歷史視角下公共政策功能限度的轉(zhuǎn)變

李平

摘 要：一項決策上升為具有“公共性”的政策，必須取得社會合法性認同，從公共政策功能來說，要具有外部約束力和內(nèi)部限制性，這兩方面作用貫穿于公民社會出現(xiàn)先后的兩個階段。以公民社會為切入點，基于公共政策功能限度的理論評述，梳理中國社會保障領域政策的歷史發(fā)展軌跡，進一步說明公共政策功能與價值兩個方面調(diào)整的必要性。

關鍵詞：公共政策;功能限度;社會保障政策

1 公共政策功能概述

1.1 學界對公共政策功能的討論

自公共政策概念提出后，無論是古德諾科學行政的主張，還是拉斯韋爾的政策科學論斷，其觀點都有相似之處，即把公共政策看成是一種國家工具，用來處理公共事務和穩(wěn)定政權(quán)，其主張共性在于承認國家有對內(nèi)外部環(huán)境的相對控制性。與國家自主控制性相對的國家中心主義則認為，在國家—市場—社會三元框架中，國家有自身的利益、目標和組織，具有法律賦予的管制權(quán)力和使用權(quán)力的合法性地位。三極制衡需要一套能夠限制公權(quán)力并保護社會權(quán)利的制度安排，這就需要公共政策具有同時對內(nèi)和對外加以限制的功能。

1.2 公共政策功能的界定

基于學界對公共政策功能的討論，本文從歷史視角出發(fā)，以公民社會出現(xiàn)為分界線，將公共政策功能限度劃分問題分為前后兩個階段加以討論。在前一階段，國家與市場兩極博弈，公共政策邏輯起點在于市場失靈，政府采取干預措施，但是政府并非萬能，政府失靈成為公共政策的上限。而后一階段，國家、市場與社會三極平衡，公共政策邏輯起點轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鍪ъ`與社會自治失靈同時存在的領域，盡管這一時期也會出現(xiàn)政府失靈的上限，但是政府干預也體現(xiàn)為向服務型政府無限趨近的正效應。兩階段公共政策功能均可簡化為內(nèi)部功能與外部功能兩個方面。內(nèi)部功能主要指制度安排對行政自由裁量權(quán)的約束力，外部功能主要包括整體取向的公共政策與群體取向的社會政策兩個方面。希爾認為：“社會政策就是國家對公民所承擔的一種責任，體現(xiàn)在社會福利上是政府作為行動者如何使社會失靈得到有效的矯正，如何用集體行動來對社會問題和公眾福利進行干預”。雖然，中國的社會政策是由經(jīng)濟政策發(fā)展而來，但社會政策功能還是蘊含在政府社會管理制度當中。因此從公共政策功能限度角度來講，中國和西方社會并沒有本質(zhì)的差別。

2 在社會自治力量出現(xiàn)之前：國家與市場的兩極博弈

在社會自治力量出現(xiàn)之前，政府與市場的博弈中市場具有優(yōu)勢地位，這一時期公共政策的主要功能可以概括為對內(nèi)的制度約束，對外的有限社會建設職能或是基本社會保障功能，維護個人自由和自由市場的秩序，并對市場失靈的資源配置領域加以矯正。

2.1 公共政策的邏輯起點：市場失靈

市場與政府的爭權(quán)博弈過程貫穿于19世紀和20世紀的始終，體現(xiàn)為兩個階段性變革。第一階段轉(zhuǎn)折點是20世紀30年代：前期古典主義學派認為在經(jīng)濟活動中，政府與市場是不同的組織或制度，二者毫不相關。政府強制性管理僅適合行政和法治管理而不適合經(jīng)濟管理，市場能很好地調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，而20世紀30年代后市場自身缺陷導致社會資源配置無效率問題，凱恩斯主義興起，政府對市場進行全面干預。第二階段轉(zhuǎn)折點是20世紀60年代：20世紀60年代以來凱恩斯經(jīng)濟理論逐漸失效，新右派自由主義主張市場是資源配置的最好方式。20世紀80年代以“里根經(jīng)濟學”和“撒切爾革命”為代表的改革實踐，強調(diào)非政府部門參與，降低政府社會管理負擔，拓寬公共服務供給對象。

2.2 公共政策功能的上限：政府失靈

布坎南公共選擇理論為解釋政府失靈提供了理論基礎，指出兩個概念基礎，即個人主義方法論和經(jīng)濟人假設。布坎南認為公共行為與個人行為之間存在某種根本的對稱，那么公共部門和公共行為動機的基本問題就可以轉(zhuǎn)化為官僚的個人行為如何影響政府整體決策的問題。再有，從政府與市場的博弈過程來看，政府失靈也與政府自身職能權(quán)限界定不明確有關。唐斯在《官僚制的內(nèi)幕》中不僅說明現(xiàn)實官僚制存在的弊病，還說明官僚制存在的必要性。政府提供公共管理與服務，就涉及到與社會關系的處理，而不能僅僅埋頭于內(nèi)部的行政管理。

3 在社會自治力量出現(xiàn)之后：國家、市場、社會的三極平衡

20世紀80年代中后期出現(xiàn)的社會自治運動，將經(jīng)濟領域之外的社會領域進一步細化，非政府組織的出現(xiàn)有利于政府改變公共產(chǎn)品的供給方式，政府不再是社會治理體系的全部，更多地擔負起社會治理與公共政策輸出的職能，為從事社會治理的非政府組織提供支持，凸顯出社會管理職能的“服務性”。

3.1 公共政策的邏輯地點：社會自治失靈

社會自治力量，一是可以幫助政府履行社會管理職能，斯蒂格列茨指出政府與社會組織應在公共服務供給領域建立一種委托與代理理論，二者分工協(xié)作彌補政府失靈的缺陷;二是社會需要在特殊領域進行自我供給，但是社會自治也會出現(xiàn)“公益失靈”，會導致社會組織“公益性”難以發(fā)揮，進一步導致實際操作不規(guī)范。首先針對社會組織“碎片化”管理問題，政府需要將社會組織納入社會領域政策范疇之內(nèi)，進行一體化引導和“查缺補漏”的再分配。其次針對組織操作不規(guī)范問題，政府需要利用公共政策加以管制。

3.2 公共政策功能的上限：服務型政府的趨近

政府作用范圍的歷史變化，體現(xiàn)出從無限責任政府到有限責任政府、從社會控制到社會管理的轉(zhuǎn)變趨勢。社會自治力量的崛起，國家進入積極的“有限責任”階段，將部分公共任務交給私人部門完成，形成國家和市場之外的“第三條道路”，有學者將其稱之為“市民社會的國家”。按照政策網(wǎng)絡的觀點，控制性政府向服務性政府的轉(zhuǎn)變，可以看成是公共政策透明性和公共性不斷提高的趨向，同時也體現(xiàn)國家與社會行動者之間界限模糊的趨勢。政策網(wǎng)絡去中心化，逐步開放利益集團與行政官僚所構(gòu)成的封閉系統(tǒng)，融合進公眾、知識分子、輿論媒介等社會行動者，使政府的功能也轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M網(wǎng)絡運行和尋求合作方面。

4 中國社會保障領域政策的歷史發(fā)展：公共政策功能與價值調(diào)整

由于政府與市場、社會的關系處于不斷變化之中，因此社會保障政策的調(diào)整范圍也具有時代性。我國建國之后的社會管理體制可以分成三個階段，即單位管理、社區(qū)管理和社會征信管理三個階段，不同時期的社會保障范圍體現(xiàn)了政府、社會、市場三者在政策優(yōu)化過程中發(fā)揮的各自作用。

4.1 中國社會保障管理政策的產(chǎn)生與發(fā)展

4.1.1 單位管理時期

新中國成立初期，百廢待興的社會現(xiàn)實導致政府主導公共服務供給，公共政策服務于經(jīng)濟增長目標，社會政策多用來滿足工人生產(chǎn)生活需要，戶籍制度成為劃分居民身份和社會福利權(quán)益的依據(jù)，在此基礎上用單位制進行資源整合和再分配。這一時期，單位制成為強政府的突出表現(xiàn)，利用全民公有制和社會單位化實現(xiàn)社會整合效果。單位制基于公民具體的行政身份，加強政府的社會管理和控制職能，政府與社會通過單位組織形式形成穩(wěn)定的公共服務供求鏈條，單位信用管理方式實現(xiàn)了政治穩(wěn)定、社會調(diào)控與經(jīng)濟發(fā)展的管理目標。但從1949年到1978年社會福利與救濟資金來源主要是財政撥款，政府公共開支有限，在社會保險制度、五保制度與合作醫(yī)療制度、優(yōu)撫安置、社會福利和社會救濟制度五個方面進行城鄉(xiāng)分割，所以這一時期社會保障制度更多的是為人們提供基本的公共服務。

4.1.2 社區(qū)管理時期

改革開放以來，單位信用管理作用弱化，單位服務供給讓位于社區(qū)服務供給方式。在西方新自由主義思想的影響下，中國探索形成獨立于經(jīng)濟政策的社會保障體系，向提高效率、控制福利水平、降低國家干預、鼓勵個人和社會參與方向進行制度轉(zhuǎn)型，在國家—單位供給模式中引入市場機制，開啟了可選擇性的社會福利模式。從2002年至今，社會保障性政策全面發(fā)展，形成了新的社會保險制度、勞動就業(yè)制度、城市住房制度、醫(yī)療體制與社會救助制度。在三元社會保障供給框架下，取得顯著進步，突出表現(xiàn)為：一是加強城市最低保障制度，建立綜合性城市社會救助制度;二是逐步廢除城鄉(xiāng)分割，完善農(nóng)村社會保障和公共服務體系;三是加強對特殊困難群體的保護和救助;四是加快社會工作專業(yè)體制和人才隊伍建設。

4.1.3 社會信用管理時期

在政府—市場—社會的三元框架中，政府是處理三者關系的關鍵，公共政策功能限度不斷調(diào)整的過程，也實現(xiàn)了官僚機構(gòu)“公共性”價值的不斷豐富，完善公共行政的自我約束力，但是當市場一極的力量高出三極平衡框架的情況下，公共政策的“公共性”就需要體現(xiàn)更多的社會管理功能。社會征信管理體制整合信用信息資源，加強社會信用網(wǎng)絡監(jiān)管，逐步完善“放管服”改革中事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，發(fā)揮社會第三方信用服務機構(gòu)作用，以政府與社會聯(lián)合信用防控推進市場透明管理。征信制實現(xiàn)了比單位制、社區(qū)制更廣范圍內(nèi)的社會保障，分級分類全過程的監(jiān)管實現(xiàn)對保障供給準入對象的公共信用綜合評價，此外失信嚴懲與信用修復有利于形成市場的良性信用承諾機制。

4.2 中國社會保障管理政策功能與價值的轉(zhuǎn)變

我國計劃經(jīng)濟時期依托“單位”進行社會保障的方式，使社會保障分散化，缺乏服務供給進入退出的競爭機制，降低了社會服務的效率。從公共政策角度來講，計劃經(jīng)濟體制之下推行的社會保障和相關福利政策是計劃經(jīng)濟體制的一部分，使得保障政策制定缺乏獨立性，影響了政策功能的發(fā)揮。改革開放之后，社會保障政策的轉(zhuǎn)型適應了市場經(jīng)濟體制改革的需要，強調(diào)社會公平和基本權(quán)利保護，更加關注弱勢群體，雖然政府的責任明顯加大，但是創(chuàng)新了市場與社會服務供給方式，穩(wěn)定了社會福利的總體水平。

社會保障政策的發(fā)展說明社會經(jīng)濟狀況決定了政府在公共支出領域的制度設計，任何一種社會保障制度都不可能單獨依靠政府來支撐，政府社會保障政策的上限應定位在保障水平與政府的財政負擔能力相適應，而下限則應定位在社會保障水平與社會保障的性質(zhì)相一致，明確政府在社會福利分配中負有限責任的職能，無論是從國家財政負擔能力出發(fā)，還是從社會保障本身性質(zhì)出發(fā)，都不能重蹈西方發(fā)達國家“福利國家”政策的覆轍，必須把“政府保障”轉(zhuǎn)向“社會保障”。為此，政府應合理確定干預社會保障的范圍和項目，鼓勵志愿機關、社區(qū)組織或社會團體承擔相應的社會保障責任，同時恢復家庭、慈善機構(gòu)、互助組織等傳統(tǒng)社會保障組織的功能，將一部分社會功能交給社會自組織群體來實現(xiàn)。

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