湖南省土壤污染防治立法的幾個關鍵問題思考

陳勇

摘 要：湖南省是國家土壤污染防治地方立法試點省份，通過制度建設和頂層設計，破解湖南土壤環境保護和污染防治中的難題，是湖南土壤污染防治的當務之急。據此，著重從湖南土壤污染防治立法目的、立法調整范圍、土壤污染防治的重點、監督管理體制等方面闡述了湖南省土壤污染防治立法需要解決幾個關鍵問題，并分析了地方性法規與上位法重復、環境監管理論與實踐存在不一致以及土壤污染防治長遠效益與經濟發展短期受到制約等立法面臨的主要矛盾及因應之策。

關鍵詞：湖南;土壤污染防治;立法

土壤是最重要的生態資源之一，是人類賴以生存的最基本的物質基礎，土壤環境狀況直接影響老百姓的菜籃子、米袋子以及居住環境的安全。根據2014年4月國家發布的土壤污染狀況調查公報，我國土壤環境狀況形勢嚴峻，南方污染重于北方，特別是中南地區重金屬污染嚴重，耕地、工礦業廢棄地土壤環境問題堪憂。進一步推進土壤污染防治需要有法律作為堅強保障。2018年8月31日，我國《土壤污染防治法》經全國人大常委會審議通過，構建了土壤污染防治的“四梁八柱”，為土壤污染防治工作提供了堅實的法治保障。湖南省位于我國中南地區，土壤污染嚴重，也是國家土壤污染防治地方立法試點省份，目前正在開展湖南省土壤污染防治立法工作。因此，開展湖南省土壤污染防治立法研究，可以為湖南省土壤污染防治工作和土壤污染防治立法提供理論支持，具有重大意義。

1 湖南省土壤污染防治立法的必要性

湖南是我國有色金屬之鄉，長期的有色金屬礦山開采及冶煉加工帶來的土壤重金屬污染極為嚴重。湖南也是全國的“魚米之鄉”，目前耕地污染嚴重，每年受到重金屬污染的糧食數量巨大。進行湖南省土壤污染防治立法，通過制度建設和頂層設計，破解湖南土壤環境保護和污染防治中的難題，是湖南土壤污染防治的當務之急。

1.1 保障民生和促進經濟社會發展

黨的十八屆三中、四中全會明確要求完善環境治理和生態修復制度，用嚴格的法律制度保護生態環境。黨的十九大報告中提出要著力解決大氣、水和土壤污染等突出環境問題，加大生態系統保護力度。國務院把土壤污染治理確立為當前我國生態環境保護三大重點工作之一。土壤污染不僅影響到湖南的食品安全、農產品出口，而且直接影響到湖南農用土地和城鎮土地的土壤安全。湖南省委、省人大、省政府高度重視土壤污染防治工作，反復要求把土壤環境保護作為保障民生、維護社會和諧穩定的大事擺上重要位置。

1.2 保護與改善土壤環境質量的需要

目前，湖南省土壤環境狀況總體發展趨勢不容樂觀，土壤污染問題主要集中在農用地特別是農產品產地和工礦企業場地量領域。湖南既是有色金屬之鄉，也是非金屬礦之鄉，因礦產開發、利用導致的污染，特別是重金屬污染嚴重。2013年湖南鎘米流入廣東的事件后，社會輿論對湖南土壤重金屬污染極為關注。湖南是國家重要的糧油、棉及水產品生產基地，耕地因農藥化肥、塑料薄膜、污水灌溉、污泥農用導致的耕地污染極為嚴重。只有通過立法，才能有效的保護未受污染的土壤繼續遭受污染，同時對已經污染的土壤采取有效措施控制風險，防止污染的擴散和轉移，并結合經濟、技術條件采取修復措施。

1.3 實現湖南土壤污染防治工作法制化的必然要求

目前，湖南省環境保護地方立法中，雖然有一些關于土壤污染防治方面的規定，但都零星分散在《湖南省環境保護條例》《湖南省農業環境保護條例》《湖南省耕地質量管理條例》《湖南省土地復墾實施辦法》等之中，難以滿足湖南省土壤污染防治工作的要求，需要一部專門性法規對湖南土壤污染防治各項制度作出系統的規定。此外，湖南在土壤污染防治管理方面，已開展了一些工作，做了一些有益的探索，如農用地土壤環境分類管理為農產品及農產品生產基地環境安全奠定了基礎;土壤環境保護優先區域劃定，為耕地、園地、縣級以上集中式飲用水水源地這些敏感區域的土壤安全提供了最強有力的制度保障。這些成熟的做法需要通過立法加以固化。

2 立法應解決的重點問題

2.1 湖南省土壤污染防治立法目的及調整范圍

2.1.1 湖南省土壤污染防治立法目的

土壤環境質量對社會生產生活影響甚廣，不僅事關人體健康、農產品安全、食品安全，還關系到國土資源環境的安全以及經濟社會的可持續發展。湖南省土壤污染防治立法的目的應包含以下三個方面：一是保護和改善土壤環境，防治土壤污染;二是保障農產品質量安全，保護人體健康，這是土壤污染防治立法的出發點和歸宿;三是實現土壤資源的可持續利用，推進生態文明建設，這體現我國新時期的發展觀和基本理念，是對黨和政府全面推進生態文明建設的回應。

2.1.2 湖南省土壤污染防治立法調整范圍

土壤污染防治立法的調整范圍問題，主要涉及土壤污染防治重心，即是土壤污染防治的重點是“防”還是“治”亦或是“防治兼顧”。我們認為，土壤污染防治立法當務之急是保護、預防未受到污染的土地不再受到污染。土壤污染防治預防要把好第一道關，其次是已污染的土壤要避免污染擴散。土壤污染治理面臨著諸多問題，但最主要的是資金問題，其次還有技術問題。例如，根據國家重金屬污染綜合防治規劃，湖南省石門縣雄黃礦區整治涉及8000畝砷污染農田土壤的修復，費用約為為13.5億元，修復一畝耕地的費用約為16.9萬元。而根據國外土壤污染防治實踐經驗，土壤污染預防的費用要比治理費用大為降低，如果前者的費用為1，那么后者的費用需要10。與此同時，我國土壤污染治理修復技術不成熟。土壤中的重金屬無法降解，與土壤分離難度大，土壤一旦受到污染，修復難度大，修復周期長。因此，土壤污染防治工作，應當堅持保護優先的原則，對未被污染的土壤優先進行保護。在保護好未污染土壤不受污染的前提下，再根據資金和技術情況，對已經遭受污染的土壤開展風險評估工作，根據評估結果，對風險大的納入修復目錄，開展修復;對風險小的，納入風險管控目錄，采取風險管控措施。

2.2 土壤環境污染防治的重點

土壤環境污染防治可分為三個板塊，即未污染土壤的預防與保護、污染土壤風險管控、污染土壤修復。在此基礎上，結合湖南土壤污染主要集中在農用地及工礦業場地方面的實際，處理好如何將農用地、建設用地、污染場地等作為重點予以突出的問題。基本模式有兩種：一是將農用地、建設用地單獨作為一章，將相關內容放到這一章，突出重點。另一種模式是將各種地類如農用地、建設用地、污染場地等的特殊情況，分到土壤環境保護、污染土壤風險管控、污染土壤修復三個板塊中去，保持立法在章節上的技術邏輯性。第一種模式的優點是農用地、建設用地相關規定內容清晰;不足之處在于一些共性的條款如管控、修復的流程，在兩個部門都會出現，導致條文重復。而第二種模式對于整個土壤污染防治的工作如監測、調查、評估、預防、風險管控、修復等的規定邏輯順序清晰，避免條款的重復。我們認為第二種模式更適合于地方立法，不僅可以避免法條重復，而且也符合湖南省土壤污染防治立法的作為實施性立法的定位，主要對上位法的細化和補充，而不強求立法內容體系的完整。

2.3 土壤污染防治監督管理體制

土壤污染防治監督管理體制是土壤污染防治立法中的關鍵環節。長期以來，我國環境監督管理體制不科學，效率低。黨的十九屆四中全會提出要提高國家治理能力，生態環境保護的治理能力是國建治理能力的一部分。因此，立法中必須貫徹落實四中全會精神，建立行之有效的土壤污染防治監督體制。目前，湖南省土壤污染防治工作實踐中涉及的主要政府部門有環保、農業、國土、住建、林業等。根據中辦國辦《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，湖南省正在深入推進生態環境保護綜合行政執法改革，國土部門地下水污染防治執法權、土地和礦藏等造成生態破壞法權、農業部門農業面源污染防治執法權、林業部門對自然保護地內進行非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態破壞的執法權等將整合進入生態環境部門。因此應當結合國家生態環境保護綜合行政執法改革意見，理順好政府與各部門的職責，環保、農業、國土、住建、林業等部門土壤污染防治監督管理職責。特別是在土壤污染修復中，根據《土壤污染防治法》第五十七條、第六十四條規定，責任主體為土壤污染責任人。然而實踐中，有的責任主體沒有修復能力，在這種情況下，誰來承當修復呢？我們認為，應當由縣級以上人民政府承當修復責任。具體實施方面，涉及農用地的，由農業農村、林業部門按照各自職責負責;涉及建設用地的，由生態環境部門負責。

2.4 注意與相關法律法規的銜接

立法應當處理好與現有的有關法律、法規的銜接，如《環境保護法》《土壤污染防治法》《土地管理法》《基本農田保護條例》《湖南省環境保護條例》《湖南省農業環境保護條例》《湖南省耕地質量管理條例》《湖南省土地復墾實施辦法》等。對于已有的制度規定，確有必要在土壤污染立法中規定的，應當結合土壤污染防治實際細化，如果已有的規定能夠很好地適用于土壤污染防治工作，就不需要再簡單地重復規定。例如《環境保護法》中按日計罰，有必要結合土壤污染防治工作實際加以具體規定。而有關公眾參與的規定，《環境保護法》中已有具體規定，并且還有相關的部門規章作為細化，因此，在土壤污染防治立法中不需做過多規定。

3 立法面臨的主要矛盾及應對措施

3.1 立法面臨的主要矛盾

根據我國《立法法》第七十二條、第七三條規定，制定地方性法規，不得與憲法、法律、行政法規相抵觸;同時，對上位法已規定的內容，一般不進行重復性規定。國家層面《土壤污染防治法》出臺后，如何處理好地方法規與國家上位法得關系，尤其是地方性法規與上位法保持不抵觸、不重復，是立法中要處理好的重要問題。從立法技術角度來看，與上位法既不能抵觸，又不能重復，這就導致湖南省土壤污染防治立法的空間是比較有限。然而，地方法規內容也需要有內在邏輯性，如果完全不重復上位法，則會導致立法內容上也缺乏邏輯。因此，湖南省土壤污染防治立法中，必須處理好與《土壤污染防治法》關系，哪些可以重復，哪些不可重復。二是環境監管理論與實踐存在不一致。我國《環境保護法》及相關環境污染防治單行法，均明確規定生態環境保護主管部門對生態環境保護工作實施統一監督管理，以避免生態環境保護工作中政出多門、各自為政。然而在生態環境保護實踐中，由于生態環境保護主管部門與其他相關部門在地位上是平等的，生態環境保護主管部門很難發揮統一監管的作用。此外，政府各部門在土壤污染防治中的監管責任劃分不明，致使土壤污染防治各相關部門之間存在相互扯皮現象。因此，立法要建立科學合理的監管機制、明確各部門的職責分工，難度較大。三是土壤污染防治長遠效益與經濟發展短期受到制約的矛盾。土壤污染防治法以保障農產品質量安全和公眾健康為根本任務，有利于實現土壤資源的可持續利用，推進生態文明建設。然而，由于土壤污染防治堅持“污染者擔責”的原則，必然在短期內使企業負擔加重，反而不利于經濟發展和土壤污染的防治，如何處理好保護與發展關系，從而間接促進經濟高質量發展也是立法要考慮的問題。

3.2 主要應對措施

一是立足湖南實際，貫徹生態文明的總體要求。立法必須堅持問題導向，著力解決湖南省土壤防治中的突出問題，如土壤環境保護優先區域的劃定及禁止性規定，農用地及工業污染場地土壤污染風險管控與修復，石油貯存、洗染、車船拆解及修理、廢棄物回收再利用污染防治，尾礦庫（危庫、險庫、病庫）的運營管理，凸顯湖南特色。二是明晰立法不必要重復的范圍。我國《憲法》第三條第四款規定，地方應當在遵循在中央的統一領導下，發揮地方的主動性、積極性的原則。根據這一規定，在中央統一領導下的“一致性”與充分發揮主動性、積極性的地方性是我國地方立法應當堅持的原則，即地方立法的“不抵觸、有特色、可操作”。就此而言，不重復上位法是地方立法應當遵循的基本原則。然而根據《立法法》第73條規定，“不重復上位法”并不是絕對的，即“一般”不重復，但“例外”的情形可以重復。要解決立法不必要重復問題，需要明晰地方立法中，可能存在不必要重復的范圍，明確判斷不必要重復的標準。如果地方立法中確立的法律規則與上位法基本相同，這種重復就屬于不必要的重復。例如，湖南省土壤污染防治立法中對環境影響評價制度、三同時制度、土壤污染普查制度、風險評估制度等如果做出規定，則屬于不必要的重復。而對上位法立法目的、法律原則歸入必要重復范疇。因為立法目的保證了地方性法規在宗旨和法律精神上同上位法一致，而重復上位法法律原則并予以貫徹，對保證地方立法的合法性具有重要的意義。三是在遵循環境保護理論基礎上大膽創新。《環境保護法》規定的統分結合的監督管理體制，體現了國家強化環境保護監督管理的思想，既避免了政出多門、各自為政，又發揮了其他依照法律規定行使環境保護監管職權的部門的積極性和專長，符合環境問題復雜、涉及面廣的特點。因此，湖南省土壤污染防治立法中應當堅持統分結合的監督管理體制。同時應當把握土壤污染防治特點，厘清各個部門在土壤污染防治中的職責，特別是涉及農用地、建設用地、工業污染場地等方面的監管部門及其職責。對于實踐中探索形成的行之有效的經驗，應當通過此次立法加以確認和固定;反之，就應當通過立法予以糾正。四是在堅持污染者擔責的前提下盡量減輕企業負擔。在土壤環境監測與評估方面，盡可能減少監測與評估環節，尤其是要避免重復監測和評估。為此，要建立土壤環境信息統一監測體系和土壤監測數據共享機制和統一發布機制，避免不同部門各自有一套監測體系，發布一套監測數據。

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