鄉村振興視角下農村宅基地退出與補償機制實踐模式研究

劉丹丹

摘 要：農村宅基地的退出與補償機制能夠實現我國城鄉人地資源的優化配置，提高廣大農村宅基地的實際利用效率。越來越多的地區和城市開始逐步開展農村宅基地退出與補償的積極嘗試。通過梳理典型地區或城市農村宅基地退出與補償的實踐模式;對其宅基地退出與補償機制中涉及到的基本思路進行分析;并基于保障農民權益、土地集約利用、資金平衡方式、操作的可推廣性四個維度對典型地區的具體實踐模式進行評價;對鄉村振興視角下我國廣大農村應該如何健全宅基地退出與補償機制提出建議。

關鍵詞：宅基地;鄉村振興;土地改革

0 引言

我國農村宅基地的退出與補償機制是實現鄉村振興偉大目標的有效途徑。進入21世紀以來，廣大農村在城市化與工業化雙重推動下呈現出新時代的新問題。城市的快速發展不僅使得大量農村人口遷入城鎮，土地資源的稀缺性體現的愈發明顯。一方面，從城市來看，快速的城鎮化與工業化使得城鎮居民對住房品質、公共設施條件以及環境的要求逐漸提高，由此滋生了城市方面對建設用地的大量需求;另一方面，從農村來看，農村常住人口逐漸減少，“空心村”的數量一直在高速增加，農村基地閑置浪費等問題異常突出。鑒于城市與農村的不協調發展，城鄉兩端均造成了大量土地資源的浪費，農村土地制度亟待開展新一輪的改革。

2018年，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中在我國鄉村振興的總框架中將農村宅基地“三權分置”的改革構想進行原則部署。探索推動宅基地退出與補償機制，有利于逐步實現農村宅基地市場的盤活，不僅能夠破除城鄉二元結構，統籌城鄉協調發展;同時推動社會資本積極引入農村，使我國廣大農村走向振興發展之路。在這樣的大背景下，探索農村宅基地的退出與補償機制對鄉村振興戰略具備必要的實際意義。

1 典型地區農村宅基地退出與補償實踐模式

為了加快城鄉兩端統籌發展，各地區或城市均針對農村宅基地退出補償做出了具體的實踐與探索，嘗試建立了多元化的宅基地退出補償模式。考慮到各地區、城市之間具體做法的差異，可將諸多實踐模式大體分為括宅基地置換補償、宅基地收儲、資本化補償三種。

1.1 宅基地置換補償模式

1.1.1 浙江嘉興的“兩分兩換”實踐

聚焦浙江嘉興的“兩分兩換”實踐模式，其核心即將“宅基地”和“承包地”分開，將“搬遷”與“土地流轉”分開。在村民依法自愿的行為基礎之上，以自家宅基地來置換城鎮的房產、以自家土地承包經營權來置換相應的社會福利保障。同時，基于“耕地占補平衡”原則之上，將復墾的耕地指標置換為商業或工業用地的模式來平衡巨額財政投入。

1.1.2 天津“宅基地換房”模式

該模式以“堅持農民承包責任制不變”“耕地總量不減少”為基本原則，充分尊重當地村民的個人意愿，由當地政府進行指導工作，開展新型小城鎮的規劃、設計和建設，最終建成有特色、適于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。若村民自愿退出自己的宅基地，可以按照提前設定的置換標準無償地換取新型小城鎮中的住宅。

1.2 “宅基地收儲”模式

江蘇宿遷的“宅基地收購儲備”模式是對城鎮國有土地收購儲備的借鑒。首先，由宿遷市政府在各區、縣設立農村集體建設用地儲備機構;村民自愿退出自家閑置的宅基地或者其他集體建設用地使用權，農村集體建設用地儲備機構可通過實施市場化的手段，對其進行統一的收購與復墾。

1.3 宅基地資本化補償模式

1.3.1 四川“土地銀行”模式

四川省彭州市立足于農村宅基地使用權和承包經營權確權的基礎上，鼓勵農民將閑置或低效利用的土地集中起來，存入“土地銀行”。“土地銀行”將農戶存入的土地貸給其他的土地需求者，以便開展大規模的農業生產經營。在這種模式下，農村閑置、分散的宅基地資源得以盤活，村民對宅基地及承包地的處置權利得以保障。

1.3.2 重慶“地票交易”模式

重慶“地票交易”制度的核心是以“城鄉建設用地增減掛鉤”和“耕地占補平衡”為基礎，以村民和農村集體經濟組織完全自愿退出宅基地為前提，以保障村民集中居住等為具體方式，節省出農村建設用地。將節省出的建設用地復墾為耕地，節余出的“建設用地掛鉤指標”來消化城市對于建設用地需求，具體手段可以通過農村土地交易所將“地票”面向社會進行公開的市場化交易。

2 基于宅基地退出與補償機制基本思路的模式分析

宅基地承載著廣大農民最為現實的居住保障功能，關系到作為農民最直接、最根本的利益問題。作為實現鄉村振興的有效途徑，農村宅基地置換補償的過程應遵循以下的基本思路：第一，應以保障農民權益為基本準則，以維護農民的核心利益是作為解決農村問題的根本立足點，在這個過程中合理維護農村土地權屬變更過程中的政治利益，兼顧農村宅基地的保障功能與財產價值功能，反之在補償過程中以實現保障農民社會權益的根本準則;第二，在農村宅基地的使用效率方面也應遵循土地集約利用的指導思想，基于集約用地原則之上優化農村生活生產空間;第三，財政資金的支撐是宅基地退出與補償實踐穩步推進的保障，能否實現資金平衡是開展宅基地退出與補償機制的關鍵;第四，在尊重差異化的宅基地退出與補償方案的前提下，典型區域的宅基地退出補償機制應具有可操作性與可推廣性，才能進一步探索推進退出補償機制、深化改革的系列工作。筆者從如何保障農民權益、實現集約用地的目標、保障資金的平衡，以及該模式的可操作性四方面進行具體分析。

2.1 農民權益

從保障農民權益的角度來看，想要有效地推行農村宅基地置換補償機制，必須以統籌城鄉居民社會保障機制和就業機制為基本前提。根據上文的梳理，嘉興的“兩分兩換”模式以政府為主體引導組織的農民職業培訓，很大程度上幫助解決農民的再就業過程中涉及到的諸多問題。四川“土地銀行”的模式為廣大農戶和其他的市場主體搭建了一個公共平臺，通過暫時性地過渡土地使用權，讓市場不同主體的需求得到滿足，即使農村村民通過閑置土地獲得較穩定的財產性收入和工資收入，同時給農民留有生存和發展的保障。重慶“地票”模式不僅有利于促進農民增收、保障農民權益，在改善農村生產生活條件的基礎之上同時實現城市反哺農村的效果。

2.2 集約用地

從集約用地的角度來看，農村宅基地的布局存在明顯的地域差異，各地區在開展農村宅基地退出與補償工作時均體現土地集約利用的原則。不同的模式雖然形式不同，做法有差異，但均將農民退出的宅基地進行統一組織復耕。諸多做法殊途同歸，既保護了耕地紅線不受損，又推動實現了耕地占補平衡;同時，通過拆舊建新集約利用土地，既能減輕土地的閑置浪費，提高了農村宅基地閑散低下的利用效率，又在一定程度上緩解城鄉土地供求關系之間的現實矛盾。

2.3 資金平衡

從資金平衡的角度來看，天津是“宅基地換房”項目模式通過以土地出讓收益權質押方式由銀行貸款獲取資金，置換出的經營性用地以“招拍掛”進行市場化有償公開出讓，收益部分反過來用于小城鎮的建設。浙江嘉興的“兩分兩換”試點以政府巨額財政投入作為該模式順利開展的基礎保證，與此同時籌集各類社會資金，確立了政府、銀行、農民共同參與的閉環，形成較為合理的農村土地整治運行模式。重慶的“地票交易”模式使得固化的土地資源轉化為可流動的資本，在交易過程中又實現了建設用地指標的商品化、市場化，合理促進宅基地退出與補償模式資金的平衡。

2.4 推廣難度

從操作的可推廣性來看，嘉興的實踐過程中，政府憑借較高的信譽度背書，在此背景下，銀行愿意以預期的土地復墾指標提供抵押貸款的服務，政府靠交易土地復墾指標的收入來還本付息，這樣的經驗對于其他地區的管理與創新具有學習借鑒意義。在上文對于“土地銀行”模式的分析中提到土地需求者不直接與農戶打交道，這種做法一方面降低了其風險和成本，充分體現了農民對宅基地及承包地的處置權利，是城鄉一體化改革中的農村產權制度的創新，同時對于我國農村真正實現規模化的農業生產經營具有重要意義。重慶“地票交易”實踐通過建立一個“地票”交易市場，充分地調動了市場活力，能夠有效盤活農村集體建設用地資源，最大限度地優化農用地與建設用地的空間布局，具有很強的推廣意義。

3 健全農村宅基地退出與補償機制的建議

第一，拓寬農村融資渠道，以支撐宅基地置換補償機制的長期穩定推進。就我國廣大農村當前的現實情況來看，各地宅基地退出與補償實踐模式的資金來源看似豐富，但究其本質不外乎財政資金、銀行信貸、國有土地出讓金與社會資金。從不同的資金來源與融資渠道來看，過度依賴于政府財政的行為模式給政府造成的負擔較重;銀行貸款籌資方式申請過程復雜且存在金融風險;通過社會籌集資金的方式又缺乏相關的法律支撐，難以確保資金的安全性。因此，從資金平衡角度解決這些長期存在的現實矛盾、拓寬宅基地退出補償融資渠道，是支持宅基地退出與補償工作的長期開展的基本保障。

第二，完善農村宅基地制度的法律法規體系及配套機制。農村宅基地征收補償的標準的制定權力下放給地方政府，各地標準不統一，且不能從宅基地的特殊性出發考慮補償標準，導致補償政策實施混亂，在同時，受限于中國農村的土地制度，宅基地的用益物權得不到體現，農民的實際利益得不到保障。目前我國關于宅基地制度的法律法規有效法律條文數量過少，存在政策措施規則重復、法律監管效力不高、法律保障效力不強等問題，指導現實操作性不強。因此，我國亟待完善農村宅基地制度相關法律法規與相關配套機制。

第三，提升村民參與度，建立政府-社會資本-集體-農民“四位一體”的有機聯動。在鄉村振興的背景下，農村宅基地退出與補償情況復雜，涉及農民切身利益，如何協調好村民、集體、政府與社會資本各主體的利益，實現全方位的村莊振興，亟需建立政府-社會資本-集體-農民“四位一體”的有機模式，理清實踐過程中各主體所扮演的角色。村民作為宅基地退出與補償的主體角色，應該參與進入整個過程，以便提出自己的要求與偏好;政府扮演協調與政策引導的角色;社會資本的引入能夠完善市場化融資渠道以促進實現資金的平衡;而集體則充當橋梁，連接起整個有機體主導宅基地退出與補償的整個過程，最終能夠實現宅基地退出與補償機制的有機聯動。

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