農村宅基地退出中農民權益問題及對策分析

宋瑞

摘 要：最近幾年，隨著城鎮化進程的加速，農業人口城市化的轉移，以及城市建設用地的增加，農村宅基地問題越來越受到關注。因此主要分析了農村宅基地在退出過程中，如何解決對農民權益的影響，以及目前宅基地制度中所存在的問題，并給出相關建議。

關鍵詞：農村宅基地;農民權益;社會保障

1 農村宅基地退出中對農民權益影響

1.1 影響了農民經濟利益

目前我國農村宅基地退出實施措施中，退出后，農民的居住環境發生了很大變化，不管是新農村城鎮建設還是進城轉變為城鎮居民，其居住條件都得到了改進，但是農民所享有的經濟權益卻有了較大的變化，農民自身的經濟利益有著很大的不同。

1.2 影響了農民的社會保障利益

我國土地管理法對于農民宅基地的規定里明確表示了我國農民宅基地是無償取得的，農民作為宅基地使用權的使用者，而我國土地管理法規定了農民對宅基地使用權的獲取是無償的，并且也沒有限定宅基地的使用權的時間，農民當然也可以自由選擇在該宅基地上進行房屋建設的權限，一旦農民失去了宅基地的使用權，退出了宅基地，農民會在經濟和心理兩方面產生失落感，會對未來的生活沒有安全感。

2 我國宅基地退出的主要模式

2.1 宅基地置換模式

所謂宅基地置換指的是農民根據地方政府的統一安排和規劃，將農村的一些閑置宅基地和附屬于宅基地的附著物進行置換并獲得補償的方式。通過比較各地宅基地退出中的方式：一是上海的宅基地置換模式，主要是采用貨幣或者非貨幣方式進行宅基地置換的模式。浙江嘉興“兩分兩換模式”，將宅基地上所附著的宅基地和承包經營用地加以區分，農民可以用自己的承包地來進行換取，宅基地承包中所形成的新的經濟體，作為相應的股份投入，便可以獲取一定的長期租金以及相關的社保;二是可以選取使用宅基地使用全來換取相對應的住房的方式。

2.2 宅基地收購儲備模式

宅基地收購儲備模式：該模式中收購的土地，主要是針對那些閑置不用的農村宅基地，以及一些家庭一戶多宅超標的宅基地，針對這些宅基地，政府進行集中收購，對某些違規的宅基地政府也會采取無償沒收的方式，對這些集中起來的宅基地作為儲備用地的模式。

2.3 宅基地拆院并院模式

所謂拆院并院模式實際就是針對退出的農村宅基地，進行合理的整合，主要就是將土地儲備中歸于耕地的部分和用于城鎮建設的部分進行合理的結合，進行合理的綜合利用。

3 我國現行農村宅基地退出中農民權益受損害的表現

3.1 農民的自主意愿沒有被尊重

目前大多數宅基地退出模式都是由政府來進行主導的，這些宅基地退出模式都是由政府作為主導進行的自上而下強勢推動。進行農民實地調查會發現，農民在宅基地退出中，并不是很愿意，有相當部分農民甚至都是不愿意或者反對進行宅基地退出改革的。其實最根本的或者說最直接的原因就是農民在宅基地退出過程中所獲取的收益太少，農民最大的擔憂就是一旦沒有了宅基地，又沒有其他特別的技能，也沒有養老保障，而又沒有獲得相應的收益，會覺得以后的生活保障會出現很大問題，而且沒有多少決定權。

3.2 農民無法參與到宅基地退出實施過程中

宅基地退出中農民是宅基地退出的主體，應該參與并擁有宅基地退出中所有環節的知情權和參與權。從法律層面上來講，農民擁有宅基地的使用權，我國宅基地退出過程整個實施過程都是由政府主導實施的，相對于政府而言，農民既沒有相關的知識和法律意識，話語權很少，很難決定并參與到整個宅基地退出的過程當中，更沒法來要求自己應享有的權利，也無法爭取到應有的利益，這些都導致農民對宅基地退出沒有積極性。

3.3 農民喪失宅基地所提供的社會保障

根據我國《憲法》和《土地管理法》中的相關規定，農民獲取宅基地的方式主要是由集體進行無償劃撥，而集體在進行劃撥的時候，要進行農民身份的驗證，才有權利取得農村集體所有的農村宅基地。我國施行的農村宅基地制度，由于目前我國農民并沒有完善的社會養老保障體系，為了保障農民的基本養老生活，就賦予了農民在宅基地上更多的附加的權益，也是農民最看中的最后的社會保障基礎。城鎮化實施后，農民從農村轉向城鎮，在某種意義上就失去了在農村的基于宅基地的大空間居住權，同時也放棄了農村的一些生活、生產方式。最重要的是失去了相應農民基于宅基地所擁有得社會保障權力。

3.4 農民無法分享土地財產收益

我國這么長時間以來都是實行的城鄉二元分割管理制度，而宅基地是農民最基本的安身立命之所，對農民而言是最重要的財產。雖然城鎮化的發展中，農村宅基地隨著社會的發展必然會逐漸退出，但也要在具備保障農民權力的基礎上實施。目前的情況是農民無法享受到宅基地退出中所應有的城市發展的收益。

4 農村宅基地退出與補償中存在的問題

4.1 宅基地產權不完整，流轉和退出受阻

解決宅基地問題的關鍵還是取決于土地問題的處理，而要解決土地問題期間關鍵的一環是對于產權的處理，而宅基地作為農民的主要居住權，是農民對土地使用權的具體體現。盡管前國土資源部部長姜大明表示，國家將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。通過調查發現，鄭州市有些鄉鎮涉及到宅基地流轉的案例將近占到所有宅基地總數的8%左右，比例高的原因就是農民通過宅基地的私下流轉，使農民獲得了相應的真實的流轉收益，這種行為目前還是不能很好的得到法律的認可和保護，后期農民還是最終的受害者。

4.2 宅基地退出引導措施缺乏，相應的社會保障不完善

有些地方政府推動宅基地退出的目的就是為了獲取更多的建設用地，2008年實施的城鄉建設用地增減掛鉤政策成為各個地方政府獲取建設用地指標的最有效手段，促使各級地方政府積極地推動宅基地退出方案，但大多規劃都很倉促，方案設施粗狂，缺乏對退出后農民權益的保護，致使農民對城鄉農村改造，宅基地退出等意見很大，尤其是對于農村一些鰥寡孤獨老人更是造成了相當大的生活不便，老人沒有相應的社會保障，沒有了宅基地，沒有了土地，也不具備相應的獲取報酬的能力，導致生發越發艱難，完全失去了宅基地退出的初衷。

4.3 如何確定補償和收益分配標準問題

在這個問題上，很多人認為政府與農民爭利。中國現行的土地征收制度是惠及所有的人，對中國的城市化居功至偉。在這樣的利益分配之下，農民的土地本來就不是農民私人所有的。征收農民的土地，農民也從來不反對征地，農民關心的是補償。隨著城市房價的上升，農民對征地的補償認識加深，認為地區的不均存在，農民要的是利益。

5 農村宅基地退出過程中的相關政策建議

5.1 完善宅基地退出相關法律

明確宅基地退出的條件，在宅基地退出問題的立法方面，要遵循如何有效地實現土地節約，盡可能的實現耕地得到有效保護的原則。明確宅基地退出的補償標準和方式，我國農村宅基地的退出是由各種不同的情形和面臨不同的情況的條件下，分別不同的情況進行處理，因此，要實現宅基地在退出的過程中能夠取得公平合理的補償，在進行宅基地退出并進行立法的基礎上，分別針對退出條件的不同設置不同的補償標準和方式。

5.2 完善宅基地“三權分置”實施細則

2019年中央一號文件針對農村宅基地制度改革進行了一系列的新舉措的提出和實施，核心的內容就是如何真正意義上實現“三權分置”權利的落實、保障、放活，如何真正意義上實現農村宅基地“三權分置”，把農村集體組織的產權和農戶的產權進行更好地界限劃分，把農戶的性質、人員、成員進行細化，并把集體組織和農戶之間的利益主體進行分辨。

劃分清楚了宅基地的所有權屬性，其集體所有權的屬性，就為其后面要實施的農村宅基地的收回起了很好的保障作用，也使得作為宅基地所有權的農村集體組織也可以很好的監督農民對于宅基地的使用情況，集體組織可以依法享有宅基地的后期使用過程中，或者后期的租賃、出售過程中享有的收益，以及必須經過的流程。保障農戶擁有對宅基地使用的資格權，可以很好的維護并保障農戶使用宅基地的權利，以及對自己宅基地所占有的權利。其實資格權從本質是對農民本身所體現的附著在土地上的一種能夠表現出來的保障權利。而對農村宅基地所擁有的資格權利其實是對農民的一種利益保護，使得農民可以享受到宅基地的使用、取得以及后期的流轉，所以對農民擁有宅基地資格權利的審核和查驗，是資格權實施的關鍵，也是三權分置中關鍵的一環，也是一個難點。而文件中所指的對宅基地使用權的適度放活，則意味著后期農民可以依據自己的資格權，而對宅基地進行出租，或者質押給相關金融機構，甚至還可以使用權進行投資入股，真正意義上盤活了農村的宅基地流轉使用問題，有效的激活了宅基地對農民收益的提升，也可以激活農村土地的價值，使農民真正意義上享受到城鎮化進程的紅利。

5.3 尊重農民的宅基地退出意愿

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改土地管理法、城市房地產管理法的決定。第六十二條規定“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。”在農民宅基地退出的過程中，政府作為利益的接受者，作為改革最大推動者，我們要堅信以提升農民幸福指數為目標的城鎮化改革，而對于過度追求城鎮建設，逼迫農民進行宅基地退出，以使得政府能夠獲取最大的利益的方案，都不予實施。各級政府在制定相關宅基地退出方案中，要切遵循農民的意愿，以維護農民幸福權益為出發點進行的各種宅基地方案實施，都是深受農村民眾歡迎的。

5.4 完善退出宅基地農民社會保障機制

在對農民退出宅基地進行補償時，不只是依據宅基地的住房保障功能，還要考慮到農民退出宅基地后的社會養老、醫療、精神保障功能，宅基地是農民賴以生存的根本，宅基地作為農民住房的唯一保障，也是農民生活基礎的保障。建立常規的養老、醫療保障和精神文化保障，可以給退出宅基地的農民在新的生活區域里，配套相應的老年社會活動中心，提供一定的養老保障金，保障農民最基本的生活標準。可以考慮實施農民在就業培訓，增強農民的文化工作技能，提供長期的持續的農民繼續教育的空間和平臺，培養農民繼續學習的興趣和機會，培養農民就業技能。使農民真正意義上實現退出宅基地后物質、精神生活沒有下降，并有提高，農民自然愿意退出宅基地。

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