“印太”戰略視閾下的菲律賓海洋戰略

雷博雯 馬思佳

摘要：菲律賓是一個群島型海洋國家，海洋是國家發展的重要依托。美國出臺的《印太戰略報告》特別強調美菲海上合作，既顯示出美國對菲律賓的戰略需要，同時也為菲律賓海洋戰略發展提供了新機遇。在此背景下，美菲有可能通過海上安全防御、海洋經濟合作實現戰略對接。但由于菲律賓國內對美國“印太”戰略的觀望態度以及“印太”戰略本身存在的不確定性，加之杜特爾特政府同特朗普政府關系的波動，美菲雙方戰略對接的可能性比較小。

關鍵詞：“印太”戰略 菲律賓 海洋戰略

引言：海洋戰略是指導國家海洋事業發展和保障國家海洋利益安全的總體方略，綜合了海洋經濟、海洋政治、海洋軍事、海洋法制、海洋環境等一系列重要因素。

當前，縱觀菲律賓出臺的一系列法律法規和政策文件，《菲律賓國家海洋政策》、《菲律賓21世紀議程》、《2017-2022菲律賓發展計劃》三個綜合性比較強的文件總體上反映了菲律賓現階段的海洋戰略規劃及未來發展目標。美國《印太戰略報告》的頒布，對菲律賓海洋建設提出了新要求，也提供了新契機。所以，菲律賓海洋戰略與美國“印太”戰略對接的可能性值得關注。

一、菲律賓海洋戰略

（一）戰略目標

根據《菲律賓國家海洋政策》的基本內容，可以歸納出菲律賓在推動海洋發展的過程中的四個重點關注的目標：第一，強化海洋安全；第二，確定國家領土范圍；第三，海洋經濟管理；第四，保護海洋生態環境。

海洋安全作為菲律賓海洋戰略的首要目標，是維護國家領土完整、發展海洋經濟以及保護海洋資源完整性的前提和重要支撐。在菲律賓海洋利益的框架內，發展海洋經濟，是菲律賓經濟發展的主要目標之一，包括海洋漁業管理，能源供應，發展海事部門的技術能力，促進海洋領域的投資以及加強海洋事務方面的區域合作等。海洋生態保護是在海洋資源開發利用的基礎上為實現可持續發展目標而對海洋環境進行的多方面管理維護。

（二）主要措施

為了實現海洋戰略目標，菲律賓政府采取了一系列措施與行動。

第一，強化海洋安全，加強海上武裝力量建設。菲律賓國防部（DND）2012年發布的國防報告白皮書提出實施國防轉型計劃（PDT），旨在有效應對21世紀不斷演變的安全挑戰。

第二，確定國家領土范圍。菲律賓政府自1961年以來就發布多個總統令，用以確定其領海范圍和海洋權益。《聯合國海洋法公約》生效后，菲律賓依據《聯合國海洋法公約》劃定領海基線，確定其200海里專屬經濟區和350海里的大陸架，并與周邊國家爭奪島礁主權及海域管轄權。

第三，發展海洋經濟，推動海事工業的發展。菲律賓目前主要有海洋漁業、海洋交通運輸業、濱海旅游業和海洋油氣業四大海洋產業。漁業和旅游業發展速度較快，是菲律賓的支柱產業。

第四，建立菲律賓海洋管理體制，保護海洋生態環境。為加強海洋生態保護管理，菲律賓政府通過全面的信息發展計劃，采用多層次管理模式，推動海洋研究，提高國家海洋意識。

盡管取得了一些進步，但同東南亞其他國家相比，菲律賓的海洋實力仍然處于較低水平，尤其是在海洋安全和海洋經濟方面。在美國提出“印太”戰略之際，其戰略能否與菲律賓海洋戰略相互契合，是影響美國“印太”戰略在菲律賓成長的一個重要問題。

二、“印太”戰略對菲律賓的角色定位

2019年6月1日，美國國防部正式發布《印太戰略報告》（以下簡稱“報告”）。報告中，美國將菲律賓定位為需要強化的盟友關系，反映了美國今后為推進印太戰略而對菲律賓實施的三點舉措。

第一，強化美菲軍事聯系，加大美國在印太地區的戰備投入。《印太戰略報告》指出，國防部力爭在盟國和伙伴合作等方面加強對于潛在戰爭的應變能力。菲律賓地處西太平洋，北隔巴士海峽與中國臺灣相對，西瀕南中國海，地理位置的敏感性增加了其戰略重要性。美國很可能會加大對菲律賓軍事基地的軍備投入，擴大駐軍規模并增加聯合軍演。

第二，鞏固美菲同盟，強化印太伙伴關系。《印太戰略報告》中指出，菲律賓是美國現代化聯盟伙伴之一，菲律賓是印太司令部轄區內舉行雙邊演習最多的國家，2019年，美菲有280個雙邊防御行動計劃有待執行。

第三，加強美菲海上安全合作，促進印太區域網絡化。2018年，美國《國防戰略報告》中就提出，“我們的盟友和伙伴是實現和平與協同作戰的力量倍增器”。同印太地區盟友、合作伙伴建立網絡聯系，形成網絡化的安全架構，是美國實現其“自由開放的印太”目標的主要途徑。

《印太戰略報告》一方面強調加強美菲海上安全合作，以提高菲律賓海上防務能力和領海感知能力。另一方面，報告中，以私人投資為主導的《更優利用投資引導開發法案》，也在資金和技術上為菲律賓發展海洋經濟提供了可能。因此，在“印太”戰略背景下，菲律賓海洋戰略可能受到一定的影響。

三、菲律賓海洋戰略與美國“印太”戰略對接的可能性

由上文分析可知，美國“印太”戰略與菲律賓海洋戰略存在一定程度的契合，但契合的領域并不多。

（一）主要契合的領域

第一，海洋安全合作。在海上軍事防務合作方面，美菲有著深厚的基礎和廣闊的合作空間。美國《印太戰略報告》在建立伙伴關系部分表示要為更多的印太軍官開辟美國職業軍事教育的空間，這對于更新菲律賓軍事理念和軍隊管理體系具有重要意義。基于此，2019年10月，美國海岸警衛隊團隊開展了一系列培訓活動，以期與菲律賓海岸警衛隊（PCG）展開廣泛的合作。兩國有可能通過海上聯合軍演，海軍互訪等活動保持軍事接觸。此外，美國還可能通過軍事援助手段提升美菲合作水平。

在海上反恐方面，印太地區長期以來面臨的恐怖主義、毒品貿易、跨國犯罪等國際性問題，不僅增加了域內國家的治理成本，對于國家治理能力也提出了更高的要求。近年來，杜特爾特政府與美國在海上反恐層面展開了諸多合作。在今后相當長的時期內，美菲海上反恐合作都會是兩國戰略對接的重要部分。

第二，海洋經濟合作。由于菲律賓海洋經濟發展方面存在資源開采技術不到位，海上運輸系統建設資金不足的問題，所以，美菲海洋經濟合作可能集中于海洋油氣資源開發合作及海洋運輸建設的融資合作。

（二）美國“印太”戰略與菲律賓海洋戰略對接的可能性分析

第一，美菲關系。1951年簽署《美菲共同防御條約》后建立的美菲同盟關系似乎越來越薄弱。特朗普上臺后，以侵犯“人權”為由，聯合英、法等國指責杜特爾特政府的禁毒戰，就引發杜特爾特政府對美國霸權行徑的不滿。而美國在南中國海對菲律賓海上安全保護的模糊態度更是致使菲律賓于2019年提出重新審查《美菲共同防御條約》。直至今年1月，美方取消菲律賓參議員的赴美簽證成為兩國矛盾進一步激化的導火索，2月，菲律賓外交部宣布正式終止《菲美訪問部隊協議》，同時菲律賓總統府發言人班尼洛還透露，杜特爾特下一步可能會終止《美菲共同防御條約》和《加強防務合作協議》，這無疑進一步削弱了美菲同盟，導致兩國關系更加敏感脆弱。鑒于此，美國“印太”戰略和菲律賓海洋戰略在未來實現對接的幾率會比較渺茫。

第二，中菲關系。杜特爾特執政以來，中菲關系呈現出穩定向好趨勢。在政治領域，兩國元首互訪頻繁，雙方建立了常規性外交接觸，中菲南海問題的實質性的進展也大大減少了兩國的政治摩擦。在經濟領域，“一帶一路”倡議對接“菲律賓雄心2040”戰略，進一步加深了兩國經貿合作。中菲關系向好發展對于美國來講是極為不利的，這意味著如果美國與中國發生沖突，菲律賓的選擇可能會使美國處于被動地位。另一方面，菲律賓目前更傾向于同中國進行戰略對接的態度也會大大減少對美國“印太”戰略的興趣。

第三，印太戰略本身存在一些問題。美國“印太”戰略目前仍在推進中，其中很多倡議或是尚未執行，或是實施效果有待觀察。不僅如此，特朗普政府提出的“印太”戰略既沒有明確的對象，也沒有組織和會員國，還不具備相應的機制。一些國際機構對于美國“印太”戰略也持否定態度。例如，東南亞研究所《2019年地區調查報告》顯示，在受訪的菲律賓人中，34.2%的受訪者表示對美國的角色感到不確定，僅4.5%的受訪者對美國完全有信心。基于“印太”戰略本身的不確定性和可行性問題，目前菲律賓對于“印太”戰略基本上持保留態度。

結論

第一，美國“印太”戰略與菲律賓海洋戰略實現對接的可能性很小。這主要受當前菲美關系脆弱，中菲關系向好發展以及美國“印太”戰略的不確定性和可操作性差三方面因素的影響。

第二，戰略對接的可能性小不代表沒有可能。盡管目前“印太”戰略對菲律賓的影響還不夠顯著，但“印太”戰略在菲律賓還是有一定的基礎和發展空間。

第三，在有可能進行對接的海上安全和海洋經濟領域，美菲如果實現戰略對接，對中國的影響會明顯體現在南海問題和“一帶一路”倡議上。

第四，中國的應對。未來，中菲兩國應加快推進COC談判進程，推動21世紀海上絲綢之路建設，通過建立海洋高層對話機制、藍色經濟合作機制及加強智庫交流等，為處理中菲海洋關系提供良好的思路。

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