關(guān)于城商行地方政府隱性債務風險及對策研究

孫海娟

摘 要 地方政府隱性債務風險已經(jīng)嚴重威脅到金融業(yè)的安全，黨中央、國務院將“防范化解重大風險”列為黨的十九大三大攻堅戰(zhàn)之首。2020年作為三大攻堅戰(zhàn)的收官之年，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險仍是未來金融政策的主線。城商行作為地方性商業(yè)銀行，緩解重要客戶流動性困難、增加信貸投放規(guī)模，保持和地方政府良好的合作關(guān)系，都需要正確處理政府隱性債務。本文從城商行對地方政府隱性債務的風險管理、評審環(huán)節(jié)、貸后管理等方面，提出存量地方政府隱性債務化解，新增地方政府隱性債務防范的相關(guān)對策與建議，以供參考。

關(guān)鍵詞 城商行 地方政府隱性債務 對策

2018年以來，黨中央、國務院先后下發(fā)《中共中央國務院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）、《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險意見的通知》（國辦〔2019〕40號）等相關(guān)法規(guī)、文件，對地方政府的舉債行為作出了嚴格的規(guī)范，對政府的隱性債務提出了新的要求，嚴控增量，妥善化解存量，同時啟動債務風險責任追究機制，依法對相關(guān)責任人員進行終身問責，倒查責任。在此情形下，如何控制增量，化解存量地方政府隱性債務是當前城商行業(yè)面臨的主要問題。

一、地方政府隱性債務的定義及主要特征

（一）定義

根據(jù)相關(guān)文件闡述，地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，主要包括地方國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔保或財政資金支持償還的債務;地方政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務。

（二）主要特征

地方政府隱性債務的管理采用“穿透”原則，一般來講，具有3個特征：一是項目決策主體為地方黨委、人大、政府及其部門;二是資金最終用途為公益性項目建設;三是償債資金最終來源為財政資金，包括預期土地出讓收入等。

二、當前地方政府隱性債務化解途徑分析

（一）化解的基本原則

對于本輪債務置換和化解，大的原則是中央不救助、地方想辦法、企業(yè)自己還。要求以市場化原則，充分調(diào)動市場各方的資源進行化解。

基本要求是嚴控新增隱性債務和妥善化解存量隱性債務。首先，金融機構(gòu)不能停貸、抽貸，政府不能推卸責任;其次，所有企業(yè)融資要建立在自身經(jīng)營性收入作為償還來源的基礎上，公益性項目無現(xiàn)金流，需要財政性資金給予支持;再次，平臺/城投無市場化經(jīng)營收入的，其收入可以建立在項目收入基礎上;最后，存量隱性債務清理要結(jié)合地方政府對平臺公司的轉(zhuǎn)型和清理要求。

（二）財政部提出的政府隱性債務的化解方式

其一，盤活資金資產(chǎn)化解存量隱性債務，各債務部門根據(jù)實際和債務結(jié)構(gòu)，采取出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性資產(chǎn)、其他項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入、盤活存量資金、處置政府閑置資產(chǎn)等多種方式化解隱性債務;其二，有序打破剛性兌付，對嚴重資不抵債或失去清償能力的融資平臺公司依法實施破產(chǎn)重組或清算;其三，防范“處置風險的風險”，鼓勵地方政府合法合規(guī)增信來保障債權(quán)人的合法權(quán)益，金融機構(gòu)在采取必要風險緩釋措施的基礎上，按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，在保持隱性債務規(guī)模不增加的前提下允許采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉(zhuǎn);其四，隱性債務不可再進行債券置換，化解方案不得再作爭取財政資金和置換的計劃安排。

（三）部分地方政府隱性債務化解計劃

一是安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還;二是出讓部分政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還;三是由企事業(yè)單位利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還（不含財政補助資金）;四是將部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的隱性債務合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務;五是由企事業(yè)單位協(xié)商金融機構(gòu)通過借新還舊、展期等方式償還;六是采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

三、防范和化解地方政府隱性債務存在的問題

（一）地方政府隱性債務的合規(guī)風險

一是地方政府隱性債務的承債主體大部分為政府融資平臺、城投公司、學校、醫(yī)院等，資金用途主要用于基建項目，大部分屬于公益性資產(chǎn)，變現(xiàn)能力弱，到期后融資主體存在舉新債還舊債等現(xiàn)象，部分貸款無法還原對應原項目;二是城商行受區(qū)域環(huán)境、人員業(yè)務水平影響，對一些政策研究和解讀不夠精準，在防范和處置地方政府隱性債務時，易發(fā)生合規(guī)風險。

（二）地方政府隱性債務的信用風險

目前，地方政府隱性債務有3種還款方式：一是地方政府安排財政資金償還;二是項目或者企業(yè)以自身經(jīng)營收入償還;三是對資不抵債、無實質(zhì)經(jīng)營、失去清償能力的融資平臺公司進行破產(chǎn)重整或清算。如融資平臺公司破產(chǎn)重整或清算，城商行將面臨較大的信用風險。

四、城商行化解地方政府隱性債務風險的對策

（一）統(tǒng)一思想高度重視

對待政府隱性債務，城商行要在思想上統(tǒng)一，堅決遏制隱性債務增量，與政府、城投（平臺）公司積極協(xié)商，穩(wěn)妥化解存量債務，保障城商行利益的最大化。

（二）摸清總量統(tǒng)一規(guī)劃

1.摸清總量

（1）由各分支機構(gòu)對政府隱性債務進行逐筆統(tǒng)計，并與政府財政部門隱性債務系統(tǒng)進行核實（財政部門提供債務系統(tǒng)截屏），核實后上報。

（2）對于未納入隱性債務系統(tǒng)的政府性存量債務，原則上到期收回。到期收回困難的分支機構(gòu)必須提前3個月與借款人及政府制定到期業(yè)務的處置方案，提前2個月上報總行，由牽頭部門牽頭，各業(yè)務部門明確債務處理意見。

（3）對已納入隱性債務系統(tǒng)的政府性存量債務，必須提前3個月與借款人及政府制定到期業(yè)務的化債方案，提前2個月上報總行，由牽頭部門牽頭各業(yè)務部門確定歸還、部分收回、期限調(diào)整的初步處理意見。

2.制定統(tǒng)一規(guī)劃

根據(jù)上報隱性債務，要按品種、期限、利率、地域、有無具體對應項目進行分類，在此基礎上進行分析。

結(jié)合項目的收益屬性，城商行目前隱性債務可分成以下幾類：一是有對應資產(chǎn)，且權(quán)屬清晰，資產(chǎn)和債務主體是同一個的;二是有對應資產(chǎn)，但存在重復融資（兩份債務，一個資產(chǎn)）;三是流動資金貸款（沒有對應資產(chǎn)或?qū)Y產(chǎn)不明確）;四是有對應資產(chǎn)，但不是自己的資產(chǎn)（如公益性市政道路、公共綠地等）。

原則上對財政收入能力較強的地區(qū)、收益率較高、能夠?qū)唧w公益性項目的貸款，城商行在化解期限及還款安排上可給予適當政策傾斜。對無具體對應公益項目，貸款品種為流動資金貸款的短期隱性債務，城商行要在與政府（企業(yè)）充分協(xié)商的基礎上，盡量還原對應項目，貸款期限及還款方式可適當調(diào)整，力爭壓降本金，或盡快收回。對收益率較低、息差倒掛的貸款，城商行要加速收回或與政府商談爭取其他收益。

（三）制定《政府債務化解指引》

對政府隱性債務要有清晰明確的預判，判斷時要充分考慮當前經(jīng)濟形勢和貨幣政策及城商行資源配置情況。同時，要考慮其他銀行在清收化降隱性債務時的政策和期限，盡量與其他專業(yè)銀行保持一致。制定統(tǒng)一的方向性的化解政策、期限安排。制定分類處置方案，明確貸后管理要求。

五、評審時的分析與相關(guān)建議

（一）甄別債務屬性

通過地方政府或財政部門出具審計意見書或系統(tǒng)截屏的方式了解存量業(yè)務是否納入隱性債務系統(tǒng)，且債務發(fā)生時間在2017年7月14日之后發(fā)生的隱性債務，原則上要盡快提前結(jié)清;不能盡快提前結(jié)清業(yè)務的，應協(xié)調(diào)企業(yè)、主管部門及區(qū)域財政部門納入政府隱性債務系統(tǒng)，并落實風險化解方案。

（二）評審時的思路與措施

一是了解政府化解思路。協(xié)調(diào)政企，了解化解方案、還款安排和抵押擔保方面落實情況。二是了解措施。按照商業(yè)化、市場化原則，對經(jīng)營可持續(xù)、還款保障不降低等融資主體采用期限重構(gòu)、調(diào)整還款方式、展期、債務重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。三是化解金額和期限。原則上，化解金額不高于原業(yè)務余額，化解期限不超過10年，且應控制在當?shù)卣?guī)定的化解期限內(nèi)。四是增加風險緩釋。擔保條件不弱于化解前安排，結(jié)合當?shù)卣斄ω搨健⑷谫Y人實力和項目情況，認真評估還款來源的充足性，并與政府及融資人協(xié)商，盡量增加擔保增信措施，有效緩釋業(yè)務風險。爭取追加當?shù)刂饕脚_或城投公司的擔保強化業(yè)務安全（如外部評級AA+、有公開發(fā)債記錄和存量債券業(yè)務的主流平臺）。五是上報化解方案時，具體化解方案和還款安排已經(jīng)得到財政部門或者政府審核同意。如需調(diào)整2018年上報國務院的化解方案的，需將調(diào)整方案報給當?shù)卣ㄗ詈糜缮霞壵块T）確認，同時對變更財政部門債務系統(tǒng)內(nèi)還款安排進行拍照留存。六是本行置換隱債要與原有業(yè)務一一對應，并及時登記進債務系統(tǒng)，本行信貸資金須在確認置換業(yè)務已在政府債務系統(tǒng)中登記信息后發(fā)放。

（三）關(guān)注還款安排方式

隱性債務的真正化解意義在于如何償還。目前有3種償還方式：一是地方政府還;二是項目或者企業(yè)還;三是破產(chǎn)重整或清算，債權(quán)人受損。由政府直接安排預算資金直接償還的，基本為建設基礎設施和公共服務的項目形成的債務，此類信用風險最低。由項目或者企業(yè)還的，部分項目有收益和現(xiàn)金流，城投公司靠自身經(jīng)營和市場化再融資來逐步消化存量債務。但目前大多數(shù)城投造血能力較差，所以地方政府一般會通過市場化方式安排資本金、注入經(jīng)營性資產(chǎn)等方式增強其造血能力。此類債務信用風險相對次之。三是破產(chǎn)重整或清算，債權(quán)人受損。嚴重資不抵債，無實質(zhì)經(jīng)營、失去清償能力的融資平臺公司風險較高。這種情況短期內(nèi)出現(xiàn)的可能性較低。

（四）關(guān)注地方政府財力和企業(yè)情況

一是地方政府年末債務余額與當年政府綜合財力的比率（債務率）;二是地方政府年末債務余額與當年GDP的比率（整體償債率）;三是企業(yè)經(jīng)營性收入占比情況和市場化增信措施;四是地方政府對隱性債務化解提供的方案和計劃;五是企業(yè)是否有發(fā)債資格，是否有市場化、標準化的融資手段。

六、貸后管理相關(guān)建議

（一）建立專用賬戶

要求財政預算還款資金直接支付至城商行專用賬戶內(nèi)，授權(quán)城商行可直接扣劃資金用于償還貸款。該筆資金到賬后未經(jīng)城商行同意不得支出。防止還款資金挪用。

（二）定期核對余額

貸款續(xù)做后要與當?shù)卣[性債務負責部門（財政局）核對該筆債務余額情況，客戶經(jīng)理拍照（財政部門隱債系統(tǒng)）留檔，并加蓋當?shù)卣隆４_保政府統(tǒng)計余額與城商行貸款余額相匹配。每月進行核對，確保余額相符。

（三）持續(xù)監(jiān)控

關(guān)注授信申請人的收入水平、盈利能力、現(xiàn)金流狀況、與關(guān)聯(lián)企業(yè)間資金流轉(zhuǎn)、有息債務及或有負債余額等情況，重點監(jiān)控收入與企業(yè)的經(jīng)營情況是否相符，同時關(guān)注經(jīng)濟形勢、行業(yè)政策、監(jiān)管政策變化對申請人的影響。

（作者單位為吉林銀行股份有限公司）

參考文獻

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[2] 王丹.地方政府隱性債務潛在風險、產(chǎn)生機理與治理策略[J].山東行政學院學報，2019（4）：98-103.