地方融資平臺公司轉型發展的探索

王麗慧

摘 要 為了保障城鎮基礎設施建設資金來源，在積極的財政政策下，地方融資平臺應運而生。地方融資平臺為地方社會經濟建設作出了不可磨滅的貢獻，但隨著地方政府債務規模不斷增長，債務增速不斷加快，為了防止發生系統性金融債務風險，中央政府加緊了對地方債務的管控。在經濟形勢與政策環境的變化下，地方融資平臺為謀求自身持續發展而進行市場化轉型。本文介紹地方融資平臺轉型的背景，分析轉型過程中面臨的壓力，并對市場化轉型后的發展進行探討。

關鍵詞 融資平臺 債務風險 地方政府

融資平臺是地方政府財權事權不匹配的特有財稅體制及經濟發展模式的產物，歷經多年發展，在應對國際金融危機沖擊、推進城鎮化建設、促進地方經濟發展中發揮了巨大作用。但當經濟發展水平和城鎮化率達到一定程度，城市大融資、大建設、大發展已經成為過去式，即將到來的是規范化、高質量的城市建設和發展。而地方融資平臺依托政府信用快速擴張的顯性及隱性債務，已經成為地方政府債務的重要隱患，并通過嵌套交錯的融資渠道有向系統性、區域性風險擴散的趨勢。只有切實剝離平臺企業政府融資職能、推進其市場化規范化轉型，才能從源頭防范平臺債務風險的深化與蔓延，實現防范和化解財政金融風險的目標。

一、地方融資平臺轉型的背景

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。其基本功能是以政府信用為支撐，以實施政府政策為目的，直接或間接地有償籌集資金，將資金投向地方急需發展的領域、行業和項目等。它承擔著基礎設施建設職能、融資職能、國有資產管理職能、投資職能等，為地方經濟發展和社會發展籌集資金，為地方基礎設施建設、公共服務的提升以及應對國際金融危機發揮了積極作用。

近幾年，隨著中央對地方債務的管控，地方融資平臺的政府融資職能逐步被剝離，地方融資平臺傳統運作模式受到了制約。黨中央、國務院、財政部等部門相繼出臺政策，要求融資平臺在防范系統性金融風險的前提下，有效解決平臺自身問題、防范自身風險、加快職能轉變和轉型，適應新時代要求?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確提出“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”“加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日?；\營和市場化融資”。這意味著以地方政府信用支持、以政府投融資平臺作為主要融資渠道的傳統融資模式的終結?！蛾P于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）進一步提出“地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為”，并明確2015年1月1日起，其新增債務依法不屬于地方政府債務。這意味著以往通過公益性資產和土地為擔保的融資模式被限制?！敦斦筷P于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）提出“國有金融企業除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔?；虺袚鷥攤熑巍２坏锰峁﹤鶆招再Y金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金”。這意味著國有金融企業曾經作為地方融資平臺的主要融資渠道被限制。

黨的十九大報告提出打贏三大攻堅戰，同時把防范化解重大風險列在三大攻堅戰之首，明確指出“打好防范化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風險”，提出“強監管、防風險、抑泡沫、去杠桿”，重點聚焦國有企業杠桿率、地方債務風險和資產管理行業亂象。因此，融資平臺公司轉型除了政策要求外，地方債務規模居高不下也是地方融資平臺公司轉型的促因，在不增加政府債務的前提下，地方融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離，原有的生存環境發生重大變化，原有的傳統融資模式難以延續發展，發展之路受到限制。為謀求自身持續發展，必須尋求新的轉型之路來獲得生機。

二、地方融資平臺轉型過程

地方融資平臺在國家各項政策的要求及自身發展的需求下，地方政府對所屬的各融資平臺進行了“離娘斷奶”式的投融資模式轉型、企業制度轉型、產業方向轉型，但這個轉型的過程不是一蹴而就的。地方融資平臺公司轉型主要面臨兩大壓力，一是承擔政府隱性債務壓力，二是政策限制的融資壓力。

（一）潛在的償債風險

融資平臺轉型一個重要的前提就是剝離地方融資平臺與地方政府的信用、債務。如何妥善處理和建設后續償債能力是轉型中的難點。對于融資平臺公司以市場化方式舉借用于公益性項目建設且未納入政府性債務管理、債務到期由融資平臺公司負責償還的公益性債務，可以通過履行配置資產、授予特許經營權、支付政府購買服務及財政補貼等途徑給予支持;而經營性債務則完全靠融資平臺現金流償還，這就需要融資平臺公司具有自我存續的能力。

根據國務院辦公廳關于印發《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）文件要求，融資平臺認定為政府債務的部分即純公益性項目債務可以通過政府債券置換等方式處置。除了可以置換的債務外，融資平臺剩余的債務如何解決是一個大問題。在經濟下行壓力下，地方財政收入增速放緩，地方財政在確保“保工資、保運轉、保基本民生”后沒有多余的財力來歸還政府存量債務。因此，很大一部分有一定收益的公益性項目債務劃歸為轉型后的融資平臺公司承擔，而剛剛轉型后的融資平臺公司步履蹣跚，自我“造血”功能尚未恢復。地方融資平臺當前的債務風險主要集中在存量債務到期的壓力。

（二）后續融資成本的提升

融資平臺轉型后還繼續承建著政府重點項目建設。對于這些重點在建項目，為避免建設資金斷鏈，出現爛尾工程，黨中央、國務院也相繼出臺了一系列的政策文件，《中共中央 國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）、《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）及《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于做好地方政府專項債發行及項目配套融資工作的通知》等都要求“在嚴格依法解除違法違規擔保關系的基礎上，對必要的在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設規模和防范風險的前提下與金融機構協商融資，避免出現工程爛尾”“對于部分實行企業化經營管理且有經營性收益的基礎設施項目，包括已納入國家和省市縣級政府及部門印發的‘十三五規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目，以及發展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，金融機構可按照商業化原則自主決策，在不新增隱性債務前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求”。

但是，根據現有政策規定，地方融資平臺公司依賴于政府而融資的模式已經受限，失去政府信用這個“大靠山”后，各金融機構對融資平臺的貸款政策收緊，對于后續融資需要補充或提供新的有效抵押資產、第三方擔保機構提供擔保等擔保措施;在貸款利率方面相對有所提高;貸款期限有所縮短。這些貸款條件的改變直接增加了建設項目融資成本，也相應提高了項目的建設成本，對融資平臺造成盈利運營能力的壓力。

三、地方融資平臺轉型后的發展

地方融資平臺由于原有承建的項目資金投入大、投資收益少、回收周期長，加之投資結構比較單一，“造血”功能較差，轉型后面臨著嚴峻的融資環境和業務轉型壓力。尤其是因為經營性活動尚不穩定，缺乏足以支撐公益性項目的經營性項目收益來源，在轉型過渡期的運轉是比較困難的。但地方融資平臺也擁有得天獨厚的優勢，一是積累的地方建設經驗和關系網絡，包括非營利性質的基礎設施領域的投資經驗，二是與當地政府、銀行長期合作的關系，三是擁有大量存量資產。這些獨特資源是其他社會市場化企業無法比擬的，也是地方融資平臺完全市場化轉型后參與市場化競爭的硬核資源。融資平臺要充分利用這些資源來改善和提升公司的核心競爭力。

（一）完善、健全公司市場化的法人治理結構

從管理市場來看，市場的本質是人和人的關系，企業管理的實質與核心就是人的管理，引進先進的經營管理理念，創建良好的企業文化，是擁有較強市場競爭力的有力保障。地方政府對融資平臺公司的法人治理建設要放手，減少行政干預。建立現代企業制度、完善企業內部管理制度、理順規范管理模式，在確定黨委政治核心作用的基礎上建立健全公司章程、“三重一大”決策制度、董事會議制等法人治理結構。術業有專攻，向社會聘請職業經理人、專業技術人員，讓專業的人做專業的事，創建懂業務、善管理、會創新的專業化經營團隊，確保融資平臺轉型后實現企業化、市場化經營發展。

（二）尋求地方政府政策支持

沒有政府支持和壟斷資源支撐的國有企業，在市場中生存和發展是十分不易的。要充分利用政府公共資源市場化運營的廣闊市場。地方政府可以通過完善價格調整機制、注入資本金、安排財政補貼、稅收優惠、項目扶持、政府購買服務等方式支持轉型后的融資平臺承擔公益性項目或業務。地方政府要加大經營性企業資產整合力度，優化資源布局結構，可根據實際情況開展跨產業、跨行業、跨區域的資產整合，形成集團企業經濟實體，壯大公司資產規模，增加公司信用等級，改善公司對外融資條件，創新融資渠道，形成規模經營優勢，增強公司持續運營能力。

（三）尋找發展新機遇

融資平臺公司雖然轉型后實現市場化運作，不再承擔地方政府舉債融資職能，但仍是國有企業，兼具社會效益和經濟效益的根本屬性。它的持續發展應要與國家當前發展政策相結合。國家的鄉村振興戰略、農業農村農民問題、文化旅游產業、醫療養老、環境整治等關系人民福祉的產業雖然大多投資回報周期長，但當中不乏優質資源、優質項目，融資平臺公司應積極按照國家的政策導向，通過政府性項目的投資優化和產業布局，加強科學管理和市場化運營，積極探索適合自身能力和優勢的產業領域，進行投資和經營，一方面為自身發展創造效益，另一方面給社會創造價值。

總之，地方融資平臺的轉型要在國家法律政策允許的范圍內，積極發揮其利用市場手段融通資金、充分利用并盤活政府性資產資源，貫徹新發展理念，依靠創新驅動，不斷調整轉型發展思路，在構建城市現代化經濟體系上尋找新的突破口，深化產業升級，深化公共服務及基礎設施的品質，發揮城市資源運作平臺和引領產業投資的作用。

（作者單位為新寧縣城鎮農村建設投資有限公司）

參考文獻

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