重構行政訴訟類型的可能路徑
——以完善行政案件審判機制為視角

朱云三 陳磊 張磊

行政訴訟類型，是基于訴訟構成要件、審理規則及裁判權限，對相同的訴訟所進行的歸類。其實質系依據一定的標準，將行政訴訟的基本形態予以固定化、格式化，進而實現當事人起訴及司法審判的規范化運行。2014年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》雖未明確訴訟類型，但訴訟類型事實上已隱含于整個行政訴訟制度之中，因此當前仍然具有重構行政訴訟類型體系之必要性和可行性。

一、緣起：類型化可消解行政訴訟發展癥結

《新行政訴訟法》和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，切實滿足了當事人日益增長的多元權利救濟需求，①參見章志遠：《行政訴訟類型化時代的開啟》，載《中國審判》2015年第10期。但是我國現行行政訴訟制度依然存在部分缺陷和漏洞。行政訴訟類型化已被視為解決行政訴訟制度發展癥結“最重要也最有效的辦法”，②參見李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，載《法律適用》2012年第2期。其為行政案件審理機制的完善開拓了新的思路。

（一）回應訴訟請求，實現訴權無漏洞保護

對于任何侵犯公民權利的具體公權力行為，都應當有與之對應的訴訟種類可供選擇和利用。③參見【德】弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003版，第204頁。我國現行的行政訴訟制度在權利保護上依然存在漏洞，從權利救濟范圍而言，如受案范圍中仍未涵蓋抽象行政行為訴訟、預防性訴訟等，致使某些權利依舊無法獲得保障。從權利救濟力度而言，仍然采用合法性審查原則，導致案件處理結果與訴訟請求相去甚遠的情況在所難免。行政訴訟類型化之出發點就是通過歸納當事人可能提出的訴訟請求，以為之提供全面的無漏洞的保護，④參見李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，載《法律適用》2012年第2期。其對權利救濟請求具有更強的回應性。而且，在訴訟類型化的過程中，特定領域權利保護的需求，使得訴訟類型出現了新的發展，規范審查之訴、預防性不得作為之訴等訴訟形態必將獲得更多關注。行政訴訟類型的增多，有利于為當事人提供無漏洞的權利保護機制。

（二）聚焦行政爭議，實質化解行政糾紛

行政訴訟的目的之一即解決行政爭議，但實踐中很多案件往往案結事不了。比如在很多行政不作為案件中，雖然判決確認了不作為違法，但很少同時責令被告采取相應的具體措施，導致不作為狀態仍然持續，行政糾紛未予實質性解決。即便法院籠統判令行政機關作出某種行為，但若行政機關明示予以拒絕，當事人依然需要再次起訴。如此反復，當事人陷入“循環訴訟”怪圈，訴訟體制設置難脫其職。在司法能力允許之范圍，促使糾紛盡可能徹底解決，是訴訟類型化所蘊含的內在理念。⑤參見李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，載《法律適用》2012年第2期。行政爭議的多樣化，系行政訴訟類型化的基礎，而行政訴訟類型化作為解決不同行政爭議的對應程序，其發展與行政爭議多樣化的發展密切相關。⑥參見閆爾寶：《論我國行政訴訟類型化的發展趨向與課題》，載《山東法官培訓學院學報》2017年第5期。行政訴訟類型化之焦點更集中于行政爭議的根本性解決上，使不同性質的行政爭議能夠有與之相對應的行政訴訟類型予以解決，通過進一步明確裁判方式和裁判時機，能夠切實破解司法權“不告不理”和“不得為訴外裁判”的消極屬性，有利于健全和完善行政訴訟糾紛解決機制，進而滿足行政糾紛實質性化解的現實需求。

（三）強化司法監督，促進依法行政

隨著現代社會之發展，人民法院除了肩負傳統的糾紛解決功能之外，已逐漸向控制、權力制約等方面的功能擴展和延伸。①參見左衛民等：《變遷與改革——法院制度現代化研究》，法律出版社2000年版，第95頁。在此背景下，行政訴訟被賦予監督依法行政之重要功能，通過進行司法審查，糾正違法行政行為，推進法治政府、法治社會建設。但是，現行行政訴訟制度對權力監督的滯后性弊端仍然存在，當事人只能在行政行為作出后或者在法定期限內行政機關仍不作為時，才能提起訴訟，預防性訴訟依舊未被納入受案范圍。行政訴訟類型化通過對多樣化的行政爭議進行針對性的歸類后，明確了各訴訟類型的審理規則和裁判方式，能夠實現對行政權力的全面有效監督。

（四）科學設計程序，規范審判權運行

當事人資格、起訴條件、審理程序、舉證規則、判決方式在不同的行政案件中亦有所不同，但現行行政訴訟制度并未針對性的進行相應的程序設計，從而限制了法院審判權之運行，亦制約了行政審判職能作用的發揮。裁判的公正性，需要一套科學、合理的程序規則予以保障，“程序正義的觀念即使不是賦予審判正當性的唯一根據，也應當被認為是其重要根據之一。”②【日】谷口安平：《程序的正義與訴訟》（增補本），王亞新譯，中國政法大學出版社2002年版，第10頁。根據不同行政訴訟類型的構成要件、審理規則和裁判方式，訴訟類型化能夠為每一類行政案件確定對應的程序規則，以促使案件審理規則體系化、程式化、規范化，同時也為案件裁判設定了統一范式，可有效地規制審判權的運行，提高法院糾紛解決效率，確保我國司法權能的科學、合理、規范發揮。

二、規劃：類型化劃分標準及基本結構

基于我國行政訴訟目前的發展狀況，我們所探討的行政訴訟類型化，應旨在建立一個標準明確、規則周密、結構完備的行政訴訟類型體系，實現這一目標，應首先解決下列問題。

（一）行政訴訟類型的分類原則

行政訴訟類型化，既有其積極作用，也有其弊端。行政訴訟類型之劃分，其目標應為實現行政訴訟類型之法律機能，適當兼顧其可能產生的負面效應，應遵循既具涵蓋性、又具開放性之原則。

1.訴訟類型應具有一定涵蓋性

行政訴訟類型之設置，應充分考慮我國行政訴訟制度的發展現狀和當前行政審判實踐的現實需求。為避免訴訟體系設置過于復雜，造成當事人起訴時面臨選擇訴訟種類的困惑和風險，不宜設置過多的訴訟類型。為了“消除國民選擇上的困惑”①劉東亮：《行政訴訟類型法定化及其消極作用的克服》，載樊崇義主編：《訴訟法學研究（第8卷）》，中國檢察出版社2005年版，第207頁。，防止當事人繞圈子走彎路，提高訴訟效率，節約訴訟資源，劃分的各訴訟類型應當具有高度的涵蓋性，能夠揭示行政訴訟的類型特點和本質屬性。②參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第119頁。

2.訴訟類型應具有開放性

行政訴訟類型的劃分，還應充分考慮到行政訴訟類型未來的豐富和拓展情況，力求建立一個開放性的訴訟類型體系，避免成為一個封閉性的類型體系。開放性的訴訟類型體系能夠讓法官根據審判實踐的發展需要，對訴訟類型進行不斷的調適，避免類型化成為制約行政訴訟制度發展的瓶頸。

（二）行政訴訟類型的劃分標準

確立科學、合理且符合當前實踐需求的劃分標準，是我們探討行政訴訟類型化的基礎。

1.劃分確定類型需要考量的因素

構建行政訴訟類型體系，在考慮判決種類的基礎上，還應考慮以下因素：

第一，訴的請求內容。當事人在訴訟中提出何種請求，請求獲得何種保護，是法院進行一切訴訟活動的根本前提，所以原告的訴訟請求內容必然是訴訟類型劃分需充分考慮的因素。正如美國學者阿瑟·庫恩所言：“訴訟的性質總是取決于形成訴訟來源的一切事實，也就是取決于訴訟的原因。”③【美】阿瑟·庫恩：《英美法原理》，陳朝璧譯，法律出版社2002年版，第53頁。

第二，起訴人的訴權。訴權系原告提起訴訟、維護自身合法權益的前提和基礎，所以行政訴訟類型的劃分，應當能夠有利于保障和實現原告的訴權，既包括起訴權、庭審辯論權、上訴權等程序上的權利，也包括請求人民法院予以保護的實體意義上的權益。

第三，行政行為種類和行政爭議性質。可納入司法審查的行政行為種類和行政爭議性質，決定了行政相對人的權利保護范圍和對行政權力的監督范圍，因此進行行政訴訟類型劃分時，應當充分考慮行政行為種類和行政爭議性質的拓展需求，設置與之相對應和匹配的訴訟類型。

第四，法官裁判權限。法官裁判權力的大小，既實際體現了司法權對行政權之干預程度，更關系到對相對人權利的保護力度。目前我國行政審判實踐中，關于案件法律適用和事實認定問題，法官的裁判權力是有差異的，有些情形具有完全裁決的權力，有些情形僅有撤銷的權力，有些情形可行使一定的變更權。法官裁判權力的差異，作為客觀存在的事實，是行政訴訟類型劃分時應當充分考量的問題。

2.以訴訟請求為主導性標準，輔之以其它標準

行政訴訟類型劃分標準若科學、明確、統一，則更能夠實現行政訴訟類型化的價值，相反，模糊的劃分標準會違背構建行政訴訟類型的初衷。①參見章志遠：《行政訴訟類型化模式比較與選擇》，載《比較法研究》2006年第5期。我國行政訴訟類型體系的構建中，可選擇以立足原告訴訟請求，作為劃分訴訟類型的主導性標準，該種標準有利于人民法院在啟動司法審查程序之初，就通過對當事人起訴內容的審查，確定相應的訴訟類型，繼而確定相應的審理規則和裁判方式，理順審判權運行，作出更能回應當事人權利救濟請求的判決結果，從而更有利于為當事人提供無漏洞的精細化的權利保障。除此之外，可以適度引入以下輔助性劃分標準：（1）訴訟標的標準。具體行政行為、事實行為、行政協議等行政活動，在起訴條件、審查規則和裁判方式等方面亦不相同，因此以訴訟標的為標準，設置一定的亞類型訴訟具有現實必要性，能夠更具針對性的實現對行政權力的監督。（2）行政爭議標準。根據內部爭議、外部爭議、直接爭議、間接爭議等不同性質的行政爭議設置一定的亞類型訴訟，能夠更有效、更徹底地解決行政爭議。②參見何君：《行政訴訟類型化標準的比較分析》，載《山東法官培訓學院學報》2009年第2期。（3）裁判內容標準。設置亞類型訴訟時，依據法院判決的內容進行，能夠避免對行政權的不適當干預，切實規范和約束司法權的正當運行。

（三）行政訴訟類型的基本結構

以原告訴訟請求為主導性劃分標準，行政訴訟可分為撤銷之訴、給付之訴和確認之訴三大基本類型。撤銷之訴是當事人訴請人民法院判決撤銷某一行政行為的訴訟。給付之訴是當事人請求法院判決被告為特定行政行為或給予不含有調整內容的實際給付的訴訟。確認之訴是當事人請求法院確認行政活動違法、無效，或者確認行政法律關系是否存在的訴訟。按照前述輔助性劃分標準，在主類型基礎上，劃定若干亞類型，能夠實現公民權利司法救濟的精細化。比如，確認之訴可以再分為確認違法之訴、確認無效之訴、和確認行政法律關系之訴三種亞類型訴訟。給付之訴可以再分為課予義務之訴和一般給付之訴，在此亞類型之下，課予義務之訴可以繼續細分為不作為之訴和拒絕作為之訴兩種子類型；③參見馬懷德：《完善〈行政訴訟法〉與行政訴訟類型化》，載《法學研究》2010年第5期。一般給付之訴可以細分為財產給付之訴、非財產給付之訴、行政合同給付之訴及預防性不作為之訴四種子類型。④參見章志遠：《行政訴訟類型化模式比較與選擇》，載《比較法研究》2006年第5期。

三、路徑：行政訴訟類型之重構

由于不能預測未來的所有糾紛，構建行政訴訟類型體系必將是一個根據實踐需要不斷改進和完善的過程，許多亞類型訴訟和子類型訴訟的規范，還需要在審判個案中進行具體分析。故本文立足于當前行政訴訟的發展現狀，重構前述三大基本訴訟類型。

（一）不同訴訟類型的訴訟要件

訴訟要件是指確保訴訟活動依法進行，并為作出實體判決所應具備的前提條件。若訴訟要件欠缺，則法院不能作出實體判決，僅能通過裁定駁回起訴等方式，終結已產生的訴訟關系。

1.撤銷之訴的訴訟要件

撤銷之訴是行政訴訟制度中最核心的訴訟類型，無論訴訟類型怎樣重構，撤銷之訴依舊系最基本的訴訟類型。撤銷之訴的目的在于通過將被訴行政行為予以撤銷，使其效力溯及既往地予以消滅，從根本上保護或恢復原告之權益。撤銷之訴的訴訟構成要件主要包括：

第一，具體行政行為之客觀存在。原則上，只有對客觀上實際存在、且具有確定力、公定力、拘束力及可撤銷內容的具體行為行為，方可提起撤銷之訴。而抽象行政行為、司法行政行為、事實行為以及行政不作為，是不能提起撤銷之訴的。

第二，原告主張違法行為侵害其合法權益。撤銷之訴的原告應系行政相對人，亦或與行政行為有利害關系。這里的利害關系不包括“反射利益”，即“特定行政法規所設定之行政義務，如僅在于達成公共利益，個別人民因之而間接獲得之利益。”①陳敏：《行政法總論》，三民書局1999年版，第1201頁。比如由于政府賑災而受救濟的利益等，應排除訴訟利益范圍。“合法權益”既包括人身權、財產權，也包括受教育權、社會保障權、勞動權等權利，但不包括政治權利。②參見應松年、袁曙宏主編：《走向法治政府——依法行政理論研究與實證調查》，法律出版社2001年版，第348、349頁。原告需主張其合法權益受到行政行為侵害，只要這種“侵害”存在可能性，即形成了“主張”這一訴訟要件。

第三，符合法定起訴期限。知道行政行為且被告知起訴期限的，應為知道行為之日起六個月，若經過了復議，則為收到復議決定書之日起十五日；未被告知起訴期限的，從知道起訴期限之日起計算六個月，但從知道或應當知道行為內容之日起不得超過一年。若有其他法律規定，應當遵循特別法優先的原則處理。

第四，前置程序已完成。是否需完成前置程序，應立足于法律規定。在復議與訴訟的關系和銜接上，現行法律以當事人選擇為基本原則，以復議前置為例外。只有法律法規明確規定了行政復議前置程序時，才需先行行政復議，否則即無需先行行政復議。

2.給付之訴的訴訟要件

給付之訴通常分為課予義務之訴和一般給付之訴。課予義務訴訟，是指訴請人民法院，判令行政機關履行其請求事項的訴訟類型，又可分為拒絕作為課予義務之訴和不作為課予義務之訴。關于該兩種訴訟類型的訴訟要件，本文以圖文形式加以闡釋，具體如下：

一般給付之訴系狹義給付訴訟，即訴請法院判令行政主體作出具體行政行為之外的其他給付行為，通常分為財產給付或非公權力行為的非財產性給付。如要求發放撫恤金及要求行政賠償等，均屬財產給付之訴。而政府信息給付之訴、事實行為給付之訴、預防性不作為給付之訴等，則屬非財產給付之訴。一般給付之訴的訴訟要件亦以圖文形式加以闡釋，具體如下：

3.確認之訴的訴訟要件

行政確認之訴主要包括確認行政行為違法或無效之訴以及確認行政法律關系是否存在之訴。前者的訴訟要件主要包括：原告提出確認行為違法或無效之訴求；原告在確認中具有法律上之利害關系，關于是否具有受法律保護的利益，應立足于當時的社會經濟等實際情況，依據公平合理之原則予以衡量；①參見向忠誠：《行政訴訟類型研究》，載《湖南科技學院學報》2005年第2期。在法定期限內起訴；已不能提起撤銷之訴，確認之訴具有“后備性”“補充性”“從屬性”特性，即僅在已不能提起其他類型的訴訟時，才能提起確認之訴。②參見馬懷德：《完善〈行政訴訟法〉與行政訴訟類型化》，載《江蘇社會科學》2010 年第5 期。后者的訴訟要件主要包括：訴訟標的為確認行政法律關系是否存在；原告有受到確認判決所保護的法律上之利益；在法定期限內起訴。

（二）不同訴訟類型的審理規則和方式

審理規則和方式構成了行政訴訟類型化的骨架，針對不同的訴訟類型，司法解決方案亦有所差異。

1.撤銷之訴的審理規則和方式

第一，審查內容。即合法性審查，主要包括：行政行為認定事實所依據的證據是否充分；適用的法律、法規是否正確；行政程序是否合法；是否存在超越職權、濫用職權；是否存在明顯不當等。

第二，舉證責任分配機制。首先，被告對被訴行政行為的合法性負有舉證責任，舉證內容主要包括：（1）舉證證明具備法定事實要件。即行政行為在法律上需要具備的事實條件，可能是相對人作出某種行為，也可能是出現了某種事實狀況，也可能兼而有之；（2）舉證證明管轄權事實，包括事項、級別及地域管轄；（3）舉證證明有關程序事實，包括是否履行了法定的程序，比如是否告知被處罰人陳述、申辯或者聽證權等，還包括相對人或者其他參與人是否遵循了法定程序要求的有關事實，比如婚姻登記時是否本人親自到場等；（4）舉證證明有關裁量權事實，比如是否存在濫用職權和明顯不當等情形。其次，原告對訴權事實承擔舉證責任，被告承擔為例外情形，即原告應證明其起訴符合法定受理條件。原告舉證內容主要包括：（1）證明起訴屬于受案范圍；（2）證明被訴行為系被告所為；（3）證明其與被訴行政行為之間，具備法律上之利害關系；（4）證明屬于受訴法院管轄；（5）證明已完成前置程序。

第三，法律審查及適用規則。對法律適用之審查，主要包括：一是審查是否存在應當適用此法，卻適用了彼法；二是審查是否適用了無效的法律、法規；三是審查是否援引了錯誤的條文；四是審查是否違反了法律沖突適用規則；五是審查在適用法律時有無忽略特殊情況的情形，等等。①參見應松年主編：《行政訴訟法學》（修訂本），中國政法大學出版社1999年版，第262頁。該法律審查和適用規則通用于各訴訟類型。

2.課予義務之訴的審理規則和方式

第一，審查內容。拒絕作為課予義務之訴的審查內容與撤銷之訴基本一致，即審查拒絕作為是否合法。對不作為課予義務之訴的審查，一般是進行程序性審查，即審查被告是否在法定期限內作出了相應處理行為。

第二，舉證責任分配機制。在拒絕作為課予義務之訴中，被告應就拒絕作為行為的合法性承擔舉證責任。在不作為課予義務之訴中，對曾向被告提出過申請的事實，由原告舉證；對不答復或者拖延履行法定職責的正當性，由被告舉證。

3.一般給付之訴的審理規則和方式

第一，審查內容。主要審查在行政法上，原告的給付請求權是否成立，對該問題應主要依據憲法、相關法律規定，以及一般法律原則來加以判斷。

第二，舉證責任分配機制。多數一般給付之訴，因涉及到行政相對人的財產權益，應由原告承擔舉證責任。如行政賠償訴訟中，原告應對行政行為對其造成的實際損害，以及損害后果承擔舉證責任。行政協議給付之訴中，因行政機關違約所給原告造成的經濟損失，亦應當由原告進行舉證。

第三，可以適用調解。在撤銷之訴、確認之訴和義務之訴中，調解是受到諸多限制的，①參見李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，載《法律適用》2012年第2期。但在行政賠償、補償案件及依法行使自由裁量權的案件中，是可以進行調解的，但應以不損害公共利益或他人利益為前提。

4.確認之訴的審理規則和方式

第一，審查內容。對請求確認行政行為違法或無效的，其訴訟標的為行政行為是否違法或無效；對請求確認行政法律關系存在與否的，其訴訟標的為行政法律關系是否存在。②參見李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，載《法律適用》2012年第2期。

第二，舉證責任分配機制。確認行政行為違法或無效之訴中，對訴權事實，原告負有舉證責任；對被訴行政行為合法有效之積極事實，被告負有舉證責任。確認行政法律關系是否存在之訴中，視具體情況，由主張積極事實的一方承擔相應舉證責任。

（三）不同訴訟類型的裁判方式

行政訴訟類型化對裁判方式的要求為，根據原告不同的訴訟請求，作出針對性的回應。

1.撤銷之訴的裁判方式

第一，撤銷判決。行政行為整體違法的，應當判決全部撤銷；部分違法的，作出部分撤銷判決。同時，人民法院根據具體案情，在判決撤銷時，可以同時判令被告重新作出行政行為。

第二，駁回原告訴訟請求判決。經審理后，法院若認為原告要求撤銷被訴行政行為之請求不能成立，則應判決駁回其訴訟請求。

第三，變更判決。由于變更判決易造成司法權僭越行政權，故主要適用于羈束行政行為，也即當行政機關無裁量權或其裁量權收縮至零的情形下，才能作出變更判決。③參見陳清秀：《行政訴訟法》，翰蘆圖書出版有限公司1999年版，第447、448頁；楊偉東：《履行判決變更判決分析》，載《政法論壇》2001年第3期。變更判決主要適用于行政處罰案件，視具體情形，也可適用于行政合同、行政補償、行政制裁中涉及款額的事項，以及反傾銷稅案件等領域。實際上，變更判決具有一定的撤銷性，其也是先否定被訴行政行為，取代行政主體作出改變當事人之間的權利義務關系的新行為，是撤銷判決的替代方式。

第四，情況判決。被訴行政行為雖違法，但撤銷或變更又明顯不符合社會公共利益時，法院只能在確認違法的同時，駁回原告撤銷之訴訟請求。其適用需符合以下要件：行政行為違法；撤銷或變更將給國家利益或社會公共利益造成損害；損害程度系重大損害。

2.課予義務之訴的裁判方式

第一，履行判決。在不作為課予義務之訴中，經審理查明，行政主體負有相應法定職責或義務，但其未履行，法院即可判令其在一定期限內予以履行。法院應視行政機關自由裁量權的大小情況，判決確定其履行程度。實踐中，允許法院在成熟條件時，明確行政機關應履行之具體職責，因其事實上仍系行政機關在具體實施法律，故不屬于司法權對行政權的侵越。本質上，行政不作為系對權限的放棄，由法院確定其應職責內容，亦屬司法權對行政權的適當干預，并不會打破司法權與行政權的平衡狀態。①參見吳庚：《行政爭訟法論》，三民書局2005年版，第192頁。

第二，撤銷并責令履行判決。在拒絕作為課予義務之訴中，無論原告是否提出撤銷拒絕行為的訴訟請求，法院均應主動判決撤銷行政機關的明示拒絕行為，然后再作出履行判決。從課予義務之訴與撤銷之訴的裁判效果來看，課予義務之訴除了可以作出撤銷判決之外，還可以作出履行判決，而撤銷之訴只能作出撤銷判決。②參見楊偉東：《履行判決變更判決分析》，載《政法論壇》2001年第3期。

第三，駁回原告訴訟請求判決。若原告起訴被告要求履行法定職責，但無事實和法律依據，則應當判決駁回原告的訴訟請求。

3.一般給付之訴的裁判方式

該訴訟類型的判決方式，主要分為履行判決和駁回訴訟請求判決。法院對案件經過審理后，若認為原告之訴的理由成立，則判決給付。反之，則判決駁回原告的訴訟請求。在責令被告履行給付義務的判決中，應明確指出其所應給付的具體內容和具體履行期限。

4.確認之訴的裁判方式

第一，確認判決。確認違法判決意味著被訴行政行為，無論在合法性上，還是效力上，均被否定。確認無效判決，是指行政行為自始不發生法律效力，永遠不發生法律效力，對任何人不發生法律效力。人民法院作出確認違法或者無效的判決時，可以同時責令被告采取相應的補救措施，亦或承擔一定的賠償責任。

第二，駁回原告訴訟請求判決。人民法院經過審理，若認為行政行為合法、有效，或者認為原告的訴訟請求不能成立，則應當判決駁回原告訴訟請求。