國家公園體制建設的困境思考與法治路徑探析

鄧建華

摘要：國家公園是自然保護地最主要的類型，國家公園涵蓋的自然保護地類型多樣。國家公園體制試點已取得初步成效，相較于成熟的世界國家公園而言，我國國家公園還存在諸如立法體系、管理制度、資金運行不完善及原住地居民權益保障不足等許多弊端，我國國家公園體制建設應吸取美國、日本等國的先進理念和教訓，以生態保護優先為原則，通過制定國家公園立法、整合監管權限與多元合作、發展綠色生態產業等路徑完善國家公園體制建設。

關鍵詞：國家公園;體制建設;管理制度;原住民權益;生態保護;多元共治;生態產業

國家公園體制建設是我國重點的改革任務，也是我國生態文明建設的重要目標。國家公園體制建設自試點以來，取得的成果明顯，我國已初步形成了國家公園體制建設的初級模型。但與美國、日本、英國、澳大利亞、韓國、加拿大、德國以及我國臺灣地區的國家公園建設相比，經驗和理念明顯不足。“日本建立了由自然公園、自然環境保護區、鳥獸保護區等構成的自然保護地體系。”^[1]美國黃石國家公園建設堅持國家利益高于一切和生態保護優先的先進理念，黃石國家公園只供游客旅游和觀光游覽，禁止人為利用國家公園的自然景觀進行商業活動，門票選擇自由且低廉，可見，美國黃石國家公園建立的初衷即為造福于美國人民，服務于美國人民，因此，我國國家公園的體制建設也應彰顯我國地域特色。

一、國家公園體制建設的困境思考

（一）國家公園體制建設立法缺乏系統性、體系性

國家公園是我國自然保護地的重要類型之一，國家公園體制的建設是促進我國以國家公園為主體的自然保護地體系構建的指示器，是踐行習近平總書記生態文明思想的重要保障。國家公園體制建設自試點以來，已初步形成國家公園建構的模型，但我國國家公園體制建設在立法方面，缺失系統性和體系性?！爸贫ǚ墒墙洕鐣堇[到特別時期做出的政治決擇。立法中的成本--效益博弈和矛盾調和，是典型化了的政治行為運行?！?sup>[2]我國長期以來，沒有形成系統的、專門的《自然保護地法》和《國家公園法》，主要以國家出臺的政策性文件為主，各地廣泛適用國家層面制定的《自然保護區條例》，在地方又有各自省域內的自然保護地條例，導致《自然保護區條例》在各地適用的標準不統一，實施細則涵蓋的自然保護地，區域范圍差距明顯。各地實行的自然保護區條例內容覆蓋面過窄，導致跨省交叉自然保護地部分區域處于閑置狀態。我國前期主要以自然保護區、風景名勝區、自然遺跡、森林公園、濕地公園等形式管理和保護自然保護地的各種類型。

國家公園體制建設在我國起步較晚，沒有豐富的先進經驗可以借鑒，立法滯后、不完善問題突出，以國家政策作為治理源泉的路徑，并不會形成國家層面系統性的《自然保護地法》和《國家公園法》。相比較于美國、澳大利亞、日本等國，我國自然保護地相關立法層級較低，在國家公園立法尚處于空白狀態下，僅僅通過進一步修訂和完善《自然保護區條例》，在一定程度上未充分挖掘國家公園立法的價值和國家公園利用的經濟價值以及自然保護地的保護價值，原因在于立法目的不明確和利益協調失衡，我國自然保護地類型豐富多樣、結構復雜、資源儲存量大、交叉重疊現象明顯，自然保護地區域多處于生態功能脆弱區、保護監管難度大，亟需一部系統完整、全面的法律法規加以規制和保護。

（二）國家公園體制建設管理制度不合理

國家公園體制建設過程中，主要的關鍵因素是未形成高效的監管機制。在國家公園試點過程中，國家公園管理內部監管權限分散、監管體制不協調、權力機構混亂、監管機構未有效整合、監管方式舉措落后、監管機構理念滯后、權力機構互相推諉現象普遍等問題突出?！皣夜珗@立法保護的對象并不局限于國家公園這一特定的自然保護地分類和管理類型，而是注重對作為整體的國家公園體制的調整。”^[3]自然保護地的管理涉及多部門的共同管理，國家公園是整合自然保護地管理的特殊方式，在多部門權限分散、組織機構混亂的同時帶來國家公園體制建設缺乏有效的執行力。在國家公園管理中，存在同一部門行使多項職權，同一職權多部門行使，職權混同現象普遍。國家公園體制建設的目的在于整合自然保護地的多種類型，需要實現自然保護地監管和保護的平衡，這一平衡的實現需要整合部門的監管職權。監管和保護二者的平衡不僅限于部門與部門之間職權的協調，更側重于部門與部門之間權限的進一步整合，實現平衡的制約因素即為不合理的管理制度。國家公園管理制度不合理的首要因素即為部門監管權限未有效分離以及整合，這一因素是長期部門職權分散導致的。未分離、未整合是因為缺乏有效的監管機制，權限界限不清、不明確是缺乏有效監管的導火索，分離的關鍵在于能否有效整合已有的、現存的混亂的部門職權，無論是分離整合，亦或是整合分離，前提是能否把握現有的不合理的管理制度的根源。這一矛盾的根源在于國家層面和地方層面的政策性文件較多，以致于政出多門，執行機構運行不到位，理解存在偏差，監管機關對政策的合法性與合理性認知不明確?！巴徽{整對象在核心概念闡述或理解上不統一，勢必會造成對調整對象多重管轄或無人管轄的局面?！?sup>[4]國家公園體制建設意在明確監管主體的職權劃分，在此基礎上突顯國家公園建設的利用價值和經濟價值。

（三）國家公園體制建設資金運行機制不健全

國家公園體制建設需要大量資金的投入運行，目前，國家公園體制建設的資金主要來源于政府的撥款，缺乏社會公眾資金的支持，這也使得國家公園建設速度緩慢、成效不顯著。政府撥款的資金運行報批程序復雜、資金審核制度嚴格、資金運作成本高、執行機構積極性不足等問題突出，資金短板問題和資金來源單一問題始終是國家公園體制建設的關鍵要害?！拔覈h境治理帶有明顯的行政驅動特征。”^[5]國家公園建設涉及的區域廣泛，而我國自然保護地的大部分片區主要在我國的貧困地區，如祁連山國家公園等，這些貧困地區在建設國家公園的過程中，亟需大量的政府財政撥款提升生態環境的生態服務功能，然而國家公園體制建設資金來源不充分，資金結構單一使得政府資金投入速度緩慢。我國大部分貧困地區積聚了物產豐富的自然保護地類型，該地區生態系統脆弱、氣候變化異常、地形結構復雜多樣、生態環境破壞嚴重，國家公園體制的建設無疑對資金的過度依賴性大。但與此同時，國家公園體制建設也有成功之舉，如青海省的三江源國家公園，其是我國第一個國家公園體制試點區域，在三江源國家公園體制建設的前期也同樣面臨資金短缺的問題，國家公園體制建設是國家惠民工程，是西部地區重要的生態安全屏障，也是我國的生態安全區，國家公園體制建設資金投入運行不健全的根本原因在于未形成健全的資金法律監管機制。

（四）國家公園治理主體不充分

自國家公園體制試點成功以來，在管理建設過程中，主要以政府部門為主導，缺乏社會公眾的參與，缺乏有效的社會公眾監督機制。國家公園體制的建設重中之重在于高效利用開發國家公園內的旅游資源，社會公眾對此享有知情權和參與權。在法治社會治理進程中，多元共治的理念已融入共建法治社會之中，社會公眾--企業--政府三元結構的組合成為當下多元共治實現的首要途徑。政府主導建設國家公園雖有實效性強、執行力度大、建設進程快的優勢，但國家公園體制建設的理念是在改善我國生態環境和提升我國生態環境服務功能，造福于全民的同時，進一步要把我國國家公園打造成為世界級國家公園，成為世界國家公園的典范。美國黃石國家公園建設的先進理念是在尊重美國人民幸福的同時，建設純天然的野生動植物國家公園，使國家公園真正回歸原初狀態，我國國家公園體制建設在初期沒有進一步發揮社會公眾的積極作用，這與我國目前國家公園體制建設的困境關系緊密。生態文明思想要融入我國生態環境的建設之中，我國生態文明建設中的“生態”一詞也意在強調人民在生態環境治理過程中的重要性，忽視社會公眾的參與可能會導致國家公園的體制建設缺乏多重思維的考量。

（五）原住地居民權益考慮不周全

原住地居民依靠自然保護地天然的物產而生養憩息，國家公園體制建設中原住地居民權益未被妥善保護，主要體現在三個方面：首先，原住地居民需搬離國家公園建設區域，原生生存方式被打破，經濟發展依賴性增強，搬遷補償不到位，搬遷力度大影響原住地居民的生活方式。其次，原住地居民參與權與知情權受損。國家公園體制建設過程中，未完全吸納原住地居民參與國家公園的體制建設，未充分調研聽取原住地居民的意見，未就搬遷后原住地居民的未來就業做出合理安排和合理籌劃。國家公園的體制建設仍舊以政府為主導，以國家政策為主線規劃原住地居民的搬遷事宜。最后，原住地居民長期形成的依賴天然環境生存的習慣未被重視。長期的生活習性、生活方式、生活遺留的物品、建筑、藝術品甚至原生文化，在涉及的國家公園建設區域范圍內進行搬遷改造可能會摧毀這些歷史遺跡和現存物品。原生文明形成歷史悠久，一旦被打破復原的幾率極小，原生文化培育的原生遺跡是國家重要的文化旅游產業，原住地居民在此可以固守原生文化的延綿。原住地居民的權益未被妥善保護的歷史原因在于靠山吃山的傳統理念根深蒂固，以致造成原住地居民周邊生態環境的惡化。原住地居民的權益未被妥善保護的間接原因在于國家投入國家公園體制建設的資金不足、資金用途廣泛。“認可和強調國家公園周邊原住地居民的權利，需要特定領域內的強行推進?！?sup>[6]國家公園體制建設的其他因素還涉及土地權屬不明確等方面。

二、國家公園體制建設的解決之道

（一）國家公園體制建設注重生態保護優先的理念

國家公園體制建設需秉持生態保護優先的理念，生態保護是我國生態文明建設的目標和發展動力，以生態保護優先意在強調國家公園建設中凸顯先進的制度理念，國家公園是生態文明的象征，也是推動和促進自然保護地體系構建的關節點，同時我國國家公園體制建設的成功經驗可以驅動我國國家公園進入世界公園名列。生態保護優先體現在國家公園體制建設中，主要有如下四個方面：

首先，國家公園體制建設劃定區域范圍注重生態保護優先。國家公園涉及我國自然保護地的面積廣闊，交叉重疊的自然保護地類型導致不同類型自然保護地劃定界限困難，國家公園主要是由前期的自然保護區、風景名勝區改造而形成的，自然保護區和風景名勝區固然也存在交叉重疊現象，在國家公園體制建設劃定范圍之前，首先應明確我國自然保護地的區域范圍及面積，之后重新確定我國已有的自然保護區和風景名勝區的范圍及面積。我國自然保護地的生態環境極其脆弱，明確自然保護地的范圍及面積可以進一步明確自然保護地區域存在的生態環境脆弱區和生態環境敏感區，進一步明確自然保護地的核心區、試驗區和緩沖區，以上區域的確定可以推進我國國家公園體制建設注重生態保護優先的理念。

其次，國家公園體制建設在搬遷補償、拆除已有建筑物時注重生態保護優先的理念。國家公園體制建設過程中，涉及國家公園內部原住地居民搬遷和已有建筑物的拆除事項，在搬遷和拆除時，注重生態保護優先的理念，在合理科學劃定國家公園生態環境重點保護區的同時，注重該區域的搬遷和拆除事項。再次，國家公園體制建設在保護和勘定生物物種多樣性的過程中，注重生態保護優先的理念。國家公園儲藏富饒的生物物種多樣性資源，其經濟價值和生態價值不容小覷，國家公園生物物種多樣性的保護和勘定關系我國生物物種安全，生物物種的多樣性也可以充實我國生物物種資源庫，其科學研究價值可以維系生態循環系統的穩定，同時可以推進我國《野生動植物保護法》的完善，于此國家公園體制建設在保護和勘定野生動植物資源時，應更加注重生態保護優先的理念。

最后，國家公園體制建設在設置旅游觀光設施過程中注重生態保護優先的理念。國家公園的建設主要發揮其利用價值，國家公園的建設在體現人與自然和諧發展的同時，強調人民可以享受其中優美的自然風光和愜意舒適的生態環境，在國家公園建設過程中，修建旅游設施是首當其沖的事宜。旅游設施的修建可以進一步提升國家公園體制建設的經濟價值和生態價值，國家公園生態價值的突顯最主要體現在人民對國家公園建設的滿意度和認可度，充分發揮國家公園建設的經濟價值意在彰顯國家公園建設的生態價值，國家公園的旅游產業可以提升人民對國家公園建設實現兩種價值的信心。

（二）完善國家公園立法

我國國家公園立法應當注重生態保護優先的理念，應確立生態保護優先的立法原則，出臺高位階的立法文件?！懊绹鴩夜珗@系統的管理受憲法、法律、法規、行政命令、政策文件的調整和規范。”^[7]國家層面應制定《國家公園法》完善國家公園的立法保護。主要體現在如下三個方面：

首先，完善我國國家公園立法體系。在《國家公園法》的制定過程中，明確立法保護的目的?！秶夜珗@法》應當分為總則與分則編纂，總則部分應當包括立法的目的、立法的理念、立法的原則以及高度概括性的內容，這些內容需涵蓋《國家公園法》的整體性的制度設計方案，涵蓋《國家公園法》涉及的方方面面。作為《國家公園法》總體性、綱領性的內容，以這些內容指導《國家公園法》分則的制定和完善。《國家公園法》分則部分應當按照不同國家公園的類型劃分，因地制宜的制定各具特色的國家公園單行法，在每一單行法內部重新制定適宜各單行法的立法目的、立法原則、立法理念。除此之外，地方政府根據國家制定的《國家公園法》制定本省域內國家公園立法的具體實施細則和具體規劃方案，以地方性法規、自治條例和地方政策進一步細化國家公園立法的運行實施。在此《國家公園法》的位階應適度提高。其次，國家層面制定的《國家公園法》應當注重與相關法律的銜接關系，如與憲法、民法、環境與資源保護法、經濟法等部門法的銜接。尤其不能違背環境與資源保護法的基本理念、基本制度及立法的精神?！秶夜珗@法》要協調與環境與資源保護法的關系，《國家公園法》需堅持環境與資源保護法的立法方向，以環境與資源保護法為指導。最后，國家層面制定的《國家公園法》應當妥善處理與環境保護政策、環境保護條例的關系，以及與地方國家公園試點條例的關系。

（三）整合國家公園監管權限與多元合作

以監管權分離為基礎，以跨省幫扶、科研院所和全球合作為動力，制定國家公園環境規劃，建立統一管理的國家公園制度體系。國家公園體制建設應當明確土地權屬劃分、細化國家公園功能分區、整合相關部門機構。國家層面在國家公園體制建設過程中，應當制定合理的生態保護紅線劃定方案，嚴守國家公園生態保護紅線，防止國家公園周邊居民和企業越線生產以及建設項目工程的肆意進出?！靶挛魈m所有國家公園以及所有受到國家保護的土地、水域和本地物種都受到中央政府部門即國家保護部的管理?！?sup>[8]改革國家公園管理機構，以監管權分離為基礎，明晰我國國家公園自然資源，資產產權確權制度，使分散的國家公園自然資源管理權和產權集中統一于一個部門，僅適用一部法規政策，實現國家公園科學監管、國土空間用途和產權合理利用。由于國家公園部分區域生態環境脆弱、生態環境建設短板突出、生態環境建設資金不足、深度貧困區生產落后等問題，并且國家公園體制建設是全國綠色安全生態屏障和戰略要道，國家公園體制的建設關乎周邊其他省份的利益，所以國家公園體制建設與地方試點，應與國家公園周邊毗鄰省份建立幫扶協議，通過經濟發達省份引進科研人員、先進科學技術設備、生態產業、生態修復資金補足短板?！翱缃鐕夜珗@管理包括跨界區域國家公園管理和全球性國家公園管理兩個方面。”^[9]除跨省幫扶外，國家公園體制建設還應積極與科研院所合作，加大全球生態保護合作力度，吸引國外科研團隊來我國國家公園考察交流。

我國國家公園具有全球獨特的自然保護地類型，與生態建設較好的發達國家合作制定國家公園體制建設共建方案，將受損國家公園部分承包給發達國家的生態修復團隊，購買國外先進的生態保護設備，使國外先進的生態建設理念融入我國國家公園體制建設工作領域。我國國家公園體制建設應制定國家公園環境規劃，通過環境規劃提前預防國家公園生態破壞。環境規劃包括預防理念、人員配備、職權分工、部門協作、應急方案、預防措施及制度等事項。以國家公園物聯網、國家公園試驗區試點為基礎，探索建立國家公園數字信息化監管模式。我國國家公園體制建設應探索建立國家公園“天—地—空”、“典型區域—熱點區域”相結合的數字信息化網絡監管模式，以國家公園物聯網為基礎，應用生態自動連續監測系統動態監測國家公園重點區域，實現數據動態更新、數據模型分析與預測、綜合查詢與校對。以整體化監測、智能化、交互式運行為基礎，開展全網覆蓋環境下國家公園試驗區試點工作。通過遙感、地理信息系統、紅外相機、全球定位系統、視頻監控、大數據、云計算終端設備和無人機全方位采集數據，提高國家公園數據監測精準度、真實性，并建立國家公園動植物物種數據庫和數據模型。

（四）建立國家公園周邊綠色生態產業新模式

我國國家公園體制建設應探索建立國家公園周邊綠色生態產業區塊鏈。通過交通扶貧、醫療健康扶貧、優化產業扶貧、移動互聯網建設扶貧等方式，以“加工制造業—進出口產業”為主導，兼顧種植業，發展以生態畜牧業、生態旅游業、屠宰加工業、奶制品加工業、收藏品加工業、皮毛制造業、生態養殖業、生態種植業為經濟增長的綠色生態產業。同時建立國家公園移動互聯網綠色生態產品銷售服務業，大力發展電子商務，加大綠色生態產品進出口貿易，打造國家公園綠色生態產品國內國際品牌。國家公園周邊居民應通過產品創新、品牌創新、技術創新、觀念創新，引領國家公園生態旅游業發展，以“一園一景一產業一產品”、“點—線—面”相結合發展生態旅游業。單個自然保護區和國家公園發展自身特色的生態旅游業、生態產業及生態產品，一塊自然保護地其中包含自然保護區和國家公園的，應協同發展區塊精品生態旅游業、生態產業及生態產品。一點即一個生態旅游景點，一線即一條生態產業鏈和一系列生態產品，一面包含兩層含義：一是在特定區域的國家公園內所有生態旅游景點、生態產業鏈、生態產品構成統一整體并同步監管、同步發展;二是整個省域的所有國家公園制定綱領性的生產經營規劃和協調發展報告。“點—線—面”相結合發展生態旅游業更好實現你中有我、我中有你的綠色生態產業新模式。

（五）國家公園原住民權益保障

提升國家公園周邊居民生態保護意識，以跨界思維引領觀念創新，強化原住民參與模式?！皣夜珗@所維護的公共利益必須以法律形式 準確、清晰地表達，包括具體權利內容和利益順位?！?sup>[10]由于國家公園附近自然環境脆弱，發展種植業條件不足，周邊居民長期主要以傳統放牧為生，如甘南、肅南等地。過度放牧導致草地退化、沙化嚴重。為此，應大力宣傳生態保護理念，提升國家公園周邊居民生態保護意識，同時以跨界思維引領觀念創新?，F代經濟模式向網絡化、無人化、智能化的方向發展，跨界思維可以使國家公園周邊居民在解決生存問題時跳出原來固有的傳統思維體系，以旁觀者的身份審視當前面臨的經濟困境，將那些無關緊要的發展經濟的因素聯系起來，給他們以思維的啟迪。在跨界思維觀念創新下，國家公園周邊居民應多角度、多視野、全方位看待經濟發展問題并制定合理的經濟發展規劃與方案。政府可以通過財政補貼促進國家公園周邊居民經濟發展，加快轉變周邊居民經濟發展方式，引進生態產業增進理念創新，在國家公園體制建設和生態扶貧的同時，更好實現國家公園的保護與修復建設工作。

三、結語

國家公園體制建設是我國生態文明建設的重要任務，國家公園體制的建設是重大的民生工程，國家公園體制建設需凸顯“生態”、“共享”、“適度”的重要價值。我國國家公園體制建設起步晚、經驗不足，但發展前景優越，美國黃石國家公園作為世界公園的典范和發祥地，可以為我國國家公園提供可資借鑒的先進理念和經驗教訓。國家公園的功能主要是保護、利用、教育及旅游，我國國家公園的體制建設將彰顯中國智慧，同時也是中國方案的體現。國家公園的建設意在強調人與自然的和諧共生，國家公園的體制建設將成為我國歷史上最美好的構想。

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