行政調解包價旅游合同糾紛相關問題研究

張志龍

摘 要：新冠肺炎疫情防控導致包價旅游合同無法履行，游客退團退費糾紛矛盾逐漸凸出，如何認定游客和旅游企業法律責任，有效處置包價旅游合同糾紛矛盾，已成為各級旅游質監部門最迫切的任務。從新冠肺炎疫情爆發的法律性質和對包價旅游合同履行影響作用入手，分析了新冠肺炎疫情為不可抗力的法理依據、旅游企業和游客應承擔的法律責任及行政調解的對策，提出了意見建議。

關鍵詞：行政調解;新冠肺炎;包價旅游;合同糾紛

2020年臨近春節，新冠肺炎疫情突然在湖北省武漢市集中爆發，相繼蔓延至全國32個省及港澳臺地區，從中央到地方采取措施全力應對。2020年1月24日，國家文旅部下發《關于全力做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作暫停旅游企業經營活動的緊急通知》（文旅發電〔2020〕29號），要求從1月24日起全國旅游企業及在線旅游企業暫停經營團隊旅游及“機票+酒店”旅游產品等。各省、市、自治區為防控疫情對旅游企業及在線OTA平臺經營行為進行行政干預，直接影響到包價旅游合同履行。據成都市旅游企業協會統計，僅成都市區域內取消出境旅游團隊4993個，波及游客10余萬人。那么新冠肺炎疫情防控中政府采取停團措施是否為不可抗力？旅游企業和游客是否承擔合同解除的違約責任？雙方應承擔什么法律義務，值得我們研究。

1 新冠肺炎疫情防控和不可抗力制度適用

《民法總則》第180條和《中華人民共和國合同法》第117條都對不可抗力進行定義，即不可抗力是不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況，不可抗力事件應具備這三點，并發生在合同履行期間。2003年我國爆發非典疫情，非典疫情防控產生的民事糾紛法律適用與新冠肺炎疫情防控有相同之處。起初學者對非典疫情適用“情勢變更”還是“不可抗力”有不同的觀點，如高洪賓（2003）認為非典疫情更適用于情勢變更原則;王凱（2004）認為“非典”的發生是一種不能預見、不能避免、不能克服的客觀情況，屬不可抗力事件;陳蔓萍（2004）認為非典疫情期間政府采取的感染者或疑似者隔離、重大風險企業關閉停業等措施，是不以當事人的意志為轉移的，具有不可抵御的客觀性，屬于不可抗力事件。筆者認為“不可抗力”和“情勢變更”都是訂立合同初時對出現的情況無法預見、無法制止;兩者差別在于“情勢變更”是合同仍能履行，但履行艱難程度和成本代價都明顯高于約定之初雙方本意，而“不可抗力”直接導致合同終止履行。根據最高人民法院民事裁定書（[2015]民申字第354號）中的論述：《中華人民共和國合同法》第117條不可抗力包括政府行政行為。因此，筆者認為非典肺炎疫情和新冠肺炎疫情都是突如其來的災難，是任何企業和個人在此之前無法預見的，政府采取的限制措施是當事人無法避免且無法拒絕的，適合不可抗力制度。

2 新冠肺炎疫情防控中包價旅游合同雙方的責任和義務

我國現有法律規定游客在訂購旅游企業產品，參加旅游企業組織旅行團活動時，必須簽訂旅游合同，合同需按照《旅行社條例》第28條規定注明相關事項。新冠肺炎疫情防控導致的包價旅游合同糾紛適用于《中華人民共和國合同法》不可抗力條款，應按《中華人民共和國旅游法》第67條及《最高人民法院關于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規定》第13條等法律條款辦理，發生不可抗力事件雙方免責。即使合同未約定新冠肺炎疫情相關條款，但出現此類不可抗力事件，旅游企業履行了法定義務不再承擔合同的違約責任。除此，旅游企業和游客面對疫情還應履行基本義務。

旅游企業基本義務：（1）顧全大局，承擔社會責任，服從政府防疫部署安排;（2）疫情時期，及時準確向有關部門報告團隊及游客情況，給予游客必要的救助，采取必要的防護措施;（3）不輕信謠言，不擅自轉發、傳播傳謠，以政府官方疫情通報為準，有序開展經營活動;（4）及時告知地接社或履行輔助人減少游客損失;（5）主動與游客協商退團退費事宜。

游客基本義務：（1）配合政府對疫情控制的限制措施;（2）個人采取必要防護措施保護自身安全;（3）因疫情防控行程中斷應配合有關部門遣返，不應擅自脫團、滯留或煽動其他游客過度維權;（4）解決糾紛不應損害第三人合法權益。

3 新冠肺炎疫情防控引發的旅游合同糾紛行政調解注意事項

根據《中華人民共和國旅游法》第92條規定，發生旅游糾紛游客可以向旅游行政部門投訴，申請調解。旅游行政部門受理、處理新冠肺炎疫情導致的旅游合同糾紛投訴應注意以下事項：

（1）新冠肺炎疫情防控導致游客退團性質變化的時間節點。

2020年1月24日，文旅部下發《通知》，通知中明確“即日起”即“2020年1月24日”，“暫停經營團隊旅游及機票+酒店旅游產品”是指“暫停旅游企業組織旅游團隊及相關的經營活動”。文化和旅游部下發的《通知》是基于對新冠肺炎疫情重大公共衛生事件防控需要，是對旅游企業組團等經營行為的行政干預，是不能預見、避免、克服事件，屬不可抗力。因此，2020年1月24日為旅游合同糾紛中因新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控產生不可抗力事件的時間節點。

（2）疫情防控應為包價旅游合同不能履行的直接原因。

2020年1月24日之前，文化和旅游部未對旅游企業展旅游經營業務作出限制，游客或旅游企業出于安全考慮擅自解除旅游合同，屬普通合同糾紛，應按合同約定的違約條款處置。合同履行是一種法律行為，意外事件的客觀情況必須是直接影響合同履行，否則不能構成不可抗力事件。盡管，新冠肺炎疫情防控從理論上來講屬于不可抗力事件，但因疫情防控政府采取的停產、停業等措施是否為合同不能履行的直接原因，應根據具體的個案合同具體分析。如游客王某與A旅游企業在2020年1月10日簽訂合同“武漢3日游”包價旅游合同，計劃1月19日出團，1月13日王某以新聞報道武漢出現疫情為由拒絕出團，且認為疫情屬不可抗力事件，要求旅游企業全額退款。筆者認為王某訴求不予成立，主要是當時政府對新型冠狀病毒感染的肺炎防控措施還未頒布，還沒有對航空、公路、鐵路實施禁運，并沒有直接影響到游客和旅游企業之間的合同的履行，游客只因主觀判斷而要求與旅游企業解除合同屬于違反合同約定行為，應承擔相應的違約后果。

（3）因不可抗力事件導致的不可退還費用認定。

根據《中華人民共和國旅游法》第67條，游客和旅游企業無法協商一致的，可以解除合同，旅游企業扣除不可退還費用，并提供與費用相關的第三方輔助人或企業合作合同、支付款項記錄、已發生的損失證明等，以證明其已支付且不可退還，不可擴大扣除范圍，不應將自身經營成本、可得利潤計入扣除費用。如新冠肺炎疫情后，國家民航局明確民航機票免收退票費，中國鐵路總公司從2010年1月24日0時起全國范圍內停收退票費。鑒于國家民航局和中國鐵路總公司出臺了無損退改政策，旅游企業組織境內旅游時因新冠肺炎疫情防控解除包價旅游合同的，不得扣除機票、火車票退票手續費。

（4）旅游企業在不可抗力事件中舉證證據效力問題。

發生不可抗力事件，旅游企業解除合同扣除不可退還費用，應舉證與費用相關的證據材料，包括與航空公司、地接社、賓館酒店及旅游輔助人的合同協議、供應商不予退款書面證明及資金支付記錄等。出境旅游企業舉證境外已發生費用證據時，應根據最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》實施，涉及境外服務商企業或個人出示的證明材料應由所在國公正機關公正和我國領事館認證，涉及外文資料應附有中文翻譯譯本。

4 新冠肺炎疫情防控引發的旅游合同糾紛行政調解建議

（1）堅持依法依規和正確引導相結合。新冠肺炎疫情防控導致的包價旅游合同糾紛屬不可抗力，法律有明確規定，行政調解機構要依據事實、依法調解，調解結果不得對抗或傷害第三人。旅游行政機關要做好游客和旅游企業的普法和宣講，引導旅游企業和游客正面面對不可抗力事件產生的損失，消除兩者之間的對立情緒，減少溝通協商阻力。

（2）堅持依法調解和自愿協商相結合。旅游行政調解機構受理、處理和調解因新冠肺炎疫情防引發的旅游合同糾紛，不得偏袒旅游企業或游客任何一方，不得利用行政手段強壓旅游企業賠付，不得欺瞞游客忽視其合法權益，要即兼顧雙方利益，又要公平公正妥善解決。旅游行政機關要倡導旅游企業和游客采取合同采取出行延期、日期變更的方式，如疫情過后再參團出游的措施，最大程度降低旅游企業和游客的各自損失。

（3）堅持誠實守信和高效便捷相結合。行政調解中，旅游企業與游客應當誠實守信，不得隨意拒絕對方合理訴求，旅游企業不能編造虛假證據侵占游客應退團費，不得隨意告知游客“團款全損”“一分不退”，激化社會矛盾。對于部分國內外航空公司、鐵路公司及線上OTA平臺發布對游客減免優惠政策，旅行企業應充分考慮游客利益盡快實施退團無差額退款。行政調解機構應特事特辦、提高效率，通過網絡調解、電話調解等方式簡化程序，盡快促成旅游企業和游客達成調解協議，防止久調不結。

參考文獻

[1]高洪賓.SARS并非不可抗力——兼論情勢變更原則[J].法律適用，2003，（07）：11-12.

[2]王凱.論對“非典”如何適用不可抗力制度[J].安順師范高等專科學校學報（綜合版），2004，（03）：63-65.

[3]陳蔓萍.“非典”與不可抗力[J].湖南廣播電視大學學報，2004，（01）：70-71.

[4]崔建遠.不可抗力條款及其解釋[J].環球法律評論，2019，41（01）：48-57.