高校教育懲戒概念界定及規范路徑

摘要：目前我國法律對高校教育懲戒的概念、性質界定不明，對懲戒的程序、救濟制度缺乏規定，導致實踐中出現正當程序缺失、學生權益受損。因此亟需采取必要措施加以規制，通過立法明確概念，統一司法判準，尤其是要建立和完善校內申訴制度，以尋求學生和高校權利的平衡。

關鍵詞：教育懲戒;司法審查;校內申訴

近年來，高校教育懲戒問題引起廣泛關注。由于目前我國高校懲戒立法和相關制度尚不完備，《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》規定高校有管理和懲戒學生的權利，但是對于高校教育懲戒的性質、程序以及救濟方式等都沒有明確規定。《普通高等學校學生管理規定》（2017）（下稱“《規定》”）為高校懲戒權和學生申訴權的行使提供了法律依據，但規定較為籠統，高校教育懲戒權行使過程中不規范現象仍然大量存在，因此懲戒制度仍需完善，對于懲戒的性質、懲戒行使的正當程序以及學生權利救濟還須更細致的規定，才能更全面地維護學生的合法權益。

一、高校教育懲戒概念澄清

高校即高等學校，是大學、專門學院、高等職業技術學院、高等專科學校的統稱。“懲戒”二字在我國教育立法上使用較少，《教育法》《高等教育法》《教師法》中均未明確規定何為懲戒，《規定》第20條和第54條中首次正式規定懲戒機制，但未對“懲戒”概念做出明確規定。一般意義的懲戒是指通過制裁起到警示作用，避免失范行為，鞏固合范行為。[1]而對于高校教育懲戒的含義，學界存在爭議。針對懲戒實施的主體，有學者認為教育懲戒的主體不僅包括學校，也包括教師[2]，也有學者認為教育懲戒的主體只包括學校，將教師懲戒權排除在外[3]。筆者贊同后一種觀點，教育懲戒的主體不宜過寬，平時教師對學生的口頭責備或批評教育是日常教學管理所必需，這種非正式的教育懲戒手段一般不涉及對學生權利的限制，應將主體限定為高校、以“書面決定形式”為要件。

針對教育懲戒的范圍，有的學者認為教育懲戒僅指紀律懲戒而不包括學業懲戒，高校因學生課業不及格而給予退學，是出于對學生學習能力的負面評價，而不是對其學習不力予以制裁，所以在概念上不宜稱之為懲戒措施。有學者認為，學業性懲戒屬于大學學術評定權的范圍，不具有處分的性質，但是，在成績證明中個別學科的總體評分，倘若發生法律上的效力，則具有處分性質。[4]還有的學者認為，紀律懲戒和學業懲戒均屬于教育懲戒的范圍。[5]筆者贊同后一種觀點，無論是學業懲戒還是紀律懲戒都具有強制性，實施不當都可能對學生權利造成侵犯，因此結合懲戒行為對受教育者的權利的實質影響，將二者都納入懲戒范圍較為適宜。要對高校教育懲戒下一定義，學者沈巋認為，高校懲戒行為是高校依法依規對違紀或無法達到學校要求的在學學生作出的書面懲罰措施。[6]但此定義中將懲戒的對象僅限于在學學生，未包含現實中存在的高校對已離校的往屆畢業生的懲戒行為，如高校撤銷授予學生學位證和畢業證的行為。因此在此定義基礎上將懲戒對象中“在學”的限制刪去較為合理。綜上，我們可對高校教育懲戒的概念界定如下：高校教育懲戒是高校為實現教育及管理目的，依據法律法規授權和學校內部管理規則，對違紀或無法達到學校規定要求的學生所采取的否定性的、并做成書面決定的懲罰性措施。

二、高校教育懲戒實施中的失范審視

法律規定的缺位導致實踐中高校懲戒與學生權利沖突的案例頻發。隨著學生法律意識、權利意識加強，高校懲戒手段失當侵犯學生權利成為學校涉訴的一大原因，具體而言，懲戒的不規范主要體現在以下幾方面。

（一）高校懲戒校規規定存在缺陷

一方面，多數高校懲戒處罰規定較為籠統。未根據行為情節輕重程度明確劃分處罰輕重，或者濫用概括條款導致處罰條件不明確。如《北京大學學生違紀處分條例》中，第8條從重情形前五款為列舉式規定，而第六款以“其他應予從重處分的情形”這一兜底條款加以規定，缺乏確定性，不利于限制處分實施中的自由裁量權。《復旦大學學生違紀處分條例》第10條規定：“在校園內散播不當言論的，視情節輕重給予相應處分。”這里的“相應處分”規定不明，且其他條款中也用“警告、記過以上處分”等幅度較大的用語界定懲戒類型，使學生缺乏對懲戒的可預測性，不利于對違規行為的預防和高校管理制度的完善。另一方面，高校懲戒條例往往存在過度限制學生權利、超出管理范圍的情形。有的高校管理規定超出法律規定允許的范圍，肆意擴大學校職權。如《中南民族大學學生違紀處分暫行條例》第21條第三款規定，破壞學校公共設施，造成嚴重損失的，除照價賠償外還應處以罰款，反映了學校存在濫用罰款權的現象。高校依據校內處分條例作出懲戒，而處分條例本身就可能違背了國家法律、行政法規或規章，據此作出的懲戒也是違法的。

（二）正當程序缺失

1.我國教育相關法律和高校管理規章制度中對懲戒正當程序規定較為模糊。如缺乏學生對于懲戒的知情權、陳述權、申辯權規定，缺乏重大懲戒的告知程序和聽證制度等必要程序。程序正當性缺乏導致學生的權利難以保障。應當建立包括調查、告知、聽證、決定、送達和備案、申訴、執行一套完整的懲戒程序。在田永案中，由于學校未履行處分的宣布、送達等正當程序，因此法院判決學校敗訴。

2.學生權利救濟途徑缺失，體現為申訴途徑不完善，對于懲戒的行政復議、行政訴訟規定不完善。其中申訴制度缺陷較大。《規定》中賦予學生申訴權，并將學生內部申訴處理委員會設置為前置審查機構，但未規定申訴處理委員會設置在哪個部門。由于法律尚無明確規定，實踐中高校申訴委員會辦公室設置較混亂，有的設在黨政辦公室，有的設在團委，有的設在監察處。機構設置的不恰當會導致學生申訴渠道不暢通。實踐中辦公室工作人員基于學校立場考慮，受理申訴時往往會超出形式審查要件，向申訴人說明處理決定的合法性、合理性，并要求申訴人的申訴滿足嚴肅、誠實、有理的原則。甚至有的高校會將申訴視同信訪案件處理，無疑不利于申訴處理程序的正常開啟，無法達到申訴人理想的申訴效果。在人員構成方面，第一，“學校相關負責人、職能部門負責人”的表述指代不明，范圍模糊。且大多數學校負責人同時也是學校違紀處理委員會的成員，也是懲戒決定作出的主體。如此設置有違公平公正原則，也不利于申訴人權利的維護。第二，學生代表數量規定不明確，且實踐中學生代表的選取方式不合理。實踐中學生代表往往僅限于兩到三名，從學生會主席、副主席中選取產生。如此規定會導致學生方與學校方地位嚴重不平等，且學生會主席、副主席往往會站在學校立場考慮問題，很難站在保護被處分者的角度主動考慮，這樣一來學生代表的作用微乎其微，被處分者的利益仍然難以得到保護。第三，家長也是學生權益維護的重要一方，而目前規定中未將家長代表列入申訴處理委員會成員中不合理。

3.教育懲戒手段違反比例原則。由于目前法律法規以及高校內部管理條例中對于懲戒的條件、限度等規定都較為模糊，加之高校懲戒機關缺乏必要的監督，自由裁量權較大，對于學生的懲戒容易超出必要限度，受處分人的權益容易受到侵害。在“張瀟文訴濟寧醫學院”一案中，《濟寧醫學院學生管理規定》中規定作弊者開除學籍，與《普通高等學校學生管理規定》規定相比，該規定明顯從嚴從重，未結合具體情形具體判斷，屬于懲戒手段違反比例原則，違背國家法律規定，因此法院判決濟寧醫學院根據校內學生管理規定對學生作出的懲戒過重，應予糾正。

三、高校教育懲戒的多維規制路徑

（一）立法明確概念

如前所述，高校教育懲戒法律概念的模糊導致司法審查的受理范圍和標準不一，因此立法有必要明確教育懲戒的準確含義。首先，高校懲戒的實施主體應當是以學校名義作出的決定，教師對學生的日常管理活動、批評教育等不屬于此處懲戒的范圍，且決定須以“書面形式”為要件。其次，應當明確懲戒的范圍。《規定》中的懲戒形式有：取消入學資格、取消學籍、不予注冊、課程考核成績記為無效、留級降級、退學和紀律處分，這其中既包含學業性懲戒又包含紀律性懲戒。因此應將二者都納入懲戒的范圍。最后，《規定》第37條明確對于通過不正當手段取得雙證的，學校應當依法予以撤銷。由此可知懲戒對象不應僅限于在校學生，已畢業的學生也應納入懲戒范圍。具體概念界定前文已有論述，有必要將其概念明確規定在法律條文中，為進一步的司法審查提供法律依據。

（二）統一司法判準

1.國外教育懲戒的司法審查探析

關于司法審查是否要介入高校內部管理懲戒行為，國外法院的態度也在不斷發生轉變。以美國為例，基于長久以來形成的“學術遵從”理念，起初司法在涉及高校內部學術問題時普遍持克制態度，對于高校懲戒決議的案件一概不予審查，充分尊重高校自主權。隨著高校整體環境的變化和教育理論的發展，從20世紀60年代開始，美國法院逐漸突破傳統束縛，對高校紀律性懲戒行為和學術性懲戒行為進行有限審查，其中對紀律性懲戒的審查標準較為嚴苛，對學術性懲戒的審查則以“武斷恣意”為標準，“學術遵從”原則也從之前的“絕對保護”發展為“合理保護”，逐步達到了尊重高校自治和維護學生權利之間的平衡。與美國類似，澳大利亞也發展出完善的司法審查標準，程序上要求高校懲戒符合公平原則，實體上采用權力濫用標準對高校懲戒進行有限性審查，這些司法經驗都可為我國教育懲戒制度所借鑒。

2.司法審查介入高校懲戒權的理論分析

《高等教育法》第30條規定高校法人主體地位的確立、《行政訴訟法》賦予公民對行政機關侵權行為提起訴訟的權利、《教育法》第43條賦予了受教育者對學校、教師的侵權行為提起訴訟的權利，這些都為司法審查介入高校懲戒行為提供了法律依據，且實務中法院也逐漸開始對高校懲戒行為進行立案審查。近年來最高人民法院行政審判庭陸續發布一系列司法觀點，體現出對高校懲戒審查的肯定態度。身份性懲戒由于涉及對公民受教育權的侵犯，應予有效救濟。學生起訴高校侵犯其受教育權的，以高校為被告。

由于懲戒行為類型多樣、范圍較廣、高校裁量空間大，易出現內容不合法、不合理等現象侵犯學生身份權、名譽權、財產權、受教育權等合法權利，因此有必要對高校懲戒行為進行有效的外部規制，將其納入司法審查范圍，避免懲戒的任意、錯誤或不當以保障學生合法權益。

3.受案范圍

一方面，憲法所規定的公民的基本權利受到侵犯應當納入司法審查范圍，其中包括學生基本人身權、人格尊嚴、政治權利等憲法基本權利，以及退學、開除等影響學生受教育權的正常實現的身份性懲戒行為，以及留級等其他妨礙學生在校正常學習的管理行為。另一方面，為了平衡學生基本權利保護和高校自主管理權行使，司法審查也不應當過分介入學校管理行為，包括一般的紀律性處分如因學生違反校規校紀而受到批評、書面或口頭檢討等情形、高校組織的各類考試成績評定行為以及高校為保障學生生命、財產安全而進行的必要的安全管理、生活起居管理行為等不屬于司法審查范圍之列。

4.審查標準

司法審查對高校教育懲戒行為的介入應遵循適當的標準，既要進行形式審查，同時也應當進行必要的實質審查。

形式審查方面，法院需要對懲戒作出的主體和程序進行審查。針對懲戒主體，根據《教育法》第29條第四款以及《高等教育法》第41條第四款，懲戒的主體包括學校及其他教育機構、高等學校的校長。因此教師、學校行政人員對學生的批評教育不屬于教育懲戒的范圍。針對懲戒程序，高校作出懲戒決定需遵循法律法規規章以及學校內部的管理制度如各高校的違紀處分條例。具體而言，法律法規指的是《規定》中明確的懲戒必要程序，如第55條規定了受處分學生享有陳述和申辯的權利以及送達程序，第56條規定重大的身份性懲戒要經專門會議研究以及事先進行合法性審查。第57條設置了處分的期限，學校應當遵守;且各高校內部違紀處分辦法中也對處分的權限和程序有相應規定，法院也應對此進行審查。

實質審查方面，高校懲戒行為必須符合國家法律法規規章的規定，若高校懲戒手段以及所依據的管理規定超出了法律法規規章的授權，應認定懲戒違法，法院應當依據法律法規作出裁判。但應當注意，司法審查應當尊重基本的學術判斷，對于學業懲戒的審查標準不宜過高，可參考美國的“武斷、恣意”標準，只有在高校明顯違反正當程序義務時才介入。

（三）構建校內申訴制度

我國高校學生申訴制度是指當學生與高校之間發生權利糾紛時，在教育行政系統內部，由教育行政機關或高校進行救濟的一種制度。根據受理申訴主體劃分，可以分為校內申訴、行政申訴兩類。校內申訴由高校內部管理組織處理，行政申訴交由有關教育行政部門處理。此處所討論的校內申訴制度是一種非訴訟類內部行政救濟制度，由學校內部專門機構履行監督職能，與外部申訴和制度司法審查制度相比具有便捷、靈活、專業等優勢，是化解學生與高校之間糾紛、彌補司法救濟不足的一種有效手段。對于學生而言，校內申訴成本低、效率高，是學生對自身權利進行救濟的第一道屏障;對于高校而言，內部申訴制度有利于保障大學自治，增強協商理性，降低訴訟給高校帶來的負面影響，通過高校內部審查自查自糾，能夠提高高校教育管理水平;對于社會而言，校內申訴制度能夠節省行政資源、司法資源，與其他救濟方式互相彌補，形成完整的權利救濟體系。

《規定》中雖有關于申訴制度和相關程序的條文，但仍較為籠統，申訴的范圍尚未明確，申訴的程序有待細化，且復查由學生申訴處理委員會進行前置審查，而學生申訴處理委員會中大多數是學校相關部門負責人，由懲戒結果的制定者對懲戒行為進行復查有違客觀公正原則，省級教育行政部門與被申訴的高校之間為領導與被領導的關系，在處理申訴時，考慮到社會影響、高校形象以及當地整體教育質量等各方面因素往往也難以作出客觀評斷，學生的合法權益難以保障。因此，在設計救濟制度時要做到內部和外部有機統一，申訴、仲裁、訴訟相銜接，以維護被處分者的正當權益。具體而言，校內申訴制度須從以下幾方面進行完善。

1.明確申訴受理機關規定

申訴受理機關的完善應從以下方面入手：（1）學生申訴處理委員會人員構成規定應當明確，應規定具體的職能部門負責人。（2）明確規定懲戒的制定者及利害關系人應回避校內申訴審查程序。（3）完善監督環節，人員構成中應當包括學校的紀律檢查部門負責人、監察部門負責人等，由無利害關系的部門負責人主持會議，達到權利分立、互相監督、互相制約，以保障最終結果的公平公正。（4）學生代表應當設置最低人數限制，如規定學生代表人數不低于人員構成的三分之一，且學生代表的產生方式應以品性良好、公道正派為標準，不一定以擔任學生領導職務為標準。鑒于學生與學校的隸屬關系，應當規定學校機關不得因學生代表在申訴審查會議上的發言和表決而追究其責任，保障學生代表發言不受阻撓，維護學生代表的正當權利。為了避免利害關系，可規定學生代表和教師代表一般不從申訴人所在院系選取。（5）為保證申訴處理委員會人員構成廣泛，可規定家長也可作為委員會成員。（6）申訴處理委員會辦公室應當設置在監察處，監察處行使行政執法監察職能，處理申訴具有合法性，且監察處作為中立的第三方審查申訴具有合理性，可增強申訴的可信度。（7）應控制學校管理部門以及校領導比例。由于校內行政管理部門往往最具有話語權，在申訴處理過程中地位明顯優于被申訴人，且部門之間存在復雜密切的利益關聯，考慮問題也多站在維護高校利益和形象的立場，為了保證中立客觀的評判，應當將學校領導控制在一定比例內。

2.確立受理申訴應遵循的原則

（1）合法性原則。第一，申訴機關應當遵守法律法規規定，申訴的受理、審查都不得與法律相抵觸，且申訴機關負有積極執行和實施法律規定的義務，申訴機關依照學校內部管理規章制度處理的，應當保障學校內部管理規章的規定符合國家法律法規規定。第二，申訴機關的審查必須依照法律授權，不得超越職權、濫用職權。

（2）合理性原則。申訴的審查要公平公正，平等對待申訴人，申訴的處理要符合比例原則，懲戒手段要控制在必要限度內，盡量減少對學生權益的不利影響。

（3）尊重和保障學生合法權益原則。申訴是學生對懲戒決定提出異議并進行救濟的重要手段，是維護學生權益的有力屏障。受理申訴應當以學生權益為首要考慮，本著公平公正的原則對懲戒決定進行審查，而不能一味站在學校立場，不能以要求學生申訴必須滿足嚴肅、誠實、有理等條件變相阻撓學生申訴。同時要注重申訴期間申訴人受教育權的保護，落實申訴期間暫緩執行制度，必要時可增加“以暫緩執行為原則，以繼續執行為例外”的規定，以維護學生的受教育權。

（4）程序正當原則。程序公正能更好地保障實體公正，教育懲戒尤其要遵守懲戒正當程序。第一，除涉及學生個人隱私的懲戒外，申訴處理應當公開，尤其要注重保障申訴人的知情和申辯的權利。第二，公眾參與原則，申訴處理委員會作出決定應當聽取各方意見，作出對申訴人不利的決定要保障其陳述、申辯權。第三，回避原則，為了保障公正，與申訴人存在利害關系的相關人員應當回避審查，且作出懲戒決定的部門人員不得參與申訴審查。

（5）內部申訴不加重處理原則。為了保障申訴人的申訴權，維護申訴制度，應當明確規定學生提出申訴后申訴處理委員會不得通過重新審查加重申訴人的處分，否則會有違申訴人申訴的初衷，增加申訴人在申訴時的思想顧慮，甚至導致申訴人不敢提出申訴。

3.細化學生申訴的程序

《規定》第60條和第61條涉及申訴程序，包括申訴相關時限以及申訴處理委員會的暫緩執行建議權和撤銷變更的建議權，除此之外對申訴程序缺乏更細致的規定。而除了上述時限規定外，申訴處理的方式和流程也應當加以規定，如書面審理、聽證會審理等方式。考慮到申訴處理的公正性，以采取聽證會審理方式為宜，程序設計如下：學生對處理決定不服的，在得知處分之日起十日內，可向學生申訴處理委員會提出書面申訴，申訴應當包括學生的基本情況、紀律事件、紀律處分決定、投訴理由和有關證據。申訴處理委員會應當在三日內審查申訴請求。學生申訴材料不足或者不符合要求的，應當一次性告知所需材料和補正日期。通過形式審查的，申訴處理委員會應當在三日內決定聽證時間，根據違紀行為的性質決定聽證是否公開，確定聽證參加人，并通知有關各方。聽證過程中要保證申訴人的陳述以及各方提問、質證、抗辯的過程，最終各環節結束后由委員會成員討論得出最終決定，并于三日內送達與申訴結果有關的各方當事人。[7]

4.明確申訴處理委員會決定的效力

根據《規定》第61條，學校申訴處理委員會對于處分的制約權體現在暫緩執行的建議權和復查建議權兩方面，但申訴委員會沒有實質的撤銷和變更權。如此規定存在不足。第一，暫緩執行制度規定過于籠統，應當對暫緩執行的情形、效力、期限以及恢復等相應制度作規定，以避免高校行政管理部門的自由裁量權過大架空暫緩執行制度，對申訴人的權利造成不可逆的不利影響。第二，申訴處理委員會僅僅具有復查建議權仍不能從根本上改變作出懲戒的機關的決定權，可能出現原決定機關拒絕重作決定或作出與原決定相同的處理結果，申訴人的權利無法真正得到保障。為了維護申訴制度的權威性，應當規定經復查認為作出處理或者處分存在不當的，懲戒決定機關不可拒絕重作或以同一事實和理由重新作出與原決定基本相同的決定。必要時應當賦予申訴處理委員會對懲戒決定的撤銷或變更權，真正使申訴處理委員會發揮糾錯和監督的功能。

5.完善申訴后管理機制

為了切實有效地維護申訴的權威性，在申訴結束之后需要建立一套完整的申訴追責機制和權利救濟機制。一方面，對處分不當負有責任的被申訴者應建立懲戒追責制度，如進行校內通報批評，具有怠于履行職權、濫用職權等嚴重情節的，必要時應給予相應處分。另一方面，為了建立一套有機統一的權利救濟機制，應當加強校內申訴與外部申訴以及訴訟手段之間的銜接，且在申訴制度之外，還應當積極探索和建立調解、和解等糾紛解決方式，有利于以柔性方式解決沖突，減少對學生的負面影響，維護學校內部成員之間穩定的良性關系。

參考文獻：

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[6]沈巋.析論高校懲戒學生行為的司法審查[J].華東政法學院學報，2005（6）：26.

[7]孫波.高校學生申訴權保障的美國經驗及我國的借鑒[J].學術交流，2016（10）：111.

（責任編輯劉第紅）

作者簡介：耿宗程，南京師范大學法學院2019級博士研究生，法治現代化研究院研究人員。（南京/210046）

本文系2020年教育部人文社會科學研究青年基金項目“教師教育懲戒權的立法規制研究”（20YJC880058）的成果之一。