準、投資金額等嚴格的論證程序便通過評審，很可能導致項目過于豪華或過于簡約，不符合工程建設的正常使用需求。

2. 項目投資控制力度不足。一方面，招標階段建設管理部門未認真履行對招標控制價的審核責任。EPC總承包項目的設計文件、建設技術需求多為概念化指標，招標控制價也僅為模擬清單編制的估算結果，招標控制價成果文件目前亦尚無實質的質量衡量標準，而部分高校建設工程招標控制價委托造價咨詢公司編制，若建設管理部門未認真履行對招標控制價的審核責任，為招標價格留下風險敞口，中標價可能遠遠偏離市場價。另一方面，竣工階段未落實建設管理部門結算管理審核責任。EPC總承包項目的竣工結算金額由原合同部分和洽商變更部分組成。部分高校未建立合理的洽商變更的審批制度，洽商變更虛列、虛高金額較高。工程管理部門未對結算進行實質審核便報送審計，導致工程結算送審金額虛高，大大增加審計風險。

3.缺乏專業的合同管理機制。當前部分高校缺乏專業的合同管理機制，造成部分項目合同條款設置不合理，為后期承包方索賠提供了條件，造成學校利益損失。部分高校的EPC總承包合同一般是由建設管理部門的各科室管理崗位人員擬定匯總后形成總稿，經學校法律顧問室簽字認可后，形成正式稿。整個過程中無專業的合同管理人員審核，亦未經審計，造成合同條款前后矛盾不一致、甲乙雙方權利義務約定不清晰等問題，增加了學校經濟損失的風險。

4.工程建設未進行歸口管理。目前一些高校的EPC總承包項目由不同的建設管理部門負責，各部門建設管理制度不同、人員職責分工不同。EPC總承包項目是一項復雜的工程，建設周期相對較長，對管理人員的專業能力要求也較高，特別是對項目前期工作的把控需要專業人員分工配合，才能確保項目順利開展。當前這種管理制度人員分散，不能有效利用優秀的人力資源。例如，某些部門具備承擔EPC項目的能力與經驗，但新項目分配給其他無相關經驗的部門負責，易造成人力管理資源浪費，同時也不利于項目的高效順利開展。

（二）項目投資評審機制不健全。

目前一些高校從制度上建立了項目投資評審機制，一般由審計部門或基建部門牽頭，其他建設管理部門、財務部門等組成投資評審小組。但往往以項目前期的方案論證評審替代，未進行認真執行項目投資評審流程。盡管有教育部的批復文件，但項目投資超限額、超預算、超概算情況時有發生，投資控制尚未發揮實質性的作用。

（三）工程業務活動管理審計重點不突出。

EPC管理模式大大弱化了建設單位在項目設計與施工過程中的管理責任，所以內部審計工作也要根據項目特點，抓重點環節，集中精力審計重要事項，為項目順利實施提供良好的環境，同時切實發揮審計監督作用。以造價審計為例，工程設計階段對項目造價的影響可達總投資的70%-80%，EPC項目的設計方案、建設技術需求基本決定了項目投資的70%。但在實施審計過程中，部分高校審計部門未能在設計方案階段參與，未要求工程管理部門落實管理責任，進行限額設計和功能需求管理，對設計方案、招標文件、模擬招標控制價、合同等重要環節缺少實質性的監管。施工階段采取全過程跟蹤審計方式，凡事必審，未突出審計重點，不僅浪費審計資源，還會削弱審計效果，阻礙EPC管理模式的優勢發揮。

（四）工程業務活動內部控制審計未全覆蓋。

當前部分高校內部審計工作重心仍然主要是造價審計，未能充分認識內部控制審計的重要性。EPC項目需要建設管理部門在前期工作中預知項目潛在風險事項，提前規避風險，因此學校建設管理部門管理人員應具備較高的專業管理經驗，才能滿足前期工作需求。但當前部分高校未能合理設置EPC項目管理崗位、更無EPC項目管理制度，造成項目管理混亂，各部門職責交叉，互相推諉。

高校EPC總承包項目管理

審計關鍵點

（一）高校EPC總承包項目管理審計內容。

建設工程管理審計是對建設工程業務活動及其內部控制的適當性、有效性進行的確認和評價活動。結合EPC總承包項目特點，遵從有重點、有步驟、有深度、有成效的工作原則，按照審計時間和審計內容，將EPC總承包項目管理審計內容劃分為以下幾方面，詳見下表：

（二）高校EPC總承包項目管理審計關鍵點。

1.做好項目前期方案論證審計。從發包人的角度來看，EPC總承包項目管控的關鍵點之一在于項目前期可研立項、設計方案階段。內部審計部門應轉變工作思路，適應EPC總承包項目的審計需求，將審計時間前移，重點審計項目前期的投資估算是否合理，建筑功能需求是否滿足使用方要求，設計方案是否合理、可行。

2.強化招標管理審計。當前國內EPC總承包項目招標多采用總價包干計價模式、費率計價模式。部分高校現在多采用固定總價可調整計價模式，即招標時招標人給定最高投標限價，并要求投標人對總價包干部分分別報價，可調整部分按照給定的固定金額填報，對可調整部分招標文件中約定結算時按合同約定調整辦法進行調整并辦理結算。內部審計部門要針對EPC項目的特殊性，強化招標管理審計，重點審計招標文件、招標控制價以及合同文件。重點考查招標文件的評標標準的合法合規性、合理性;招標控制價的合理性、準確性;合同條款的合法合規性、合理性、嚴謹性。

3.注重內部控制管理審計。高校EPC總承包項目管理審計要重視建設管理內部控制審計，重點審查項目是否進行歸口管理，是否有立項方案論證、投資評審等投資約束和控制機制，是否具備可行的使用功能管理方案，是否合理制定并認真執行工程建設相關制度規范等。

加強高校EPC總承包項目管理

審計的建議

（一）完善EPC總承包項目管理審計制度，做到有制可依。

內部審計部門應根據項目特點并結合高校建設需求，建立EPC總承包項目管理審計制度，明確審計工作內容與流程，防止審計監督工作發生越位、錯位、缺位風險。同時，內部審計部門應加快轉變工作思路，將工作重心從過去重造價輕管理向宏觀管理偏移，重點關注機制建設，切中工程建設管理問題中的要害，抓住重大風險點，發揮審計應有的作用。例如，促進和規范立項階段可行性研究報告、設計方案論證制度建設;建立建筑使用需求確定辦法;建立項目造價控制標準，形成實質性控制目標，以投資估算控制招標控制價，進而控制竣工結算總價。

（二）突出審計重點，優化審計方案。

建設工程管理審計涉及工程管理的方方面面，但審計資源有限，不可能做到事無巨細，所以審計EPC總承包項目要優化審計方案，做到突出重點，把握關鍵環節，做審計應做的事，做審計要做的事，做審計效益最大化的事，從而達到事半功倍的效果。比如在造價控制方面，EPC項目管理審計的重中之重是把握好投資估算、招標控制價審計，其次是大額洽商變更、隱蔽工程驗收、竣工結算審計，把握好前關的重點事項，可以大大節省后期審計精力投入，同時也可降低審計風險。

（三）建立審計結果運用機制，強化審計整改落實措施。

建立并完善EPC總承包項目管理審計結果運用機制，強化審計整改落實措施。將審計過程中發現的問題提煉總結，及時提出審計建議書，并反饋給學校相關領導及部門，促進相關部門及時規范管理，加強學校基本建設與教學科研、社會服務等目標的協調，形成學校整體基建目標、教學科研目標、社會服務目標相互一致、彼此促進的局面，減少長期隱形損失浪費，切實發揮審計風險評估、風險防控的建設性作用。

（作者單位：四川大學審計處）