稅務機關行政執法風險與防控對策研究

王曙光 皮靜璇

[摘 要]有效防控稅務機關行政執法風險是稅務機關提高依法治稅水平和稅收征管質量的重要舉措。在闡述稅務機關行政執法風險總體狀況的基礎上，針對其稅收法制體系尚需完善、稅務執法環境壓力較大、稅務執法人員能力不足和稅務系統平臺仍有短板等問題，提出了健全稅務執法法制體系、減少稅務執法環境壓力、提升稅務人員素質能力和完善稅務系統平臺建設等對策建議，以此提高稅務機關行政執法風險防控水平。

[關鍵詞]稅務機關;行政執法;風險防控;稅收征管

[中圖分類號] F81? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ? ?[文章編號] 2095-3283（2020）03-0083-03

Study on Administrative Law Enforcement Risk

and Prevention and Control Countermeasures of Tax Authorities

Wang Shuguang? ?Pi Jingxuan

（Harbin University of Commerce， Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： Effectively preventing and controlling administrative law enforcement risks is an important measure for tax authorities to improve the level of tax administration according to law and the quality of tax collection and management. On the basis of elaborating the general situation of administrative law enforcement risks of tax authorities， in view of its tax legal system needs to be improved， the tax law enforcement environment is under great pressure， the tax law enforcement personnel are insufficient， and the tax system platform still has shortcomings， etc.， this paper puts forward some countermeasures and Suggestions to improve the legal system of tax enforcement， reduce the environmental pressure of tax enforcement， improve the quality and ability of tax personnel and improve the construction of tax system platform， so as to improve the level of risk prevention and control of tax authorities' administrative law enforcement.

Key Words： Tax Authorities; Administrative Law Enforcement; the Prevention and Control of Risks;

Tax Collection and Administration

稅務行政執法風險是稅務機關、稅務人員和被依法授權的相關組織，在實施稅務行政執法行為時因內外部因素造成國家稅款流失或稅收管理相對人的利益受損的可能性。本文探討我國稅務機關行政執法風險的表現、成因及其防控對策，旨在為稅務機關防控行政執法風險和提高稅收征管質效提供有益的參考。

一、稅務機關執法風險的總體狀況

隨著我國現代稅收制度的建立與完善，稅務機關依法治稅和行政執法工作得以不斷強化與推進，黨和國家及其有關部門、社會公眾對稅務機關的工作提出了更高的要求，稅務機關的工作受到更廣泛、更密切的關注，稅務行政執法工作面臨新的挑戰。近年來，我國稅務行政訴訟案件總體較以往年度有所增長（如圖1所示）。

圖1表明，2011～2018年我國人民法院審理稅務一審案件收案件，最高是2016年683件，同比增長7.39%，結案率為94.73%;2018年為641件，同比增長15.50%，結案率為108.11%。可見稅務機關與納稅企業等相對管理人在日常稅收征管工作中還存著稅務爭議問題。

為加強稅務機關內部控制、降低稅務風險，2017 年3月國家稅務總局印發了《全國稅務系統內部控制基本制度（試行）》，明確了稅務系統內部控制的目標、控制方法和組織管理等主要內容，要求各級稅務機關將政策制定風險、稅收執法風險和行政管理風險，以及由此產生的廉政風險系統，作為稅務工作風險加以防控。但在實際稅收管理工作中，仍就存在著稅務人員瀆職或違法違紀的行為。據統計，2014年1月至2018年5月，全國有356名稅務人員因涉嫌相關瀆職犯罪被檢察院起訴，最終339名稅務人員被追究刑事責任[1]。稅務瀆職案件的存在，極大地影響了稅款的足額征收，損害了社會的公平正義，易致社會公眾對國家特別是稅務機關的信任危機。

二、稅務機關執法風險的問題分析

（一）稅收法制體系尚需完善

目前，在我國的稅收法制體系中最大的缺憾，就是沒有一部《稅收基本法》。以國家法律形式發布實施的“實體法”，主要包括《企業所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》《環境保護稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購置稅法》《耕地占用稅法》等8個稅種的稅法;其“程序法”主要有《稅收征收管理法》，其余大部分則為稅收的行政法規和規范性文件。其中，占我國稅收比重最大的增值稅和流轉稅中的消費稅、關稅，僅是以暫行條例及其實施細則的形式予以執行的。例如，《個體工商和稅收定期定額征收管理辦法》第六條規定：“按照成本加合理的費用和利潤的方法核定”“按照發票和相關憑據核定”，但并未給出“合理”“相關”的確切含義，故個體工商戶提供收據、白條等“合理但不合法”憑證時，稅務人員缺少認定依據而靠經驗判斷。

（二）稅務執法環境壓力較大

稅收收入關系財政收支平衡，影響政府預算執行效果。稅務機關在開展稅收征管工作中有時會受到外部力量的束縛，因而稅務執法環境壓力也引發了稅收管理方面的風險。

為吸引外地企業投資、促進區域經濟發展，部分地區出臺稅收優惠力度過大政策，即要求稅務部門放寬對企業稅額核定標準或直接干預重點企業的稅務檢查工作。如新疆霍爾果斯經濟開發區，實行企業所得稅“免五減五”，給予增值稅和個人所得稅地方留存金額一定比例的獎勵，其個人所得稅獎勵高達90%。眾多的優惠政策使霍爾果斯成為企業的“避稅天堂”，稅收流失高達數十億元。

稅收計劃任務制定夠不科學，也易引發稅務執法風險。稅收計劃任務主要是以上年稅收數額為基數，參考預計經濟增長率予以制定，通常呈遞增趨勢。這種強制性稅收計劃任務增大了稅務機關征管壓力，易致稅務機關的重收入輕規范行為，引發地方征收“過頭稅”及延期征稅的問題，與依法治稅政策相悖[2]。如2013年某鄉鎮，為彌補財政收入不足對個體戶強征“過頭稅”，加重了納稅人負擔，其合法權益受到侵害。

（三）稅務執法人員能力不足

稅務人員的法治意識、依法責任、專業能力和行為動機等因素，都會影響稅務執法工作有效性，由此稅務主體行為引發了執法風險。如少數稅務人員心存只要保證稅款足額入庫，或保持執法廉潔或不受賄賂等，以及稅收執法流程不盡規范、管理手續不全也無大礙的思想意識，對由此產生的稅務執法風險及潛在損失缺乏足夠的重視。如個別地區部分稅務機關管理懈怠，未能制定有效的、完善的日常稅收管理制度，或是部分基層的稅務人員憑經驗執法而忽視稅收的“實質重于形式”的執法原則。部分稅務人員專業能力有限，如稅務公務員考試缺乏專業知識考察，上崗人員缺少足夠的稅收理論知識與業務技能，需要較長時間的學習和適應。加之近年來稅收法制變動頻繁，稅務人員易在工作中出現稅法解釋、適用等失誤。

（四）稅務系統平臺尚需完善

目前，我國基本實現了稅務管理信息化，逐步建成以“金稅三期”工程為主體的“一個平臺、兩級處理、三個覆蓋、四個系統”模式，初步統一核心征管、納稅服務、外部信息交互與管理決策四個模塊，稅務系統已由傳統的依靠人工管理轉變為依靠互聯網大數據進行智能分析。現代化的辦稅平臺使稅務人員獲取納稅人信息更全面、操作流程更規范，也有利于提高管理考核的便捷與嚴謹程度。

但同時應注意的是，稅收信息科技是“雙刃劍”，在提高工作效率的同時，也存在亟須改進之處，這些不足可能會導致負面效應[3]。例如，稅收管理信息平臺運行不穩定，導致發票領用失敗、實時扣款失敗和系統故障等情況，特別是平臺操作出現失誤引發了稅務系統操作風險。此外，部分稅務系統軟件和數據技術性等問題難以靠稅務機關解決，需報軟件開發商維穩升級，這在一定程度上降低稅務工作效率，引發納稅人的不滿情緒。

三、稅務機關執法風險的防控對策

（一）健全稅務執法法制體系

健全稅收執法法制體系應采取積極舉措推進稅收立法工作，以確保稅務機關及其稅務工作人員做到有法可依、有法必嚴，避免或減低稅務行政執法風險。

第一，加快出臺《稅收基本法》。及早制定《稅收基本法》，明確稅收的性質、原則等基本問題，稅務機關設置及其征納雙方的權利義務關系等內容。各實體法和程序法的建立與修訂，以及稅務機關組織管理工作，均需依照《稅收基本法》的規定執行。

第二，強化主要稅種立法級次。我國現有18個稅種，以法律形式出臺的僅8個。因而應急需加快推進稅收立法，提高收入占比較大稅種如增值稅、消費稅和涉外征收關稅等稅種的法律級次;條件成熟時完成全部稅種的立法工作，進一步規范稅收征收管理。

第三，提高稅收法制可操作性。給予上述而言的“合理”“相關”和自由裁量權等內容具體化，如對合理費用需提供相應憑據或證明，或就經營類別、成本總額和其它影響因素對費用比例進行劃分核定;如違法5倍以下罰款，應明確具體的倍數及標準等。

（二）減輕稅務執法環境壓力

良好的稅務執法環境，離不開各級地方政府及其相關部門、科研院所、學術團體、納稅單位和社會公眾等社會各界的關注、理解和支持，以及稅收計劃任務的科學管理。

第一，爭取各界全力支持稅收工作。為避免地方政府因招商引資出臺與稅法精神不符的文件規定，各級稅務機關應參與地方稅收法規規章的制定，強化稅法宣傳教育，提高納稅服務水平，贏得地方政府、有關部門及社會各界對稅務工作的支持。

第二，科學規范稅收計劃任務管理。部分稅務機關迫于稅收計劃任務的壓力，存在重收入輕規范甚至導致征收“過頭稅”行為。稅務機關應加強稅源管理，提高稅收遵從度，有效解決因稅收計劃任務而導致的違規行為，實現向依法治稅、優化服務的方向轉型。

（三）提升稅務人員素質能力

提高稅務行政執法質效、強化稅務執法風險防控的根本途徑，關鍵在于稅務執法人員的政治責任意識和實際業務技能。

第一，強化稅務人員政治責任意識。稅務機關應重視風險管理與內控管理，通過開展稅務案例查找執法風險點，促使稅務人員形成根深蒂固的風險意識;制定職業道德標準，注重職業道德教育與廉政建設[4]，開展廉政主題教育，監管稅務人員執法的自律性。

第二，提高稅務執法人員業務技能。稅務機關應重視稅務人員“綜合性”“個性化”的業務技能培訓工作，完善業務培訓和自我學習獎懲機制，培養稅務人員學習的自覺性，及時跟進最新稅收政策法令，特別是本崗位執法工作流程的熟練把握。

（四）完善稅務系統平臺建設

為降低稅務執法風險的發生概率、控制執法風險所造成的損失程度，各級稅務機關應建立信息化、覆蓋全的稅務行政執法風險防控平臺。

第一，做好事前預防，充分發揮稅務內控平臺的功效。稅務機關應組建稅務風險管理團隊，重視稅務信息平臺風險點的錄入，實時監控平臺數據，強化風險數據有效分析并將其結果上報有關部門，擴大執法風險預警范圍，做好稅務風險事前預防工作。

第二，做好事中控制，及時化解已顯現的稅務風險。在稅務行政執法過程中，應充分依托稅收管理信息系統和稅收執法風險防御系統。稅務人員若觸發預設風險點，系統發出警告并阻止其下一步操作及其管理工作，及時化解或扼制稅務行政執法風險。

第三，做好事后反饋，有效整改稅務執法風險防控工作。稅務機關通過梳理稅務行政執法工作，特別是已發生的稅務人員違法違規行為或案件，及時采取補救及整改措施;通過分析各環節風險發生概率和損失程度，完善和加強稅務風險預警系統平臺建設。

[參考文獻]

[1]朱敏嘉.稅務人員瀆職犯罪大數據分析[J].湖南稅務高等專科學校學報，2018（4）：63-65.

[2]武輝，傅廷民.當前稅收執法中存在的風險與對策[J].稅務研究，2012（7）：85-87.

[3]侯雷.論我國稅收執法風險的內涵、類別及其防控[J].西部經濟管理論壇，2013（4）：89-91.

[4]劉曉東，沈建波.新形勢下稅務部門風險管理的實踐探索——基于稅收執法風險與廉政風險的二維視角[J].稅收經濟研究，2019（1）：25-30.

（責任編輯：張彤彤 劉 茜）

[作者簡介]王曙光（1963-），男，山東青島人，教授，研究方向：財稅理論與公共政策;皮靜璇（1994-），女，湖北黃石人，碩士研究生，研究方向：稅收理論與實務研究。