行政機關負責人有限度出庭機制構建
——以推進法治政府建設效果為視角

崔兆在

引 言

法院是社會治理的重要參與者和推動者，肩負推動法治政府建設的使命。法治國家、法治政府、法治社會共建共治共享，關鍵是法治政府建設，“而司法審查是法治政府建設的關鍵，系國家治理體系成敗的關鍵。”①湛中樂、趙玄：《國家治理體系現代化視野中的司法審查制度——以完善現行〈行政訴訟法〉為中心》，載《行政法學研究》2014年第4期。行政負責人出庭應訴制度的建立成為法院參與社會治理，推進法治政府建設的重要路徑。

行政負責人出庭應訴被確立為一項基本的訴訟制度，這彰顯出“中國智慧、本土經驗”的理論氣質，與《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出的“堅持從中國實際出發”的法治建構原則完全契合。①參見章志遠：《行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評論》2014年第4期。這種具有本土特色和實踐智慧的行政訴訟制度和行為模式，被譽為“執政為民的試金石”、“法治建設的風向標”。②參見江必新：《積極推進行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作》，載《人民法院報》2011年7月13日，第5版。該項制度具有重要的價值意蘊，希望藉此推動法治政府建設，立法時多數觀點認為，“該制度有利于解決行政爭議，也有利于增強行政機關負責人依法行政意識。”③最高人民法院行政審判庭：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》（下），人民法院出版社2018年版，第591頁。

新行政訴訟法實施后，從國務院到各級政府紛紛出臺相應的工作制度，對此新聞媒體予以高度贊揚，法院也備受鼓舞，呈現出“行政機關負責人一出庭萬事皆可解決”的繁榮景象。新行政訴訟法實施以來，行政負責人出庭應訴制度是否真正發揮了其應有的功能，需要以行政機關負責人出庭應訴的實效性為基準，基于負責人出庭應訴的司法實踐，來審視行政機關負責人出庭應訴制度的運行情況，還原制度運行的真實面貌。

一、司法觀察：法治政府建設中行政機關負責人出庭應訴的現實圖景

（一）文本規定：塑造政府法治形象的立法潮流

行政機關負責人出庭應訴被視為推動法治政府建設的風向標，在行政訴訟法頒布實施后，基于落實法律規定，彰顯政府法治形象的需求，自國務院至各級政府機關紛紛出臺相應的規范性文件，出現了一股立法潮。國務院辦公廳于2016年發布了《關于加強和改進行政應訴工作的意見》，要求被訴行政機關負責人帶頭履行行政應訴職責，積極出庭應訴。各地政府也制定了大量的出庭應訴規則。筆者以“行政機關負責人出庭”為關鍵詞，通過北大法寶進行搜索，檢索到相關應訴規范文件共計111篇，其中地方政府規章2篇，地方規范文件4篇，地方司法文件2篇，地方工作文件13篇，這些文件中，2015年行政訴訟法實施后頒布的現行有效的應訴規范文件共62篇，約占90%以上，這些文件多作為政府改善自身形象的象征物，追求負責人出庭應訴數量的提升。例如，合肥市出臺的負責人出庭應訴工作辦法要求行政機關負責人出庭應訴不得少于當年已開庭審理案件的80%。④參見《合肥市人民政府法制辦公室關于2018年行政機關負責人出庭應訴情況的通報》（合府法〔2019〕7號），2019年2月13日發布。

與此相應，各地多將負責人出庭應訴率或者應訴數量，納入行政機關年度考核范圍。例如，《安徽省行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》，規定縣級以上人民政府應將行政機關負責人出庭應訴工作納入依法行政工作考核內容。行政機關負責人不按照本規定出庭應訴的，相應扣減其所在行政機關依法行政考核得分。筆者所在的W市也將行政機關負責人出庭應訴納入科學發展綜合考核指標體系，要求凡法院開庭審理的案件負責人不出庭的，一律扣分。

（二）運行實踐：聚焦“出庭率”的強力推動

行政機關負責人出庭應訴制度入法以來，各地政府出于績效考核及地方法制競爭等多重因素的考量，通過制定出庭應訴的規范性文件等方式，提升出庭應訴數量。以S省為例，2017年，全省法院行政機關負責人出庭應訴率為43.3%，出庭應訴率超過60%的有9個市，其中有三個市超過80%，最高的市為93.7%。2018年行政機關負責人出庭應訴率為59.5%，出庭應訴率超過60%的有11個市，其中超過90%的有三個，最高的市達97.3%。①參見《2018年山東法院行政案件司法審查報告》，載微信公眾號“魯法行談”，2019年5月20日。

表1 2018年度S省各市行政機關負責人出庭應訴情況統計表

上表中負責人出庭率最高的S省D市，在工作中要求縣級政府、市直部門自收到法院應訴通知、傳票、裁判文書之日起3日內，將有關材料報市法制辦，市法制辦對擬開庭行政訴訟案件進行督導，建立工作臺賬，逐案推進。縣級法制機構參照市法制辦的做法對轄區內案件進行督導。建立工作情況通報制度，對個別機關負責人拒不出庭或者拒不履行法院判決的，進行通報，要求整改并提交書面整改報告，情節嚴重的，建議組織部門進行約談。同時，在年度法治政府建設綜合考核中扣除相應分數。②參見《推動行政機關負責人出庭應訴工作我們是認真的》，載微信公眾號“法治德州”，2019年1月31日。

（三）輿論引導：“高出庭率”的法治宣傳

當前，面對多元化的利益格局，行政爭議日益復雜，行政機關負責人出庭，有利于及時把握民意，回應群眾所需，理順群眾情緒，增進社會和諧。為實現推動行政機關負責人出庭的價值追求，促進法治政府建設，各地將制度實施過程中涌現出的具有典型意義的“高出庭率”的案例予以宣傳報道，以期形成示范效應，促進制度的落實。

例如，大眾網的報道稱《廳官出庭，“民告官”能見官！山東去年六成行政機關負責人出庭應訴》。①參見《廳官出庭，“民告官”能見官！山東去年六成行政機關負責人出庭應訴》，載大眾網2019年5月20日，http：//sd.dzwww.com/sdnews/201905/t20190520_18741019.htm。此外，關于負責人出庭率100%及出庭全覆蓋的報道每每見諸報端。

報道一：2018年，安徽省合肥市嚴格落實《安徽省行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》和《合肥市行政機關負責人出庭應訴工作辦法》，行政機關負責人出庭應訴率達到100%，有效化解了矛盾，取得了良好社會效果。②參見《2018年合肥市行政機關負責人出庭應訴率100%》，載人民法治網2019年2月16日，http：//www.rmfz.org.cn/dfzcontents2/404/192021.html。

報道二：濰坊市國土資源局大力推進法治國土建設，行政負責人出庭應訴形成常態，在全省國土資源系統率先實現行政負責人出庭應訴率100%。③參見《市國土資源局在全省系統率先實現行政負責人出庭應訴率100%》，載微信公眾號“濰坊國土”，2018年5月16日。

報道三：正安法院實現行政機關負責人出庭應訴全覆蓋。行政審判法官在案件開庭前，親自與行政負責人就出庭應訴工作進行交流，詳細講解負責人出庭應訴的重要意義及不出庭應訴將承擔的法律后果，并按照法律規定，對涉案行政機關發出行政機關負責人出庭建議書。自發出建議書以來，取得了顯著的效果。在近日審理的幾起行政案件中，實現了行政機關負責人100%出庭應訴。④參見《正安法院實現行政機關負責人出庭應訴全覆蓋》，載微信公眾號“正安縣人民法院”，2018年5月10日。

二、現狀解構：行政機關負責人出庭制度推進法治政府建設的審視與反思

行政機關負責出庭應訴制度的功能定位主要是推進法治政府建設，制度功能的實現應該從哪些維度和過程去分析和解釋？從理論上，可以根據結構功能主義理論進行分析。結構功能主義認為價值、制度、角色是政治系統的基本要素，并將價值、制度、角色作為結構—功能分析的基本框架。⑤參見潘博、王立峰：《新時代黨的政治建設面臨的突出問題及其治理進路——以結構—功能主義為分析視角》，載《社會主義研究》2018年第4期。

圖1 行政機關負責人出庭應訴制度的分析框架

（一）制度不足：忽視法治政府價值實現的制度選擇

從實證角度，各地頒布的負責人出庭應訴文本數量不勝枚舉，但該制度的實踐運作，主要依賴各級政府的自我重視程度，依靠數字化的指標考核，這種考核，多注重應訴量的提升，而對涉訴行政爭議化解力度不夠。行政訴訟的重要目的是有效化解行政爭議，程序設計也較為偏重于“糾紛解決型的法律過程”，這是行政機關負責人出庭應訴制度賴以生存的系統環境的追求，也是該制度自身的首要功能預設。①參見喻少如：《功能主義視閾下的行政機關負責人出庭應訴制度》，載《法學評論》2016年第5期。追求負責人高出庭率對于促進負責人出庭制度的完善具有積極意義，但忽視出庭的實質意義、忽略制度的價值內涵的負責人出庭形式化現象，值得反思。有學者指出，目前的制度設計及宣傳似乎將行政機關負責人出庭應訴的功能夸大化，極易使該制度蛻變為一種“法治的裝飾品”。②參見劉羽梅、張祺煒：《行政機關負責人出庭應訴制度之完善——兼議對行政訴訟法第三條第三款的理解與適用》，載《人民司法·應用》2016年第28期。這一點可以從負責人出庭應訴案件中矛盾糾紛化解情況得到驗證。

表2 某基層法院近三年行政機關負責人出庭應訴案件情況

分析上表，行政機關負責人應訴率雖提升，但因考核制度的安排并未體現實質性化解行政爭議的要求，無法從源頭上預防和化解行政爭議，表現在司法個案層面，就出現了行政機關負責人出庭應訴率提高，而案件的上訴率、和解率并未因出庭率提高而上升，矛盾化解效果并未顯著改善的情況。

（二）理念束縛：行政機關負責人出庭的角色認同度不高

行政機關負責人作為制度運行的基本單元，在應然層面上，應當以促進法治政府建設的價值功能實現作為自身的行動指引。行政機關負責人能否按照角色定位與規范的要求來扮演自身角色對于制度功能的實現起重要作用。從現實國情來看，中國數千年的官本位傳統使得行政機關負責人不愿意坐在被告席上，我國《憲法》明確規定“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制”，行政機關正職負責人是本機關當然負責人，從實踐來看，正職負責人出庭應訴的比例非常少基本上委派副職負責人出庭，機關負責人并未從心理上認同出庭制度。

行政機關負責人多因考核需要被動出庭而非主動出庭應訴，從庭審表現來看，行政機關負責人主觀上不愿出庭應訴，認為當被告十分尷尬難看，不愿坐到被告席上，擔心庭審表現不佳，在原告面前丟了面子，出庭應訴壓力大，擔心出庭應訴會導致相對人將矛頭指向自己等等。③參見楊如冰、郭喜珂：《關于行政機關負責人出庭應訴情況的調研報告》，載《山東法官培訓學院學報》2016年第4期。出庭負責人出庭，除了庭審中坐在被告席上外，很少主動與對方當事人溝通，表現在：一方面，行政機關負責人出庭往往“出庭不出聲”，由一起出庭的工作人員或代理律師進行答辯、舉證、質證和陳述，導致原告感覺庭審地位不平等，爭議更為復雜化。另一方面，庭審參與程度低，開庭過程中基本處于觀看或者聆聽狀態，對案件情況、法律法規、證據運用等，不能很好的發表意見。開庭發言僅僅只是宣讀一下答辯狀和做最后陳述，不能針對性的回答原告或法院的提問，庭審效果不理想。

（三）實踐錯位：行政機關負責人出庭負功能顯現

一是出庭的成本與收益失衡。在個案層面，重大復雜、影響力大的案件，負責人出庭應訴對于矛盾的化解、行政執法水平的提升等具有作用，取得的收益可能大于成本。而那些簡單案件、當事人無理纏訟案件，行政機關負責人出庭應訴成本要大于收益。第一，時間成本。行政機關負責人行政公務較為繁忙，為了開庭需在庭前了解案情以及其他有關情況，庭審時間一般也要半天，時間是一項較大的成本。第二，準備成本。對法院而言，基于自身所處的政治地位考量，級別對等現象十分常見，當行政機關負責人出庭應訴時，法院往往也會提高審理人員級別，往往由院長或副院長，至少是行政庭庭長擔任審判長，并且事先也要做好相應的溝通工作。這樣一來，成本會高很多。第三，物質成本。行政機關負責人出庭還要安排車輛、組織人員等，需要增加物質成本。行政機關負責人出庭應訴付出的成本從表面上看是負責人個人或者被訴行政機關的，但實際占用的卻是公共資源，社會可能為此付出極高的成本。①參見劉羽梅、張祺煒：《行政機關負責人出庭應訴制度之完善——兼議對行政訴訟法第三條第三款的理解與適用》，載《人民司法·應用》2016年第28期。

二是出庭不當，影響司法效率。一些案件的當事人特別是土地征收、涉訴信訪案件的當事人，認為庭審中需要見到負責人或者必須見到想見的負責人，即使負責人不能出庭有法定事由或者由其他負責人出庭也不例外。基于這種訴訟心理和認知，有些當事人常常以出庭負責人不合法為由影響申請回避或拒絕繼續庭審，出現“鬧庭現象”，導致反復休庭、纏訟，導致訴訟資源浪費、效率低下。②參見喻少如：《功能主義視閾下的行政機關負責人出庭應訴制度》，載《法學評論》2016年第5期。例如，在滕某訴江蘇省南京市雨花臺區人民政府行政協議案中，滕某對雨花臺區政府負責人未出庭提出異議，堅持雨花臺區政府區長如不出庭，則應委托副區長出庭，否則不同意開庭，導致庭審無法正常進行。③參見滕染琴訴江蘇省南京市雨花臺區人民政府行政協議案，最高人民法院（2017）最高法行申145號行政裁定書。

三、理論證成：行政機關負責人有限度出庭的正當性解讀

行政負責人出庭應訴制度的選擇，應考慮制度的實效性，即該制度在實踐中能否達到制度設計所要實現的功能。行政機關負責人出庭的實質是要求行政機關負責人參與案件審理，化解矛盾糾紛，提升法治水平。

（一）基于功能實現角度的邏輯推演

行政機關負責出庭應訴制度的功能定位主要在于推進法治政府建設，“該制度的研究并不能止步于規范性功能層面，而是應結合衍生該制度的系統整體即行政訴訟框架及庭審實踐來描繪制度運作圖景，在這幅圖景中，功能實現的考察則顯得至關重要，也是檢驗這味解藥靈驗度的最佳方案。”④喻少如：《功能主義視閾下的行政機關負責人出庭應訴制度》，載《法學評論》2016年第5期。結構功能主義的代表人物帕斯森認為，社會系統之所以能保持有序的維持，是由于其各個組成部分以有序的方式相互關聯，并對社會整體發揮著必要的功能。①參見李欣紅、葉伶俐：《結構功能主義視闕下民事執行權配置路徑探析》，載《山東法官培訓學院學報》2016年第4期。社會系統的維持和延續需要滿足四個功能性條件（簡稱AGIL模型）。②參見王楊，《結構功能主義視角下黨組織嵌入社會組織的功能實現機制——對社會組織黨建的個案研究》，載《社會主義研究》2017年第2期。第一是“適應”功能。③適應功能指社會系統從外部獲得資源和能力，并將其在系統中進行配置。第二是“目標達成”功能。④目標達成功能指社會系統具有的有助于實現目標，并通過激發和調動系統內的力量從而實現目標的功能。第三是“整合”功能。⑤整合功能指社會系統保持內部連貫性和一體化的維持能力。第四是“潛在的模式維持”功能。⑥潛在的模式維持功能指運用符號、價值等文化供應而實現模式維持。根據結構功能主義的社會理論，行政機關負責人出庭應訴制度的功能實現需要以下條件：第一，與當前政治、經濟、文化等系統相容并得到其他系統的支持；第二，制度內在結構完善有助于推進目標實現；第三，行政機關負責人的充分參與；第四，控制出現的負功能；第五，運用共同價值規范處置和消除參與者內在緊張和張力。

從功能主義視角，需要根據案件的不同特點，選擇契合當下的有限度出庭機制。《行政訴訟法》第3條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第128條、129條規定了行政機關負責人應當出庭，但也同時規定了不能出庭的，應當委托相應工作人員出庭。解讀這些條文，可以發現“并非所有案件均需行政機關負責人出庭應訴”，而是根據現實情況，選擇合適的出庭負責人。

（二）基于效益、成本考量的制度選擇

行政機關負責人出庭應訴制度的良性運行，需要經濟、政治、文化等各種要素的支撐，其中起基礎決定作用的是經濟因素，行政機關負責人出庭應訴制度的建構需要追求社會效益的最大化。根據成本最小化的原理，成本約束的價值定位必然歸結到效率上。⑦參見關保英：《行政法的價值定位》，中國政法大學出版社1997年版，第64頁。制度效益最大化原則要求制度的選擇和安排要以最小的投入，獲得最大收益。基于社會成本效益的考量，要求行政機關負責人在所有案件中均出庭既不現實也無必要，而且增加了社會成本的支出，導致國家行政資源的浪費。而根據案件的類型、案件的影響力、輻射力等因素，篩選出行政機關負責人有必要出庭的案件，并根據案件審理的需要選擇恰當的出庭負責人，將有助于節省成本，實現效益的最大化。

（三）基于國情角度的現實合理性分析

行政機關負責人出庭應訴制度的良性運行需要契合當前的政治、經濟、社會和文化系統，才能實現該制度所承載的功能。當下，行政機關負責人出庭應訴雖得到了立法確認，并由政府自身強力推行，法院積極推動，但是法律與語言、文化一樣根植于一個民族的傳統之中，是特定地域生活和民族精神的展現。行政機關負責人出庭應訴的運轉中，會受到社會文化價值理念的支持與規制雙重影響。當前，官本位思想和民眾心理的消極影響仍然根深蒂固，行政負責人對出庭應訴在心理上并不認同，強制推進負責人出庭全覆蓋，導致出庭形式化，無助于負責人出庭制度的功能實現。根據目前的國情，根據案件的類型、特點推進負責人有限度的出庭，能夠逐步提高負責人出庭的角色認同，實現制度設計的功能預期。

四、路徑選擇：以出庭應訴實效性為核心的有限度出庭機制的建構

行政機關負責人出庭應訴制度的價值在于推進法治政府建設，立足功能實現，篩選出有必要負責人出庭的案件，增加負責人出庭案件的實效性，才能實現制度設計的價值追求。

（一）完善有限度出庭的規則體系，提升負責人出庭制度的實效性

目前行政訴訟法、最高法院的司法解釋及行政機關自行制定的規范性文件構成了負責人出庭應訴的制度體系，這些規定雖然在一定程度上明晰了負責人的范圍、不出庭的后果、出庭案件類型等，有正面促進作用，但實際操作中規定本身約束不足，操作性不強。以實效性為核心的有限度出庭應訴制度的構建，推進法治政府建設，法院需從以下幾個方面積極推動：

1.共簽文件：完善案件繁簡分流機制和出庭考評機制

一是案件繁簡分流。由法院與地方政府共簽規范性文件，根據案件類型、影響力、輻射力等因素，篩選出行政機關負責人有必要出庭的案件，并根據案件審理的需要選擇恰當的出庭負責人。第一，正職負責人出庭案件清單。主要包括社會關注度高、涉及重大公共利益或者可能引發群體性事件的案件、對行政機關行政執法可能產生重大影響或者涉及行政賠償數額較大的、公益訴訟案件以及人民法院書面通知出庭的案件。上述案件從一審到再審程序，行政機關正職負責人應當出庭應訴。第二，對于爭議不大、案情相對簡單等案件，可以由一般工作人員出庭。主要包括：適用簡易程序的案件、工傷認定案件和程序審查的案件等。除上述案件外其余的案件可以由其他負責人出庭應訴，出庭負責人的具體確定可以由行政機關與法院共同協商。

表3 行政機關負責人出庭案件清單

二是完善負責人出庭的考評規則。現行考評體系多注重對出庭率的考核，忽視出庭效果的考核，故此需要完善內部績效考核指標體系，對于行政機關負責人出庭效果進行綜合考評，法院與地方政府聯合制定考評細則，主要包括激勵規則和懲罰規則。法院針對個案制作負責人出庭評價表，政府根據評價表，對負責人出庭情況進行積分制管理，并根據最終的積分情況決定給予的獎勵和懲戒。對積極出庭化解糾紛的負責人及時予以表彰，樹立榜樣典型，報送組織部門，建議在提拔使用中優先考慮。對于不積極出庭的負責人依據行政訴訟法、公務員法及行政機關公務員處分條例予以處分。

2.規范流程：形成法院、政府法制部門、行政機關三方互動的工作機制

法院受理案件后，根據案件的審查情況，對于需要出庭的案件，由法院向政府法制部門及被訴行政機關發送負責人出庭應訴通知，由政府法制部門備案，案件結束后，法院向政府法制部門發送出庭負責人司法評價表，由政府法制部門進行考核，確保負責人出庭的實效性。

圖2 法院、政府法制部門、行政機關三方互動流程圖

（二）構建多維平臺，促進負責人角色價值的正向回歸

1.建立負責人法治培訓課堂和邀請旁聽制度。法院與政府法制部門聯合舉辦法治培訓課堂，就出庭應訴的程序、舉證內容、舉證方法等進行有針對性的講解。同時法院針對負責人出庭應訴的典型案件可以定期邀請各行政機關負責人旁聽案件審理，使其進一步了解庭審程序，減少案件的準備成本，幫助負責人解決不會出庭、不敢出庭問題，提升庭審參與度。

2.建立庭前、庭后和解平臺。為促進法治政府建設，實質性化解爭議，可以依托S省探索建立的審前和解中心這一平臺，①根據S省出臺的指導意見設立行政爭議審前和解中心，影響社會穩定及涉及公共利益等案件可以審前和解。促使行政機關負責人就被訴行政行為一旦被確認違法或者撤銷，將給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成重大損失的案件以及其他通過和解方式處理更有利于實質性化解行政爭議的案件與行政相對人進行溝通交流，發揮行政機關負責人政治站位高、政治敏銳性強，組織協調能力突出，做群眾工作本領強等獨特優勢，實現糾紛的實質性化解。

3.建立負責人出庭特別庭審程序。在庭審中，在舉證、質證及總結陳述等庭審程序中設置負責人獨立發言環節，由法官引導行政機關負責人就案件所涉及的事實和法律問題發表意見，增強負責人參與庭審的意識，避免出庭不出聲，出聲不出效果。

通過上述制度的安排，明確行政負責人的角色定位，形成有效的角色認同，變被動出庭為主動出庭。微觀上，實現矛盾糾紛的實質性化解；中觀上，發現行政管理過程中存在的漏洞和風險；宏觀上，發揮行政機關負責人對法治政府建設的引領作用，從而推進法治政府和法治國家建設進程。

（三）完善出庭的配套機制，形成促進負責人有效出庭的合力

1.負責人出庭應訴司法評價機制的構建

法院在每個案件中對行政機關負責人出庭應訴情況進行評價，制作司法評價表，司法評價表在庭審后根據需要向政府法制部門反饋通報，通報行政機關負責人出庭應訴優異的案例以及表現不到位的情況。由政府根據司法評價表以及考評規則的內容，對于行政機關負責人出庭應訴情況進行考核，對于表現優異的予以獎勵，表現不到位的予以通報，督促行政機關負責人出庭、出聲、出效果，推動行政機關負責人出庭應訴制度的完善，實現行政爭議的實質性化解。

2.出庭通知制度和延期審理制度的完善

對于行政機關負責人出庭應訴的案件，法院在向行政機關送達開庭傳票時，一并送達《行政機關負責人出庭通知書》，對社會高度關注、涉及重大公共利益或可能引發群體性事件的案件，要求行政機關負責人必須參加訴訟。被訴行政機關負責人想出庭應訴，但因特殊情況暫不能應訴的，應在開庭前三日內說明理由，法院經審查行政機關負責人無法出庭的事由屬于確因客觀原因無法出庭的情況，可酌情延期開庭。

3.立法、行政、司法監督互動機制的構建

立法、行政、司法等部門的相互配合、良性互動才能推動行政機關負責人出庭應訴制度功能的有效發揮。筆者所在法院探索的立法、行政、司法三方良性互動機制，促進了負責人出庭應訴制度的落實。人大專項聽取法院和政府關于行政審判工作情況的報告，對于負責人出庭應訴情況進行監督。政府制定負責人出庭應訴規則，并將出庭應訴情況納入年度考核。法院積極推動負責人出庭應訴工作，通過法治培訓、行政案件司法審查年度報告制度、出庭應訴信息共享機制等，促進了負責人出庭應訴制度的落實。

結 語

法治興則國興，法治強則國強。“公法的脆弱性”要求掌權者奉法守法，法治國家需要政府先行。①參見劉錚：《法治國家需政府先行》，載《中國審判》2015年第10期。作為“關鍵少數”的行政機關負責人出庭應訴有利于化解官民矛盾，增強領導的責任意識，提高依法行政水平。實踐中，為發揮行政機關負責人出庭制度推進法治政府建設的功能，從現階段來看，要防止急于求成思想，基于現實國情的考量，需要從制度實效性的角度，完善有限度出庭規則，細化負責人出庭應訴的剛性約束，讓真正有必要出庭的負責人出庭應訴，實質性解決爭議、推進法治政府建設。同時，從本土司法實踐出發，注重總結實踐中有益的經驗做法，使該制度在實踐中獲得延續的生命力。