我國乏燃料后處理項目公眾溝通策略研究

張 瀛，王桂敏，戴文博，劉瑞桓，于大鵬

（生態環境部核與輻射安全中心，北京 100082）

黨的十八大以來，社會治理取代社會管理，成為我國社會建設的關鍵詞與方法論［1］。提高社會治理水平，建立政府主導、社會協同、公眾參與和法治保障的社會治理機制，有效保障公眾的參與權、知情權和監督權，正成為預防和化解社會矛盾，有效處理人民內部矛盾的重要方法。在此背景下，我國相繼出臺了信息公開、環評和穩評等多部法律法規，對提升社會治理的法治化和專業化起到了重要作用，也為指導具體領域的公眾溝通工作指明了工作方向。

近年來，涉核項目建設面臨的風險愈發復雜多樣，從建設項目周邊群眾的“鄰避效應”發展至全國公眾的“談核色變”，環境訴求和社會利益相互交織，處置不當極容易引發環境社會風險事件。公眾態度往往成為決定涉核項目落地與否的關鍵因素。乏燃料后處理是核能產業鏈的后端，是環保的重要環節，也是核電是否清潔的評判，其重要性不言而喻。如果因為公眾恐核心理導致項目社會風險性增高，繼而導致擬選廠址無法順利進行，將會給整個產業帶來巨大影響，因此，及早開展乏燃料后處理公眾溝通專項研究對促進項目本身、整個核能產業鏈發展以及回應新的社會治理理念，都具有重要意義。

1 我國涉核公眾溝通政策體系

1.1 我國涉核公眾溝通政策法規體系

自2008 年以來，我國相繼出臺了信息公開、環評、穩評以及核與輻射安全公眾溝通工作相關法律法規、部門規章、機制方案及配套文件60余份，相關重要政策法規見表1。

表1 涉核公眾溝通重要政策法規一覽表［2］Table 1 Important policy and regulation for nuclear communication

1.2 我國涉核公眾溝通工作機制

隨著核能與核技術事業的高速發展，涉核公眾溝通越來越受到政府、企業及行業組織的重視。福島核事故后，涉核公眾溝通更是得到了高度關注，各方開展了大量工作，保障了我國核能事業的發展。目前，我國建立了“中央督導、政府主導、企業作為、社會參與”的公眾溝通工作機制（見圖1），形成圍繞“公眾宣傳、信息公開、公眾參與、輿情應對”的四位一體公眾溝通模式（見圖2）。國防科工局、國家能源局和國家核安全局等政府部門在其職責范圍內推動開展涉核科普宣傳和信息公開等相關工作；各涉核企業作為公眾溝通主體，根據法規要求積極開展公眾溝通；各行業組織行業協會發揮交流促進平臺作用，組織多項研究和交流工作，上述不同主體相互協作配合，推動我國涉核公眾溝通工作取得了一系列成效，形成了豐富的工作成果。

圖1 我國涉核公眾溝通工作機制Fig.1 China's nuclear related public communication mechanism

圖2 我國涉核公眾溝通工作模式Fig.2 Public communication mode of nuclear related issues in China

2 我國乏燃料后處理公眾溝通

乏燃料是核能產業鏈后端的重要環節，與核能、環境以及安全密切相關。從全球核電發展來看，核電站卸出的乏燃料數量在全球范圍內不斷增長，大部分核電站的在堆貯存水池容量已經超負荷，全球正面臨乏燃料的去向問題［3］。乏燃料后處理廠建設是一項投資巨大并且技術難度很高的復雜系統工程，從設計、建造到調試、運行時間跨度甚至可能超過10 年［4］。如果項目建設再因公眾態度問題受到阻礙，由此帶給整個項目的影響將不可估量。因此，開展后處理公眾溝通，“以人們看得見的方式加以實現”的程序使公眾感受到參與過程的公正和透明，取得公眾的信任，獲得公眾的認可，對促進我國后處理產業的發展，乃至整個核能產業的健康穩定發展都有重要意義。

圖3 世界后處理能力現狀Fig.3 The status of post-processing capacity in the world

然而由于我國后處理產業發展剛剛起步，目前正處于技術研發和國外項目引進階段，在涉核公眾溝通廣泛開展的背景下，處于產業鏈后端的乏燃料處理相對開展工作較少，工作方式仍以法律中規定的項目前期穩評和環評公眾參與為主，有關項目的長期宣傳較少，公眾溝通影響力和影響范圍都相對有限。因此，普通公眾對于乏燃料后處理一直帶有高污染、高放射性和高危害的錯誤印象，貼上“核廢料”的標簽更加劇了公眾的恐懼心理，給項目落地帶來了極大的困難。與之相比，國際上核電發達國家在開展后處理項目的過程中，進行了更為豐富的公眾溝通工作，項目推進阻礙相對較小。國內外后處理項目常見公眾溝通方式分別見表2和表3。

表2 我國后處理項目常見公眾溝通方式一覽表Table 2 List of common public communication methods for post-processing projects in China

表3 國外后處理項目常見公眾溝通方式一覽Table 3 List of common public communication methods for foreign post-processing projects

3 我國乏燃料后處理公眾溝通工作難點

3.1 核燃料循環領域曾發生過的兩起群體性鄰避事件增加了公眾對“核污名”的刻板效應

2013年7月，廣東省江門市因政府發布核燃料基地社會穩定風險評估公示信息，引起了公眾和媒體的關注，成為核燃料循環領域首次重大“鄰避”事件。2016年7月，因媒體報道連云港市擬建乏燃料后處理廠的新聞，引發公眾關注最終發展成為反核游行，致使政府宣布取消該項目。在這兩次典型的核燃料循環領域“鄰避”事件中，“核污染”“核廢料”“核垃圾”等詞匯被媒體渲染成核燃料循環項目的代名詞，乏燃料后處理廠被“污名化”，使公眾產生了刻板效應，對核燃料循環領域產生了深遠影響。這樣的“污名化”扭曲了公眾對核燃料循環項目正常的風險感知結構，有關乏燃料后處理廠所具備的技術優勢和安全標準遭到非理性聲音傳播，進一步導致公眾對后處理項目的認知偏見，加劇了“談核色變”。

3.2 項目所在地政府面臨維穩的政治壓力巨大

當前，“維穩”的出現頻率越來越高，成為地方政府最為關心的方面之一。表明社會穩定問題已經引發社會各界的廣泛關注；另一方面也表明政府面臨著越來越大的維穩壓力，這就可能導致“維穩”變成“唯穩”［5］。乏燃料后處理項目的順利落地，無法離開地方政府的大力支持。而由于項目本身的社會敏感性，給項目所在地的地方政府帶來了巨大的維穩壓力，如果地方政府本身對乏燃料后處理項目缺乏應有的知識和理解，再加上維穩的巨大壓力，地方政府就會在項目推進與維持社會穩定中做出選擇，最終宣布停止項目規劃。例如，廣東江門事件和連云港事件中，核燃料循環項目陷入“一鬧就停”的怪圈，這與地方政府力保“穩定”的心態是密不可分的。

3.3 項目經濟性對地方財政的吸引力有限

對于地方政府，項目的經濟性和對地方財政的支持是重要的考慮因素，能夠帶來巨大利益的核電項目對地方政府具有強大的吸引力。而對于核燃料循環項目來說，尤其是乏燃料后處理項目則吸引力有限。一方面，與核電項目相比，后處理項目經濟性遠低于核電項目，地方政府不愿接手；另一方面，后處理廠被政府認為是“核垃圾處理中心”，不愿接受核廢物的觀點也成為地方政府拒絕建設該項目的重要原因。因此，從地方政府層面考慮，后處理項目不能給地方帶來巨大的經濟效益，而項目所在地政府還要承擔“核廢料”處理以及公眾“鄰避”等影響社會穩定的風險，最終成為乏燃料后處理項目落地難的因素之一。

4 我國乏燃料后處理公眾溝通策略

在我國社會轉型期的背景下，隨著公眾利益訴求的日漸覺醒、社會公共治理和多元治理的轉變，公眾逐步開始關注“社會風險”分配。人人都是“通信社”、個個都是“麥克風”以及事事都有話語權的全民全媒體時代已經來臨。對于鄰避效應問題，就像類似PX抗議活動一樣，如果政府和企業不尊重民意，試圖重拳打壓，就會激起巨大的反彈。做好透明、參與和信任3個方面工作是提高后處理項目公眾接受度，減少鄰避效應影響的關鍵。

4.1 高度重視乏燃料后處理公眾溝通

乏燃料后處理項目具有典型的“鄰避設施”特征。從本質上講，后處理廠是核能發展過程中必然需要實施的項目，具有公共屬性，且已有科學論證和規劃，但是由于其規劃建設涉及較深的專業領域知識，所以，專家意見往往與社會大眾的價值判斷存在差異，其選址的特殊性、評價標準的差異性和項目自身的敏感性都導致了形成對抗沖突的潛在因素［6］。江門以及連云港核燃料循環項目事件的發生，顯示出公眾對于涉核項目的高度敏感性，如果因公眾反對而導致乏燃料后處理項目無法落地，進而引發整個業內的連鎖反應，將會給整個核能產業的發展造成重要影響。但目前針對乏燃料后處理領域的公眾溝通相關研究及工作，開展仍然較少，因此，必須高度重視乏燃料后處理的公眾溝通工作，將其作為項目推動中的重要一環。

4.2 充分調動政府積極性

在我國目前的體制下，地方政府領導重視是涉核項目公眾溝通成功的關鍵，建立由地方政府牽頭開展的公眾溝通工作組是目前我國比較有效和最現實的公眾溝通方式。建議：一是借鑒核電項目落地經驗，明確地方政府職責。2016 年發布的《核電項目公眾溝通工作指南》明確要求，在項目廠址選擇階段建立公眾溝通機制，由省級政府成立領導小組，批準公眾溝通工作方案，公眾溝通工作方案和總結報告作為生態環境部（國家核安全局）批復選址階段兩評報告的重要參考，極大地推動了公眾溝通工作開展力度。二是充分利用環保項目“鄰避”問題防范與化解工作機制，將乏燃料后處理項目建設納入其中，通過該項機制聯動項目所在地政府部門，協調開展工作，并將鄰避工程項目的社會風險評估和預警作為項目修建的前提與保障。三是組織業內及公眾溝通專家針對地方政府，開展針對性的科普宣傳，讓其科學、客觀地看待后處理項目，消除地方政府的顧慮和擔憂，獲得地方政府的理解和支持，便于后續公眾溝通工作的開展。

4.3 將項目全周期納入法治框架

根據《中華人民共和國核安全法》《環境影響評價公眾參與辦法》等法律法規，整個項目周期內涉及項目選址階段、建造階段、調試階段、運行階段和退役階段等多個節點的公眾參與和信息公開要求（涉核項目公眾參與及信息公開流程圖見圖4）。因此，根據現行法律法規健全相關規章制度，進一步完善公眾參與的內容、方式途徑及程序，將公眾參與決策、政府和涉核項目建設者進行科學引導以及各利益相關方參與行為納入法治框架中，確保整個決策過程合法合規。同時借鑒核電領域經驗，配套編制乏燃料后處理領域的公眾溝通文件，明確工作職責，有針對性地指導相關工作的開展。

圖4 涉核項目公眾參與和信息公開流程圖Fig.4 Flow chart of public participation and information disclosure of nuclear related projects

4.4 組建乏燃料后處理社會風險防控專家咨詢組

具有鄰避性質的項目，社會風險的產生、預防和處置過程蘊含了較強的知識性與專業性。相關的公眾溝通工作，也絕不是單純意義上的信息公開、科普宣傳、公眾參與和輿情監測與應對這四方面的工作，而是融入風險溝通、風險治理和社會心理等多學科專業知識的綜合工作［7］。建議建立乏燃料后處理社會風險防控專家組，協助開展公眾溝通工作。一是建立后處理項目科普宣傳專家組，吸納業內專家及公眾溝通專家，開展科學的傳播策劃，借助專家的技術權威，向項目周邊民眾進行背景知識與事故應對方法的宣講，打消人們心中對鄰避項目的恐懼與排斥。二是建立風險防控咨詢專家組，吸納風險溝通和風向治理領域專家，使其為后處理項目社會風險防控策略制訂和調整提供實時支持。

4.5 項目企業加強對公眾參與的重視程度

項目企業是解決涉核鄰避問題的重要一環，也是塑造涉核項目社會形象的重要主體。企業的溝通態度和方式將直接影響公眾的鄰避心理和風險行為，應在后處理項目前期開發的項目申報、設計咨詢、現場準備和設備采購等主要工作中，加入公眾溝通內容，將公眾溝通提前到項目建設前期階段。《環境影響評價公眾參與辦法》明確了建設單位環境影響評價公眾參與主體責任，對公參組織實施的真實性和結果負責。這就意味著公眾參與將成為保障人民群眾環境保護權益的有力手段。項目企業應當坦誠面對公眾，踐諾自律，充分尊重周邊絕大多數居民在鄰避設施的設置決策中享有平等的參與權和決策權，不能選擇性地推行公眾參與，逐步爭取公眾對項目的接受和認同［8］。必要時還可邀請部分居民代表參與監督項目工程建設，讓公眾全面了解項目建設情況，增強對項目建設的信任程度，減少公眾疑慮。

4.6 始終保持信息公開透明

信息公開透明是獲取公眾的信任和理解，減少公眾擔憂情緒的關鍵環節。而重大鄰避項目的信息公開更是一項長期動態的工作，項目“生命周期”全程都需要進行信息公開，讓公眾對項目將帶來的好處以及潛在的危險等享有充分的知情權。許多項目即使在項目規劃時期獲得民意支持，但受社會環境變化影響，也很難保證居民的態度日后不會出現變化。因此，應當做到由“法定公開”向“全程公開”轉變，在引入監督中構建信任體系［9］。同時后處理項目要得到公眾的廣泛支持，除了要不折不扣地做好法定事項公開外，在信息公開的內容和方法上還要下更大功夫，完善信息公開制度、多樣發布方式、增加發布頻率并及時回應公眾關切等，通過多種舉措接受外部監督，進一步增強公眾信任。

4.7 打造乏燃料后處理公眾溝通示范項目

從企業宣傳角度來說，品牌文化是企業強大的軟實力，能夠幫助企業凝聚核心競爭力［10］。相較于較成熟的核電項目公眾溝通工作，乏燃料后處理公眾溝通的另一個難點就是乏燃料項目沒有類似核電已經落成的項目，形成核電品牌文化，由此開展參觀和交流等一系列活動，讓公眾真實地了解并感受項目的實際情況，有效地化解對后處理項目的恐懼和擔憂。僅停留在宣傳、文字和說服層面的公眾溝通工作，無疑增加了項目的溝通難度。因此，集中精力重點打造首個乏燃料后處理公眾溝通示范項目，通過該項目對公眾溝通的方式方法和風險防控機制等方面進行有效探索，為后續乏燃料項目建設提供借鑒方法和實際樣例，尤為重要。