對民營企業參與垃圾發電PPP項目風險管控的思考

李玲燕 俞勐海

摘 要 民營企業參與PPP垃圾處理項目的投資、建設和運營，在實現生活垃圾減量化、無害化、資源化處理的同時，可緩解政府的財政壓力，企業在為政府提供服務的同時，可獲得一定的經濟效益。但民營企業對垃圾發電PPP項目的投資、建設和運營存在一定的風險，應采取相應的策略和措施加以避免、控制和降低。

關鍵詞 PPP項目 垃圾焚燒發電項目 風險管控 措施

一、PPP項目的概念

PPP是Public–Private-Partnership的英文首寫字母，指在公共服務領域，政府采取競爭性談判或公開招標的方式，優先選擇具有較強經濟實力和運營服務能力的社會資本，即政府和社會資本的一項合作。在特定的條件下，政府授予特許經營權，雙方在平等協商的基礎上訂立合同，明確彼此的責權，由社會資本提供服務，政府依據合同向社會資本支付對價。

通俗地講，就是在基礎設施和公共服務領域進行“投資、建設、運營和移交”，擔負著特定任務的經濟活動，從本質上就是項目建設。

二、民營企業參與垃圾發電PPP項目存在的主要風險

（一）政府信用風險

政府信用風險的法律本質是民事違約，是指作為PPP項目主要參與方之一的政府，不履行或不完全履行其在招標文件和特許經營協議等文件中所作出的約定或承諾，提供各種補助、優惠政策和便利條件。例如，在生活垃圾焚燒發電PPP項目中，政府和社會資本往往會簽署特許經營協議和垃圾處置服務協議，在協議中會明確垃圾處置的補貼價格、調價機制、稅收優惠政策、建設邊界條件、特許服務期限等，但垃圾發電PPP項目在項目前期受“鄰避效應”的影響，公眾干擾的可能性較大，從PPP合同的簽訂到項目開工，存在選址難、時間跨度較大等問題，最終導致政府難以決策，項目難以實施，有的甚至中止、終止和失敗。同時，政府的服務支付與財政收入息息相關，受財政支付能力的影響，民營企業在提供PPP服務后，政府往往會存在延期支付、難以支付以及未能按協議進行調價等諸多對PPP企業不利的因素;還有政府的換屆導致決策人、執行人發生變化，對PPP項目也會產生一定的影響。這些都是民營企業參與垃圾發電PPP項目中應該考慮到的在政府信用方面可能存在的風險。

（二）政策變更及法律風險

政策變更及法律風險主要包括法律政策變更風險和法律風險分擔機制不明確風險等。法律政策變更風險，主要指由于頒布、修訂、重新詮釋法律法規、政策文件等，導致項目的合法性、服務收費、合同協議的有效性等元素發生變化，從而影響到項目的建設和運營，甚至導致項目停滯或者失敗的風險。由于目前我國的PPP模式發展還處于起步階段，相應的法律法規還在不斷地完善和健全，所以法律變更會成為PPP項目一個潛在的風險。例如，2014年6月1日前，垃圾焚燒發電項目的煙氣污染物排放控制標準執行的是GB18485-2001標準，而后建設的項目執行的是GB18485-20014標準，這將導致2014年6月1日之前的投運項目就必須進行提標改造，否則項目就存在違法風險。因此，民營企業參與垃圾發電PPP項目必須考慮到法律及政策的變更風險。

（三）財務風險

PPP項目財務風險的大小通常是通過債務償還的能力決定的。PPP項目在建設的環節出現資金周轉不靈、經營期不能按時償還金融機構的債務及相應的利息，是財務風險出現的主要原因。而PPP項目的償債能力與項目的投資規模、建設規模、特許經營期限、經營成本密切相關。如果項目的投資與建設規模不匹配，如垃圾焚燒發電PPP項目單位投資過高，這就將建設成本過高的風險轉嫁至經營期，就有可能導致PPP項目失敗;又如項目建設規模與實際情況不匹配，這種情況較為普遍，項目建設預期與城市實際發展不相吻合，導致項目建設規模過大，在運營期出現“大馬達拉小車”現象，經營期營收與預測相距甚遠，導致項目經營困難，甚至會讓PPP項目公司出現破產的跡象。所以。垃圾發電PPP項目應充分考慮財務風險。

（四）融資風險

垃圾發電PPP項目的投資往往較大，目前國內根據規模大小、建設標準高低，噸投資大約在40萬～70萬元，因此民營資本要進入該行業，就需要強大的資本作為后盾。民營資本參與PPP項目除了自己有足夠的資金實力外，還需要通過融資來解決項目的建設資金。而民企的融資渠道不外乎以下幾種：一是母公司的股權融資，二是金融機構融資，三是民間集資或企業拆借。不管是哪種融資行為，都存在一定的風險。

筆者認為民企參與PPP項目的融資風險主要包括以下幾項：一是項目融資不能及時到位或無法落實。PPP項目建設投資規模大、融資期限長、對資本市場的動態變化缺乏科學的預計，以及當地政府的財政收入不理想，導致金融機構或投資人對項目公司的還款能力有所顧慮，使項目所需資金籌措困難。二是有些金融機構或投資人在融資的過程中會增加附加條款，如項目融資需要股東擔保，要求項目公司股東提供一定的增信保障，從而增加融資難度、股東資產受限等風險。三是由于金融機構對民營資本缺乏足夠的信任度，在降低金融機構自身風險的同時，往往會加大民企的融資成本，使項目存在建設成本和運營成本過高的風險。

（五）建設、運營風險

垃圾發電PPP項目是生態環保項目，是社會公益項目。由于服務的對象是政府，收入來源主要是垃圾處置補貼和發電收入，相對來說回報比較穩定，因此也受到了很多投資者的青睞。但PPP項目的收益除了與投資成本、資金成本、勞動力成本有關外，還與經營成本密切相關。因此，PPP項目的運營企業應該充分考慮項目的運營風險，一是在設計階段嚴格把控設備工藝及主輔設備的匹配度，以避免運營期出現“大馬拉小車”、運營期不達產等風險。二是在建設期協調好土建和安裝的關系，避免出現工期拖延、返工等情況，以降低延期投產及投產后就面臨大修、改造的風險。三是在運營期應提高管理水平、須控制設備的健康水平及設備年運行小時、運營成本等風險。

（六）運營成本超支風險

運營成本超支風險，是指當初在投標文件中所設定的成本是按當時的成本預估算的，而項目在實際的運營過程中，隨著時間的推移，貸款利率、原材料價格、人力成本、工程變更等因素都在不斷增加，導致項目公司運營成本增加，進而使項目公司經營狀況無法達到預期的收益，甚至可能無法收回投資成本，使項目資本的利益受到損失的風險。

三、化解民營企業參與垃圾發電PPP項目風險的措施

（一）對政府信用風險的防范措施

社會資本方在參與PPP項目時，應對于政府提供的優惠條件、補貼政策的可行性及可靠性做好充分評估，避免在項目進行過程中由于經營收益不足影響到項目的進展，使PPP項目擱淺。在與政府簽訂特許經營協議時，應充分考慮出現政府信用風險時的條款，最好明確分擔機制，通過法律方式約定分攤機制，簽訂一個帶附加條件的補償或賠償協議。明確包括但不限于出現特許經營期變化、建設期延誤、優惠條件變化、補貼政策調整、延期支付等情況時的補償或處罰措施，不能支付時的退出機制等，以規避項目在實施過程中來自政府方面的各類信用風險。例如，在項目運營過程中，由于當時政府在招標文件中對垃圾量及今后的增長量估計失誤、收運體系尚未健全，收運能力不足或其他原因，使實際垃圾供應量未達到設計處理量。根據項目的特點可以采取如下措施：在運營前期設置保底垃圾處理量，以保障項目公司的穩定收益，緩解垃圾供應不足導致項目收益不足的風險;又如建設期延誤，如是政府方原因導致，則應修改特許經營期及免稅期限和補償機制等。

（二）對政策變更及法律風險的防范措施

為了規避由法律環境變化而引起的風險，需要聘請專家型法律顧問，一同參與項目的經營方案設計、融資等環節，以確保項目公司的工作符合現行法律法規。同時，在特許經營協議中明確政策和法律變更的風險分擔機制。如項目的煙氣、污水污染物控制排放標準提高，應明確允許PPP運營企業有一定的整改期，允許項目公司進行技改，使之符合新標準，同時政府方應給予調整垃圾處理的補貼，以保障PPP項目公司的投資收益。

（三）對財務風險的應對措施

財務風險是社會資本方參與PPP項目需要重點防范的風險，無論在項目的投標參與階段，還是在項目建設階段，或是在項目運營期都應嚴格把控，防范和應對各類財務風險。

在垃圾發電PPP投標階段，就要充分評估項目的經濟性、項目的收益率、投資回報是否符合項目的預期。如果符合民企對PPP項目的預期，就積極參與，反之則棄之。在項目建設階段，要嚴控項目投資，嚴格按設計、按預算進行設備采購土建和安裝，同時按項目建設進度合理控制融資資金的到位及資金的撥付時間，合理選擇融資渠道，保證有較低的融資成本，把好決算關，杜絕不合理、不合規的浪費。在經營期更應注意財務風險的防范：一是建立適于本企業的財務管理制度，建立財務風險的預警和防范機制。二是嚴控負債率和資金周轉率，保證運營企業有較低的資金成本。三是加強企業內控，及時進行財務分析，一旦出現盈虧不平衡狀況，從財務角度提出觀點及時糾正。但是，經營期防范財務風險主要還是要從增加收益和降低成本著手，與企業中的生產管理人員緊密結合，算好效益這本賬，及時指出企業在運營中出現的財務風險，及時防范。四是注意政策動向，依法享受的退稅、免稅、減稅及資金扶持等政策，以降低運營成本。

（四）對融資風險的防范措施

防范融資風險主要考慮以下3個方面：一是項目投資人應當準備多條融資渠道，降低融資風險，如采用長期貸款與短期貸款結合的方式、備選幾家貸款銀行，或用保險資金、基金等多種渠道來解決融資問題。二是在項目的運作和推進過程中，注重項目的合法性，同時完善項目審批、招投標、成立項目等各項流程，以滿足金融機構審查要求。三是積極與政府、金融機構協商談判，盡量爭取運用項目公司的資產或收益權等為項目公司融資提供增信擔保，以減少或排除股東方的擔保責任。

（五）對項目建設、運營風險的防范與管控措施

因項目工程質量或施工安全原因導致垃圾發電PPP項目未能通過環保驗收和竣工驗收，運營期出現嚴重環境違法等行為，使PPP項目暫時擱置或政府收回特許經營權，重新選擇社會資本，這類風險一般由社會資本方自行承擔。因此，在項目建設期，必須嚴控施工質量，嚴格按照設計和建設標準建設，建立嚴格的施工安全生產責任體系，杜絕出現安全事故。項目建設必須通過環保驗收、安全驗收和竣工驗收。在運營期，必須建立安全生產管理制度和環保管理制度，嚴格按現有的法律、法規、政策規定進行運行和管理，避免出現運營違法風險。

（六）運營成本超支風險的防范措施

為了規避運營成本超支風險，對于PPP項目的融資可以多約定幾家金融機構，選擇利率相對優惠的金融機構合作或以銀團的方式合作。對于材料采購方面，盡量采用公開招標的方式，在保證材料質量為前提條件下按最低價競標。要實施財務內審制度，審查項目公司的資產負債情況、資產減值與資產損失情況、現金流量情況，以便能清楚地掌握資金的使用情況和項目公司的運營情況。本項目要在施工建設中根據項目的實際進展情況制定用人制度，避免人員過少造成工程進度跟不上，或人員過多增加項目的人力成本。由于工程施工的原因造成的延誤由社會資本方承擔，并根據PPP項目協議的相關規定向項目實施機構支付相應的違約金。

（作者單位為浙江泰來環保科技有限公司）

參考文獻

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