論政策扭曲執行如何助推群體性事件生發

摘 要：群體性事件是社會矛盾的主要表現形式，關乎社會公共安全和國家社會秩序。值得注意的是，不少群體性事件是由公共政策執行問題引發的。以殯葬改革政策為例分析地方政府在政策執行過程中存在政策制定失誤、民眾參與缺失以及政策執行手段暴力等扭曲執行公共政策的行為，助推了群體性事件的發生。進而分析認為政策主體間的信息不對稱、地方政府官員晉升競標賽壓力以及政策評價與監督機制的不健全等因素影響地方政府扭曲執行公共政策。

關鍵詞：群體性事件;公共政策;政策執行

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.086

1 問題提出與文獻梳理

群體性事件作為社會矛盾的主要表現形式之一，在近幾年頻繁發生，影響了社會公共安全和國家社會秩序，也對社會治理和基層治理問題提出挑戰。學界關于群體性事件研究也頗為豐富，主要集中在概念界定、誘因分析以及治理對策等。關于群體性事件的概念界定，中國行政管理學會課題組認為：“群體性事件是指我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型過程中，由于人民內部矛盾而引發，或者是由于人民內部矛盾處理不當而積累激發，有部分公眾參與，具有一定的組織性和目的性，圍堵黨政機關、靜坐請愿、阻塞交通、集會、聚眾鬧事、群體上訪等做法，并對政府管理和社會秩序造成影響的事件。”王偉光簡要概括其為，“群體性事件是人民內部矛盾對抗和激化的具體表現，是指由人民內部矛盾引發的嚴重影響、干擾乃至破壞正常社會秩序的社會沖突事件。”關于誘發群體性事件的原因研究，魏治勛、桑田認為：“誘發群體性事件發生主要是利益分配不均衡，同時利益訴求表達渠道不暢通，正當權利不能得以維護。”魏玖長、韋玉芳、周磊等則認為：“群體行為主要受群體利益需求和外部環境誘發兩個因素推動，其中群體利益需求是根本原因，而外部條件刺激是引起群體行為的導火索。”而對于群體性事件治理對策，薛瀾認為，以積極推進黨內民主和基層民主為主要手段，加強地方政府的責任性和回應性，積極推進政府職能轉換，調整政府與市場、社會、企業、公民的關系，建立利益表達和協商機制，加強法治建設。關于群體性事件生發的誘因，學者從各個領域出發給予了不同的看法。筆者從公共支出執行角度出發分析群體性事件生發的原因，主要是以地方政府在執行殯葬改革政策中的所出現的政策執行偏差，并對地方政府扭曲執行公共政策的原因進行了簡單的分析。

2 政策扭曲執行助推群體性事件生發：地方政府執行殯葬改革政策為例

2.1 案例概述

自1985年國務院頒布《關于殯葬管理的暫行規定》以來，殯葬改革問題一直延續至今。在推行殯葬改革過程中遭遇到的抵制問題也從未停息過，因抵制殯葬改革而引發的群體性事件也屢見不鮮。本文列舉三例因地方政府扭曲執行殯葬改革政策而引發的群體性事件。（1）周口平墳事件。2012年3月，周口市委、市政府發布《關于進一步推進殯葬改革的實施意見》的“一號文件”，指出周口市的殯葬改革全面開展，改革目標是實現百分之百火葬，其做法是統一將墳墓遷至公墓，平掉的農田上的墳頭占地改為農耕使用。減少墳墓用地，增加耕地面積的目標是好的，但在改革實施過程中，民政部門不顧群眾的反對意見，采取強制平墳的暴力行政行為，引發了群眾不滿，造成民政部門與群眾之間的矛盾沖突升級爆發。（2）“安慶殯葬改革”事件。“2014年3月16日，安慶市委、市政府聯合印發了《關于成立安慶市殯葬改革工作領導小組的通知》。領導小組由安慶市委副書記、市長魏曉明任組長，成員包括市公安局常委副局長、市民政局長等。3月25日，安慶市下發通知，4月1日啟動殯葬改革，城鄉居民死亡后火化。5月初，再次下發通知稱，6月1日起正式實施殯葬改革。”殯葬改革過程中安慶市執法部門收繳村民棺木并強行砸毀行為受到群眾的激烈抵觸，群眾與地方執法人員產生矛盾沖突，甚至導致備棺數年的老人無法接受，選擇在政策實施前自殺死亡。安慶市老人的“非正常”死亡事件成為社會事件引發廣泛關注。（3）江西“搶棺砸棺”事件。2018年4月初，江西省多地級市政府根據國務院《殯葬管理條例》的有關規定發布推進綠色殯葬改革通告。江西省吉安縣人民政府發布了名為《關于在全縣推進綠色殯葬改革的通告》的文件，通告稱“從2018年9月1日零點起，在全縣范圍內實施殯葬改革‘零點行動”，要求“全面推行火葬”，全縣須實現火化率100%，火化后的骨灰一律安葬在本轄區公益性墓地內……嚴禁遺體裝棺入土，嚴禁骨灰入棺土葬，違反規定的將拆除墳墓，強行火化。其實自江西推行“綠色殯改行動”以來，多地地方政府強制推行落實“殯改”行動，“殯改”行動中的執法主體大肆將棺木強行搗毀，與當地的村民發生沖突，執法隊強行進村入戶，強行搬走棺材，并進行砸毀，當地許多年老村民躺進棺材抵抗執法隊的砸毀、搬走棺材的行動，導致“搶棺砸棺”事件在網絡上發酵，引發廣泛關注和熱議。從上述三個案例可以看出，地方政府的“百分百”“一律”“強行火化”“搶棺砸棺”等“一刀切”的政策執行方式是激發政府與群眾矛盾沖突的主要原因。

2.2 政策扭曲執行助推群體性事件發生行為表現

回顧以上三個案例，地方政府依據中央政府頒布的《殯葬管理條例》，在執行公共政策過程中，忽視群眾利益訴求導致政策制定失誤、公眾參與不足使得政策缺乏合法性、最后在遭到群眾抵制政策執行時采取暴力手段強制執行，導致政府部門與群眾矛盾激發，助推了群體性事件的生發。

2.2.1 政策制定失誤

出臺和執行任何一項公共政策都需要以某種特定的價值取向為基礎，公共訴求是政策制定的邏輯起點，而目前我國政府在很大程度上屬于大包大攬的強勢政府決策模式，忽視人民群眾的公共訴求，缺乏人本主義的關懷，導致政府政策制定失誤。政策制定不能反映人民的公共訴求，人民的利益得不到滿足，人民則會尋求其他暴力方式去表達利益訴求，增加了群體性事件爆發的可能性。在殯葬改革政策中，地方政府一味追求響應國務院《殯葬管理條例》的落實，忽視了地方群眾的“土葬”風俗習慣與傳統文化，“土葬”風俗習慣是社會歷史發展的產物，是人民經濟、政治、文化生活的表現形式，是歷代相沿積久而成的風俗習慣，具有傳承性和穩定性。“土葬”風俗自秦漢以來世代沿襲至今，“土葬”習俗的形成與人們的傳統觀念有著密切的聯系，人們認為“身體發膚，受之父母，不敢毀傷”，而“入土為安”“落葉歸根”是人的必然歸宿，《周禮》中有記載“眾生必死，死必歸土”。地方政府推行“殯葬改革”具體措施和行動中存在明顯的政策制定失誤問題，企圖通過殯葬改革政策的制定與執行對“土葬”這一傳統風俗習慣進行改革的整個過程有些操之過急也忽視了民眾“入土為安”風俗習慣的感受與訴求，企圖通過“一刀切”的政策執行而隔斷群眾千百年來的風俗習慣和觀念是不合情理的，失誤的政策制定引發民眾的反感與抵觸心理，對政府政策的不執行與反對情緒激烈。

2.2.2 公眾參與不足

社會轉型帶來了社會結構的變遷，經濟的發展促進了教育水平的提高，社會民主化也不斷加強。公民主人翁精神與政治參與意識不斷提高，使得公眾開始追求在公共政策制定中的參與權、知情權和監督權等各種權利。公眾參與公共政策的制定是民主意識表達的體現形式，也是公民利益訴求表達的重要渠道，是現代公共政策的基石。公民可以通過制度內和制度外兩種方式參與公共政策的制定。制度內的方式主要是通過聽證會、信訪渠道、民意調查等方式。而制度外的方式則包括游行、示威、群體性沖突等方式。從上述案例可以看出，地方政府在推行殯葬改革行動中制定政策目標時缺乏對公民意愿信息的搜集與整理，忽視民眾對“土葬”風俗文化的傳承，導致政府在作決策的時候不了解民意，公共群體的利益訴求無法滿足，制定殯葬改革政策也缺乏民意，使得群眾不得不通過群體性事件的途徑來表達自身的利益訴求和意愿。

2.2.3 政策執行手段暴力

公共政策執行是政策過程的實踐環節，是將公共政策目標轉化為政策現實的唯一途徑。高效的政策執行力利于合理配置公共資源，調節社會利益關系，協調矛盾沖突，保障社會和諧穩定。低效的政策執行力阻礙國家改革政策的實施和政策目標的實現，甚至會成為社會沖突的源頭，刺激社會利益沖突，不利于社會穩定。地方政府殯葬改革政策推行過程中因為沒有反映群眾利益訴求而遭到政策執行對象的反對、不服從與抵抗時，地方政府采取“搶棺砸棺”等一系列的暴力執政行為，強迫群眾接受政策決定，被迫接受政策執行。此時群眾對于殯葬改革的意見與訴求不但沒有得到合理的表達渠道，而是被政府部門直接忽視，并采取暴力的行政手段對群眾的財物進行砸毀，群眾的利益受到損害，群體性事件則會成為他們表達利益訴求和情感宣泄的方式，民眾與政府之間的沖突就會加劇，導致事件沖突升級，爆發群體性事件，危害社會穩定與和諧。

3 影響地方政府扭曲執行公共政策的原因

公共政策執行是個復雜的過程，基于殯葬改革政策的執行情況，深入探討地方政府扭曲執行公共政策的影響因素：

（1）政策主體間的信息不對稱。

政策主體間的信息不對稱是影響地方政府扭曲執行公共政策的因素之一。在政策執行過程中包含三個政策主體，政策制定主體、政策執行主體以及政策執行對象。在我國體制結構下，中央政府是公共政策的制定者即政策的制定主體，地方政府則是公共政策的執行主體，同時也是公共政策的信息傳遞者，而廣大人民群眾則是公共政策的實施對象。首先，在政策制定主體與政策執行主體之間的信息不對稱。中央政府制定公共政策是立足于社會整體，對整個社會的利益進行再分配的基礎上，而地方政府因各地實際情況的不同在實際執行公共政策中與中央政府制定的公共政策之間存在誤差和模糊性。中央政府政策制定是立足于全社會的利益訴求，基于全國國情發展的“普遍性”在宏觀層面上提出較為綱領性和原則性的文件和政策，無法顧及不同地區的經濟發展水平差異、人文環境不同以及風俗習慣差異的“特殊性”。中央政府與地方政府之間的“普遍性”與“特殊性”之間的矛盾所引發的信息不對稱是導致地方政府政府在公共政策執行過程中出現偏差和扭曲的因素之一。其次，政策執行主體與政策執行對象即地方政府與人民群眾之間的信息不對稱也是誘因之一。地方政府既是政策執行主體又是中央政策信息的傳遞者，在殯葬改革政策執行過程中，地方政府對關于殯葬改革政策的宣傳不到位，以及群眾對于“火葬”和生態安葬方式的不認同，另外加上群眾受傳統觀念束縛和傳統風俗習慣的繼承，使得政策執行對象對公共政策的不理解、不認同和不支持，在殯葬改革政策執行過程中受到政策執行對象的不配合與抵制，從而激發地方政府與人民群眾之間的矛盾，推動群體性事件的生發。

（2）晉升競標賽的負面影響。

晉升錦標賽的壓力也是促使地方政府扭曲執行公共政策的因素。晉升錦標賽是以行政和人事集權為前提，將地方政府官員置于強激勵下，將行政權力集中與強激勵兼容在一起從而形成治理政府官員的模式。在中央集權控制下，地方官員立足于晉升的激勵而圍繞晉升考核標準而展開激烈競爭。晉升錦標賽作為一種治理政府官員的模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官而制定的一種晉升競賽，優勝者獲得晉升，但競賽標準是由上級政府決定，隨著時代的發展，考核指標從以GDP增長率為度量指標逐漸擴展到涵蓋其他度量指標。雖說晉升錦標賽能夠給地方政府官員帶來強激勵，但另一方面也會造成地方政府官員的努力扭曲以及政績工程等負面影響。隨著社會結構的轉型，保障可持續的經濟發展和促進社會和諧、文化建設、生態文明建設、黨的建設等逐漸成為考核評價的重要內容。由于考核地方官員的指標體系由單一化向多元化的轉變，地方官員為達到晉升目標而扭曲執行國家政策法規的情況愈演愈烈。隨著政府治理模式的轉變，生態文明建設逐漸成為考核地方官員的重要指標之一。在殯葬改革政策執行中，強調火化率以及土葬面積的考核指標使得地方政府政策執行人員為了達到績效考核和晉升考核的指標，采取強制、暴力手段制止群眾土葬行為，暴力執法方式是激發政府與群眾沖突的重要因素。

（3）政策評估與監督機制不健全。

政策評估和政策監督是制約地方政府執行公共政策的重要因素。關于地方政府扭曲執行公共政策因素分析，首先，政策評估制度不健全。政策評估在政策過程中容易被忽視，政策執行結果無法反映到下一輪的政策制定與決策中，政策質量下降。其次，政策執行主體對于政策執行對象的意見或建議反饋不及時、不到位，使得政策評估缺少依據，政策效果難以認定，為地方政府追求自身利益而扭曲執行公共政策提供了空間，導致地方政府政策執行出現偏誤。除了政策評估制度外，政策監督機制的不健全也是助推地方政府扭曲執行公共政策的因素之一。政策執行的監督機制是確保公共政策目標實現的重要手段。地方政府在政策執行上擁有較為寬裕的自由裁量權，公共政策執行的監督主要實行的是行政機關內部監督。行政機關內部利益勾結，監督形式主義之風盛行，缺乏嚴格、嚴厲的問責機制。

4 結語

隨著我國社會主要矛盾向人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾轉變，殯葬改革政策不僅需要考慮群眾的物質需要，還需要考慮他們的心理需要。殯葬改革行動引發的群體性事件主要由于公共政策的失敗，地方政府對群眾的權益和訴求考慮缺失，人本主義關懷不夠，政策執行手段暴力，民眾對政府政策的不理解與不認同，以及民眾自身利益受到損失，愿望訴求被忽視等緣由使得群眾對“殯改”政策的抵制、不執行，引發地方政府政策執行主體與人民群眾政策執行對象之間的矛盾，從而助推群體性事件的生發。

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作者簡介：江霞琴（1996-），女，江西九江人，華東政法大學政治學與公共管理學院行政管理研究生，研究方向：政府治理。