淺析國有企業退休人員社會化管理政策

顧明強

摘要：國有企業作為我國國民經濟的中堅力量，一直以來，在我國發揮了重要作用和突出貢獻，國企在長期的發展過程中形成了一套獨立于社會之外的封閉體制，國有企業職工從入職到退休的管理自成體系，形成了企業內部的“小社會”管理模式。改革開放以來，隨著我國逐步建立覆蓋城鄉的養老保險制度，國有企業逐步納入社會保障管理體系，一同參加養老、醫療等社會保險。當前，我國市場經濟體制逐步完善，市場主體多元化趨勢更加明顯，國有企業參與國內國際市場競爭成為常態，以往“企業辦社會”模式既缺乏效率，也不具優勢，有關社會化管理改革的呼聲越來越高。近年來，從中央到地方，國企改革的重點轉向解決歷史遺留問題。今年3月，在五市試點基礎上，中共中央、國務院下發了《關于國有企業退休人員社會化管理的指導意見》，成為解決歷史遺留問題，推進國企市場化改革的最新政策依據。本文主要對國有企業退休人員社會化管理的內涵、目的進行分析，力求展現政策實施面臨的系列問題，通過借鑒試點地區的問題和不足，提出對下一步推進此項工作的意見建議。

關鍵詞：國有企業;退休人員;社會化管理;養老服務;社會保障

一、社會化管理的內涵和背景

（一）退休人員社會化管理概念

根據國有企業退休人員社會化管理，是指國有企業職工在達到退休年齡退出工作崗位后，原工作單位不再負責對其管理和服務，日常管理和服務工作移交屬地街道和社區負責。社會化管理從本質上而言，是打破“企業辦社會”模式，讓政府和社會組織承擔退休人員管理服務職能。實施社會化管理后，將會呈現以下幾個特征：

1.養老金實行社會化發放。根據我國《社會保險法》和退休政策規定，養老保險由職工和企業按照一定比例共同繳納，企業員工退休后，養老金由個人賬戶和統籌賬戶兩部分組成，社會化管理模式下，政府人社部門負責，并委托商業銀行進行養老金的發放，企業不再承擔有關職能。此項工作自養老保險制度建立以來，已基本實現覆蓋全國的社會化發放。

2.組織關系和人事檔案屬地管理。國有企業退休職工的人事檔案在退休前后，由所在單位向屬地街道、社區辦理個人檔案移交手續，退休后，人事檔案由政府直接或委托中介機構負責檔案管理。黨組織關系由單位轉入所在地區街道。此項工作由于歷史原因，除部分已實行社會化管理的國有企業外，其余均未能達到。在黨組織關系上，多數國企的退休職工黨員關系依然由本單位退管機構負責，未完全納入社區管理。

3.社保等關系由當地機構負責。退休人員社會化管理后，個人社保及相關關系轉入所在地區街道和社區，企業不再負責社保查詢、醫療費用報銷等工作，退休人員參加當地組織的醫保，各方面與社區、街道的關系更加緊密。退休職工死亡后由所在社區負責發放有關補助津貼。

（二）國有企業退休人員社會化管理政策實施背景

1.政策背景

一是政策落地條件基本成熟。2019年3月，中共中央、國務院下發了《關于國有企業退休人員社會化管理的指導意見》，這是繼2017年，國務院辦公廳出臺《關于在部分城市開展國有企業退休人員社會化管理試點工作的通知》后，首次將國有企業社會化管理向全國推開，這也預示著啟動此項工作的條件基本成熟。

二是試點取得階段性成果。2017年開展社會化管理試點工作以來，試點城市在退休人員社會化管理上積累了一定經驗，上海等五市相繼出臺了各自推進國有企業退休人員社會化管理的實施方案，就人員管理、組織人事檔案移交、統籌外費用發放等進行了有益探索，積累了一些可復制、可推廣的管理經驗。

2.企業背景

我國國有企業從業人員和退休職工數量龐大，計劃經濟時代下，企業生產主要執行國家計劃安排，員工生老病死全部在單位內部得到解決。改革開放后，我國國有企業市場化改革步伐加快，延續了原有的管理模式下，國有企業承擔過多的退休管理職責，在生產之外的成本高企，進入新世紀后，市場競爭環境形勢倒逼國有企業需要進一步卸下包袱、提高效率、參與競爭，由此，國家相繼實施了“三供一業”分離移交，廠辦大集體改革。同時，一些國有企業在改革中，逐步被市場所淘汰，企業破產、重組，讓導致許多退休職工原本享有的政策保障無法得到履行，影響退休人員生活和社會穩定。

3.社會背景

一是社會養老保險制度不斷完善?，F行的企業養老保險制度建立在1978年《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》的基礎之上。經過不斷完善，目前，我國已基本建立廣覆蓋、?；?、多層次、可持續的養老保險制度，養老服務社會化管理已經初步成熟，制度日趨完善，推進國有企業退休人員社會化管理，既可以做大全社會養老保障的盤子，讓制度覆蓋面進一步拓寬，保障制度實施的公平正義。

二是加快優化資源配置，提高服務效率。黨的十九大提出，讓市場在資源配置中起決定性作用，社會化管理的實質就是一次市場機制倒逼傳統計劃模式的體制機制自我改革。退休人員養老服務依托市場進行資源配置，既能充分利用現有社會資源，發揮全社會在養老服務管理的規模效應，也讓企業擺脫了沉重的歷史包袱，提升了經營效率，充分釋放市場主體的競爭活力。

二、社會化管理政策的實施難點

中央印發的《意見》雖然只是原則性方案，但具體規定了社會化管理方向、目標、內容和責任主體，推進國有企業退休人員社會化管理，既要做好政策實施前退休人員的管理移交工作，還將對即將或未來退休人員的退休工作辦理，其中存在諸多工作難點，需要政府和企業慎重對待。

1.退休人員整體復雜。國有企業退休員工基數龐大，并呈不斷增長態勢，公開數據顯示，僅北京一地目前尚未納入社會化管理的國有企業退休人數就達到120萬人，推進社會化管理涉及退休人數非常大，這其中存在各類不同類型人員，離退休、退職、不同行業等，原有政策差異巨大，如何平衡退休人員社會化管理后的政策是一個值得思考的重要難點。

2.統籌外費用解決。國有企業在改革過程中形成的統籌外費用一直延續至今，對于個體而言，這部分費用雖然不多，但作為企業給予的退休人員養老津貼的重要組成部分，統籌外費用事關退休職工的切身利益，必將成為退休員工普遍反映的矛盾焦點。社會化管理后，這部分費用無法納入養老金統籌范圍，文件要求統籌外費用在過渡期結束后一次性給付，如何合理測算這筆費用，對一些包袱重老舊企業難度較大。

3.國有企業資產移交。傳統管理模式下，多數國有企業配置了一定數量的退管服務場所和設施，如職工社區、黨組織活動陣地等，在一些國企聚集地，企業內部集中建設了學校、醫院、老年活動中心等，這些設施的產權隸屬于企業，國有資產的分離移交或無償劃轉都需要歷經決策審批程序，特別是央企資產移交地方需要破解企地間壁壘。

4.企業自身畏難情緒。一方面，從現實來看，一些國有企業本著對退休職工的責任感，不忍心或并不愿意把退休職工的推向社會，另一方面，從企業內穩定的角度來看，退休員工的管理服務是國有企業一直以來的工作敏感點，處理的不好容易引起不必要的矛盾，影響職工隊伍穩定，企業領導者存在不想“碰雷”的想法，能拖則拖。此外，退休員工社會化管理移交工作牽扯精力，退休人員多的企業往往企業在職職工少，對現有的工作人員帶來較大壓力。

5.退休職工存在依賴。許多國有企業退休職工在企業工作生活了一輩子，對企業具有濃厚的情感認同，多數職工對企業有著強烈的依賴感，辦事、解決問題靠企業已經成為他們的思維習慣，把企業作為“娘家”，心理上不愿意從“企業人”轉變為“社會人”。此外，一些行業退休職工受本行業的特殊性，社會化參與度并不高，對于社會化管理后無法確認街道、社區能否像企業一樣提供服務。

三、試點地區社會化管理不足

2017年，根據《關于在部分城市開展國有企業退休人員社會化管理試點工作的通知》要求，國務院選定上海等五個城市作為社會化管理的試點，在具體工作上先行先試、積累經驗，經過兩年多的實踐，試點地區一些企業在社會化管理方面取得了一定的成效，但同時也存在一些不足：

1.落實工作方案細化程度不夠。大連、上海等試點地均出臺了具體實施辦法，以大連為例，2017年2月就印發了《大連市推進國有企業退休人員社會化管理試點工作方案的通知》，并相應制定《大連市退休人員社會化管理服務工作辦法》，相關方案雖然對本地區社會化管理進行了統籌安排，明確了責任主體，但也僅僅是對國辦函[2017]7號的粗略分解，部分地區對于移交經費、移交程序都未進行明確，在檔案移交、有關場所劃轉等問題留有余地。

2.部分歷史遺留問題未徹底解決。一方面，試點地區在推進社會化管理過程中，一些中央企業基層單位由于干部管理權限的問題，人事檔案移不徹底，導致一些企業領導干部和部分退休職工的人事檔案依然由企業保管，政策未能起到約束作用，接收單位也未能有效履行督促責任。統籌外費用依然未能完全割斷，大連地區一些國有企業在統籌外費用方面依然保持原有發放和報銷模式，已退休人員的統籌外費用發放情況不一，不利于完全實現社會化管理。

3.工作推進進度不一致。同樣以大連地區為例，同處一個地區的兩家企業在社會化管理推進上未能達到同步，由于企業建設時期不同、員工年齡、管理等方面的差異，新建企業往往移交工作步子邁的大，檔案移交較為徹底，社會化管理費用由于繳納數量少，通常比較及時，在黨組織管理上已經全部在退休階段劃入街道社區黨支部。老企業工作人員不足導致未能有效落實社會化管理要求，人事檔案不健全，移交過程不暢，統籌外費用支出一次性額度較大，對企業造成負擔，需要履行審批程序，等等。

四、全面推行社會化管理政策建議

1.加強政策宣貫和正面引導，凝聚共識。推進國有企業退休人員社會化管理是中央決策、國家意志，因此必須強化文件政策的學習和宣傳，讓廣大退休職工充分了解政策內涵，積極營造推進社會化管理的良好氛圍。要加強對社會化管理的正面引導，有條件的地方要安排政策吹風，準確解讀職工最關心最直接最現實的利益問題，做好有關社會化管理進行答疑解惑，確保政策落地前充分溝通，避免誤導誤解。

2.加強主體間協調溝通。社會化管理的關鍵推動力在政府，主動權在企業，需要兩者在政策落實前后的良性互動。在此過程中，縣級以上政府應召集街道、社區、有關企業，做好社會化管理工作的協調對接。企業應以本地區政府社會化管理政策為依據，編制企業具體推進方案，在時間進度、經費保障、資產劃轉、職工安置等普遍關心的問題做出安排，高度重視方案實施前后的職工利益變化，充分聽取退休職工和在職職工的意見建議，為方案實施贏得最廣泛的認同。

3.加強基層治理，提升服務能力。各地政府要加大基層投入力度，大力構建政府主導、社會協同、公眾參與的社會治理模式，各屬地街道、社區要加強社工、志愿者服務隊伍，提升整體配套服務能力。持續加大財政支出力度，通過政府購買服務等方式，引導社會資本向基層傾斜，著力解決社會化管理最后一公里，確保國有企業退休人員移交后有人管、管得好。

4.妥善解決歷史遺留問題。政策落地前，對尚未移交的干部人事檔案、黨組織關系等完成內部梳理和補充完善工作，政策實施后，主動對接地方人事、組織部門，咨詢有關移交程序、費用繳納等情況，確保移交過程不發生問題。統籌外費用要堅持新人新辦法、老人老辦法，根據各單位情況，設置過渡期2-3年，結合企業實際情況，一次性給付統籌外費用，并于退休職工簽訂有關協議，確保歷史遺留問題不再產生新問題。

5.建立分層級溝通協調機制。社會化管理政策制定在上頭，執行在基層，要破解上下信息不對稱矛盾，建立起上下溝通機制。企業應成立推進退休職工社會化管理專門臨時機構，把各項工作涉及的人資、財務、政工等部門及所屬企業集中起來，加強定期的工作溝通交流，關鍵要打通信息渠道，讓決策意見能夠充分吸收退休職工的意見建議，及時妥善解決推進過程中的利益訴求問題，實現平穩過渡。

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