芻議我國城市社區治理格局之完善

楊慧麗

摘 ? ?要：本文通過梳理我國城市社區治理的歷史沿革和政策導向，研究分析目前社區治理的現狀和問題，提出加強和推進城市社區治理格局完善的有效路徑和實踐方式，旨在全面提升城市社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城市社區治理體系和治理能力的不斷完善。

關鍵詞：城市社區;治理格局;完善

1 ?引言

隨著社會主義市場經濟的發展和城鎮化進程的加快，城市社區在經濟社會發展中的地位越來越重要，社區居民對社區服務的需求越來越多，要求越來越高。城市社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關基層和諧穩定。基于目前城市社區治理格局尚存完善和提升的空間，本文試從完善城市社區治理格局的角度提出有效路徑和實踐方式。

2 ?我國城市社區治理模式的政策歷史沿革

2.1 ?起步實施階段（新中國成立初期至改革開放前）

新中國成立以后，以街道辦事處和居民委員會為基本組織形式的我國城市基層社區組織模式得以確立。1954年12 月，全國人大一屆四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，第一次用法律的形式確定了我國城市街道辦事處和居民委員會的性質、地位和作用。這兩個條例實施后，各城市依法對街道辦事處、居民委員會組織進行了整頓。但是，隨著單位制度的強化和制度化，社區組織（居民委員會）逐漸演變成“拾單位之遺，補單位之缺”的組織。

2.2 ?改革推進階段（改革開放以來至黨的十八大以前）

改革開放以來，隨著經濟體制與社會體制改革的深入，我國由單位制控制下的社會結構發生了深刻的變化。1986年，民政部提出了開展“社區服務”的要求，并第一次提出了“社區”這一概念。1991年，民政部制訂了《全國社區建設試驗區工作實施方案》。90年代，在社區服務廣泛開展的基礎上，政府有關部門借鑒國外社區發展的基本理念，結合我國的實際情況，提出了社區建設的思路，并隨之在全國選擇了若干城市進行試點。2000年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發[2000]23號）;2006年4月，國務院印發《關于加強和改進社區服務工作的意見》 （國發〔2006〕14號）;2010年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（中辦發〔2010〕27號）隨著一系列政策文件的出臺，全國范圍內的社區建設廣泛開展起來，在政府的推動和社區居民的參與下，我國城市社區建設由試點進入到全面推進階段。

2.3 ?提升完善階段（黨的十八大以來）

黨的十八大報告首次提出“社區治理”一詞， 2017年6月，中共中央、國務院印發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，這是我國目前城市社區治理的綱領性文件，強調要堅持以基層黨組織建設為關鍵、政府治理為主導、居民需求為導向、改革創新為動力，健全體系、整合資源、增強能力，完善城鄉社區治理體制。2019年10月，黨的十九屆四中全會強調必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。具體到城市基層社會領域，就是要以城市社區為場域，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務，發揮群團組織、社會組織的作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，打造共建共治共享的城市社區治理共同體。

3 ?我國城市社區治理格局目前尚存的不足之處

目前，我國城市社區治理的模式從形式上可概括界定為自治型社區治理模式。我國城市社區的建設發展歷時不久，全國各地區的建設差異性也比較大，出現一些列的問題是不可避免的。我國城市社區社區治理格局目前尚存的問題普遍表現為以下幾點。

3.1 ?城市社區治理立法規范問題

目前涉及社區治理的法律法規主要是《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織法》，對各個參與主體的權力和義務定義相對模糊，對社區治理的內容也未進行明確的界定。同時針對我國新出現的社會團體如社區物業服務機構、社區志愿者團隊和社區業務委員會等機構，我國法律未對其相應關系進行規定和明確。

3.2 ?城市社區權責主體地位問題

目前由于我國社區工作作為政府貫徹基層群眾路線的重要依托，政府具有較強的干涉作用。但與此同時，由于社區治理的相關法律法規體系未予以明確和完善，各個參與主體的權益和責任未能明確地確定和界定，對其參與社區治理造成諸多困難。

3.3 ?城市社區過度行政化問題

目前，我國的城市社區治理參與的組織和管理方式主要還是以“政府主導，居民參與”為主，具有較強的行政化和政治化特色，具有較強的自上而下管理和組織方式。社區管理過分依賴于政府一方面給政府帶來太多了管理和財政負擔，同時也弱化了社區管理的自治和自組織能力培育。

3.4 ?城市社區權力監督保障問題

一方面，城市社區辦事程序的監督機制欠缺，在城市社區建設實踐中，采用領導監督的方式對我國城市社區的一切事務進行監督是我國目前不成文的做法，此監督模式雖然比較直觀，效果也非常顯著，但其不足之處我們也不能忽視。此外，司法保障程序欠缺，目前我國城市社區建設活動的司法救濟制度并不完善，使得城市社區的治理出現無法可依的狀況。

4 ?完善我國城市社區治理格局的路徑建議

城市社區治理應以滿足城市居民美好社區生活需要為根本宗旨，城市社區治理格局的完善應以城市居民獲得感和需求的滿足作為重要向度，重點在社區黨建引領、社區治理格局形成、社區治理單元重構和社區治理風險規避等方面予以不斷完善。

4.1 ?堅持社區黨建引領

要加強社區思想建設，以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，使學習教育常態化制度化，激發黨員的先鋒模范意識，團結帶領居民群眾聽黨話、跟黨走。要健全社區組織保障，著力提升基層黨組織的組織力，實施區域化大黨建，建立社區黨委--網格黨總支--居民小區黨支部--樓棟黨小組四級網絡。要強化社區宣傳引導，突出基層黨組織政治功能，將堅持黨的領導等黨建內容寫入居民公約。

4.2 ?健全政社互動機制

抓規劃，在基層政府指導下制定社區發展規劃，一張藍圖繪到底。立規則，依法厘清街道辦事處和社區居民委員會權責邊界，明確社區居民委員會依法履職事項清單和協助政府工作事項清單，強化社區居民委員會自我管理、自我教育、自我服務功能。促規范，建立街道社區和區直部門工作的雙向評價機制，明確社區組織對駐區單位評先選優話語權。

4.3 ?激發居民自治動力

社區“兩委”成員由全體黨員和居民直接選舉產生，社區居民委員會成員、業主委員會成員、物業服務企業人員經民主程序交叉任職，實現民主選舉。由社區“兩委”牽頭，建立民主懇談、議事、聽證、咨詢、評議5項協商制度，組織居民制定完善居民自治章程、居民公約，健全民主管理，設立居務監督委員會，實行社區黨務、政務、事務、財務、警務“五公開”，強化民主監督。

4.4 ?構建社區共治格局

構建社區黨委領導，社區居民委員會主導，社區工作服務站、社會組織、業主委員會、駐區單位、居民群眾共同參與的社區治理體系，落實共建。推行社區、社會組織、社會工作“三社聯動”，引進社會工作專業人才和社會組織，提供專業化、精細化服務，推進共為。社區與駐區單位在停車健身場所、應急搶險、人才隊伍等方面資源共用，方便社區居民和單位員工的工作生活，實現共享。

4.5 ?搭建社區工作服務平臺

要搭建社區工作平臺，設立集黨建、民政、衛計、綜治、人社等服務于一體的綜合受理窗口，方便居民群眾辦事。要搭建社區訴求平臺，常態化開展“入民戶、訪民情、交朋友、解難題”活動，“零距離”傾聽居民群眾呼聲。搭建社區服務平臺，利用“互聯網+”，采取一線（社區總機）、一臺（信息化平臺）、一冊（社區服務手冊）等服務方式，實現社區信息互通、資訊共享、查詢方便。

4.6 ?強化組織后勤保障

要強化隊伍保障，打造“專業型”社區工作者隊伍，做好傳幫帶，讓社區工作者上升有渠道、待遇有保障。要強化設施保障，優化社區場所配置，建設“一老一少一普”（老年人服務站、少兒成長服務站、文化普及服務站）。要強化經費保障，形成財政投入、便民服務低償運營和黨費回撥、社會捐贈、居民自籌等社區多方經費保障機制。

4.7 ?防范社區治理風險

社區既是各類自然災害及突發事件的承受者，也是影響者和應對者：注重規避城市社區治理中可能存在的治理主體真空所引發的治理性風險，發揮基層政府組織領導和支持社區風險治理的作用。注重防范社區空間隔離所引發的空間性風險，推動社區空間整合與階層融合，融洽社區社會關系，構建和諧社區鄰里。注重治理社區日常生活中可能存在的電梯安全、停車、治安等生活性風險，加強社區治安管控，提高城市社區公共服務水平，努力構建和諧平安現代社區。

參考文獻：

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