臨澤縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策研究

徐吉海 周曉濤

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，發(fā)展規(guī)模化、集約化、機械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已經(jīng)是必然趨勢。不同地區(qū)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中創(chuàng)造了不少實踐經(jīng)驗，但也面臨一些問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多方參與主體，如何保障不同主體利益均衡是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要議題。文章分析了臨澤縣平川鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民以種地為生的傳統(tǒng)觀念比較強烈、在農(nóng)村滋生游手好閑的人、土地產(chǎn)權(quán)不明晰、耕種人員工作不積極等問題。提出了政府規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度、全面推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的標(biāo)準(zhǔn)化管理制度，政府依法引導(dǎo)做好土地確權(quán)工作、進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障機制，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)思想觀念、組織農(nóng)民學(xué)習(xí)其它技能等對策。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);對策;建議

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)機械化水平訊速提高，以戶為單位的承包責(zé)任制度，已經(jīng)跟不上我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步。我國大部分農(nóng)村在土地所有制不變的基礎(chǔ)上，開始出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營。甘肅省臨澤縣平川鎮(zhèn)在實施土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民的收入渠道增加，生活水平有所提高。但同時仍然存在一定的問題，需要認(rèn)真對待和解決。

一、臨澤縣平川鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的現(xiàn)狀

（一）土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營概況

臨澤縣平川鎮(zhèn)現(xiàn)轄10個行政村，111個合作社，總?cè)丝?0440人，耕地面積65400.15畝，該鎮(zhèn)有四個村參與了土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到10000多畝。該鎮(zhèn)積極發(fā)展地方優(yōu)勢特色經(jīng)濟(jì)，發(fā)展制種玉米，種植高原夏菜，蔬菜種植，該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步實現(xiàn)商品化。2016年，規(guī)劃通過建立多處土流轉(zhuǎn)經(jīng)營示范點，使得種植物商品化程度提高。其中，政府出臺相關(guān)扶持政策，堅持集中管理和分散經(jīng)營管理相結(jié)合，使得農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿增強，農(nóng)民收入比以往大有提高。種植物種類由單一向多樣化轉(zhuǎn)變，最大限度地提高了土地經(jīng)濟(jì)效益。同時，政府通過各種方法途徑，積極鼓勵農(nóng)民依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地。

（二）土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營分析

1. 土地流轉(zhuǎn)承包方比較多樣

除了農(nóng)民個人承包土地外，農(nóng)業(yè)標(biāo)桿企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社也開始承包大量土地，也成為了土地流轉(zhuǎn)的承包方。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見圖1），在土地流轉(zhuǎn)承包方中，種植大戶占45%，農(nóng)業(yè)合作社占30%，農(nóng)業(yè)標(biāo)桿企業(yè)占15%，農(nóng)場占10%。臨澤縣平川鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)承包方主要是以種植大戶為主。與此同時，這些新的土地流轉(zhuǎn)承包方促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)場品商品化，大大提高機械化水平，提高耕種效率，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模化效益。

2. 流轉(zhuǎn)的土地承包年限比較短

調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見圖2），臨澤縣平川鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的土地承包年限短，43%的農(nóng)民愿意的承包年限為1～3年，16%的農(nóng)民愿意的土地承包年限為4～9年，流轉(zhuǎn)期限在1年以內(nèi)的農(nóng)民占25%，只有13%農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)期限是10年以上。從中可以看出，農(nóng)民不敢長時間將土地承包出去，還是有很多顧慮。

3. 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模比較小

平川鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中以家庭為單位進(jìn)行流轉(zhuǎn)的農(nóng)民占67%。以家庭為單位承包別人家土地，這種經(jīng)營方式規(guī)模較小，不利于大規(guī)模種植和機械化作業(yè)，只有33%的農(nóng)民以集中經(jīng)營的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

4. 土地流轉(zhuǎn)方式多樣化

臨澤縣平川鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式比較多樣化，主要的流轉(zhuǎn)方式租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、代耕代種，其中50%的農(nóng)民以租賃方式參與土地流轉(zhuǎn)，31%的農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，10%的農(nóng)民以互換的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，8%的農(nóng)民以代耕代種的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，入股方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民較少，僅占3%（見圖3）。

二、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的制約因素

（一）流轉(zhuǎn)土地收入不確定性較高

當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)年限大多數(shù)為1～3年。由此可以看出，大部分流轉(zhuǎn)土地的年限較短，農(nóng)民認(rèn)為承包土地所承擔(dān)的風(fēng)險比較高，并且種地比較辛苦，收入效益又低。農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)自己流轉(zhuǎn)的土地增多時，必然會花費更多的人工和時間，土地收入效益和沒承包之前差不多。還有一些農(nóng)民認(rèn)為土地地租過高，擔(dān)心承包后效益不高。

（二）土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民生活來源缺少保障

調(diào)查顯示，39%的農(nóng)民只愿意轉(zhuǎn)讓總土地的五分之一到四分之一，這部分農(nóng)民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)后再沒有其它事情可做，將土地流轉(zhuǎn)出的收入比自己耕種土地所獲得的收入要低。還有人是想要把自己家庭的土地流轉(zhuǎn)出去，但是沒人承包方或者就是租金太低，有一部分農(nóng)民擔(dān)心把土地流轉(zhuǎn)出去，自己以后無法外出務(wù)工想要種地時，承包方不愿歸還土地。大部分農(nóng)民最顧慮的是土地承包后沒有收入來源，后期的生活來源得不到保障。

（三）傳統(tǒng)土地價值觀的影響

調(diào)查顯示，傳統(tǒng)土地價值觀是當(dāng)前制約土地流轉(zhuǎn)最大的一個障礙，農(nóng)民幾千年來就是以種地為生，這種觀念幾千年來已經(jīng)根深蒂固。在農(nóng)民看來，土地就是他們生活的來源和保障，一切收入源自于土地。農(nóng)民因為文化水平比較低，除了種地再沒有其它技能。

三、臨澤縣平川鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中存在的問題分析

（一）土地流轉(zhuǎn)意愿不強

在我國農(nóng)民幾千年來都以種地為生，在農(nóng)村土地是農(nóng)民生活的保障，甚至是整個家庭的經(jīng)濟(jì)來源。受土地價值觀的影響，農(nóng)民對土地的熱愛無可厚非，他們把土地仍然作為生活的基本資料。許多農(nóng)民寧可種植非商品種植物，有的甚至是將土地荒廢，他們也不愿意把土地流轉(zhuǎn)出去。其中有些農(nóng)民甚至不太了解土地流轉(zhuǎn)的含義，想流轉(zhuǎn)自己的土地，但是又有所顧慮，使得自己拿不準(zhǔn)主義，這些陳舊的思想觀念嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，75%的農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)有所了解，15%的農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)比較了解，5%的農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)深入了解，5%的農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)完全不知情。參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，大部分是對土地流轉(zhuǎn)比較了解的，承包人流轉(zhuǎn)的土地集中不到一片，這種情況機械化作業(yè)效率不高，沒有起到土地流轉(zhuǎn)后機械化、規(guī)模化經(jīng)營所帶來的效益。

（二）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

通過實地調(diào)查顯示，有60%的農(nóng)民與承包方簽訂了書面合同，但還有40%農(nóng)民與承包方?jīng)]有簽訂規(guī)范的書面合同，他們只是達(dá)成了口頭協(xié)議。其中大部分的農(nóng)民文化水平比較低，文化程度大多是初中和小學(xué)水平，有的甚至還是文盲，簽訂的合同不規(guī)范，內(nèi)容不合理。簽訂的這種合同一般都不是對農(nóng)民自身有利的憑據(jù)，發(fā)生矛盾糾紛走法律程序，他們的自身利益會受到不同程度的損失。

（三）土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)不正風(fēng)氣

農(nóng)村地區(qū)治安和管理相對落后，在土地流轉(zhuǎn)后一些農(nóng)民沒有事可做，長期以來游手好閑，影響社會治安。經(jīng)過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民因無事可做，出現(xiàn)聚眾賭博、酗酒、偷獵等不正社會風(fēng)氣，嚴(yán)重影響到了農(nóng)村社會風(fēng)氣。

（四）違背農(nóng)民意愿，強制流轉(zhuǎn)土地

通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些村子土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行“少數(shù)人服從多數(shù)人”的原則進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)。政府為了加快土地流轉(zhuǎn)，召集村民開會集中表決，有一半以上村民愿意流轉(zhuǎn)土地，則全村土地全部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，完全沒有考慮不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民。

（五）土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)濟(jì)效益低

當(dāng)土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營者需要雇傭當(dāng)?shù)匾恍┺r(nóng)民進(jìn)行耕種，其中出現(xiàn)許多雇傭人員工作不積極，工作效率大大降低，長期以來造成經(jīng)營者利益損失。流轉(zhuǎn)的土地難以集中，規(guī)模化難以實現(xiàn)，機械化水平比較低，人工成本比較高，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益低。

四、完善臨澤縣平川鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的對策及建議

（一）政府規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度

政府應(yīng)制定土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的相關(guān)制度，并且出臺相關(guān)扶持政策，加快土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營。一方面要讓農(nóng)民傳統(tǒng)觀發(fā)生改變，讓農(nóng)民接受土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營這一新型模式，使得農(nóng)民認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)有深刻的認(rèn)識，增加了農(nóng)民收入，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性提高，土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程會加快。另一方面要引導(dǎo)農(nóng)民提高維權(quán)意識和能力，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，遵守合法合理的原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)，積極維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，政府積極示范引導(dǎo)。政府應(yīng)該大力支持有經(jīng)營能力的承包方參與土地流轉(zhuǎn)，并且要讓土地流轉(zhuǎn)長期穩(wěn)定進(jìn)行，從而真正促進(jìn)農(nóng)民收入增加，農(nóng)業(yè)水平提高。

（二）全面推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的標(biāo)準(zhǔn)化

制定和建立土地流轉(zhuǎn)合同標(biāo)準(zhǔn)化制度，嚴(yán)格遵守合同條例。所有涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民與承包方，都必須簽訂標(biāo)準(zhǔn)合同，以前沒有簽訂合同的農(nóng)民和承包方，都要按照統(tǒng)一規(guī)范的書面合同進(jìn)行補簽;已經(jīng)簽過合同的農(nóng)民和承包方，前合同一律作廢，簽訂標(biāo)準(zhǔn)合同。土地流轉(zhuǎn)合同的簽約要在基層政府或村委會的監(jiān)督下簽約。合同的內(nèi)容必須要依據(jù)法律，并且要有專業(yè)人士制定合同內(nèi)容，合同必須要維護(hù)雙方的共同利益。對于違反合同條例的任何一方，一律追究法律責(zé)任。

（三）運用法律程序，明確土地所有權(quán)

土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守相關(guān)法律，依法保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)簽訂合同時，明確土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的擁有者，明確土地承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，加強農(nóng)村地區(qū)管理

政府要進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險工作，加大財政對農(nóng)村社會保障的投入，提高最低生活保障金額和社會養(yǎng)老保險金額，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障。除此之外，政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，合理確定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和年限，充分考慮農(nóng)民的接受程度，從而減少農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的顧慮，進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)之后，閑散農(nóng)民增多，加強對農(nóng)村地區(qū)的管理。與此同時，政府積極引導(dǎo)農(nóng)民再就業(yè)，開設(shè)技能培訓(xùn)。土地仍然是農(nóng)民生活的來源，大多數(shù)農(nóng)民仍舊是依賴種植土地所取得的收入來解決就醫(yī)、養(yǎng)老等生活問題，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后，由于他們自身的文化水平低，也再無其他技能，再就業(yè)難的問題非常明顯。許多農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地之后，仍然從事體力勞動，有的農(nóng)民甚至沒有找到其它工作，生活得不到保障，這也是許多農(nóng)民不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的最主要原因。

（五）轉(zhuǎn)變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念

讓農(nóng)民有比較深入的了解土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營這種新型模式，從思想上開始接受這種經(jīng)營模式。政府可以組織農(nóng)民學(xué)習(xí)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營相關(guān)知識，發(fā)放宣傳單和粘貼海報進(jìn)行宣傳，建立示范點組織農(nóng)民參觀學(xué)習(xí)。政府組織農(nóng)民去土地流轉(zhuǎn)成熟區(qū)域參觀和學(xué)習(xí)，并派代表前來指導(dǎo)，使農(nóng)民切實實際的了解土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營這種新型模式。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）