對我國防震減災法律體系的分析思考

王 萍

(天津市地震局，天津 300201)

我國是世界上地震多發、地震災害嚴重的國家之一。做好防震減災工作，事關人民群眾生命財產安全，事關國民經濟發展和社會穩定。防震減災法律、法規、規章對于規范防震減災活動發揮了重要作用，保障并推動了防震減災事業的健康發展(晁洪太等，2015)。黨的十九大報告中明確指出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”，要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。在此背景下，進一步完善防震減災法律體系，對于提高全面依法治國能力、提升防震減災工作水平具有十分重要的意義。本文采用對比分析和文獻查閱等方法，對我國的防震減災法律體系現狀和存在的問題進行了梳理分析，并借鑒美國和日本等國家的先進經驗，提出具體意見建議。

1 我國防震減災法律體系建設現狀分析

我國第一部有關地震災害的立法是1988年由國家地震局(現中國地震局)頒布的《發布地震預報的規定》,此后陸續出臺了一系列的法律、法規和規章。特別是1997年12月29日全國人大常委會頒布的《防震減災法》，是我國第一部也是目前唯一一部專門針對防震減災工作的國家法律，確立了“預防為主，防御與救助相結合”的防震減災工作方針。2008年，在總結反思汶川地震抗震救災經驗的基礎上，全國人大常委會對《防震減災法》進行了修訂，從43條增加至93條，對防震減災規劃、地震監測預報、地震災害預防、地震應急救援、災后過渡性安置和恢復重建以及監督管理和法律責任等進行了更加明確、細致的規定，在法律的完備性、合理性、操作性上有了明顯提升。另外，2003年“非典”事件爆發后，全國人大常委會頒布的《突發事件應對法》，從規范突發事件應對的角度，對各災種的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面共性問題進行了規定。這部法律綜合了各部門防災減災法規無法解決的共性問題，明確了各級政府應對突發事件的權力和責任，也適用于防震減災工作(王霄艷，2008)。

截至2018年底，在國家層面，我國現行的防震減災法律主要包括國家法律、國務院行政法規和國務院部門規章三個部分(見表1)。

在省級層面，我國31個省級行政區劃(不含港澳臺，下同)共頒布實施了地方性法規41部、政府規章49部(具體見表2)。其中，在地方性法規方面，31個省級行政區劃均頒布了防震減災地方性法規，最多的為山東省和甘肅省(均為3部)；在政府規章方面，除湖南省外，也均頒布了相關的政府規章，最多的為山東省(8部)。

表1 國家防震減災法律體系

表2 省級防震減災法律體系

續表2

行政區劃分類名稱合計行政區劃分類名稱合計山東省云南省政府規章地方性法規政府規章山東省地震監測臺網管理辦法 山東省地震應急與救援辦法山東省地震重點監視防御區管理辦法 山東省防震減災知識普及辦法山東省地震應急避難場所管理辦法山東省農村住房抗震設防要求管理辦法云南省防震減災條例 云南省建設工程抗震設防管理條例 云南省地震監測管理規定 云南省地震重點監視防御區防震減災規定 云南省建設工程場地地震安全性評價管理規定 云南省地震預警管理規定624寧夏 回族 自治區湖北省甘肅省地方性法規政府規章地方性法規政府規章地方性法規政府規章寧夏回族自治區防震減災條例寧夏回族自治區地震安全性評價管理辦法 寧夏回族自治區地震重點監視防御區管理辦法 寧夏回族自治區房屋建筑抗震設防管理辦法湖北省防震減災條例 湖北省地震安全性評價管理辦法 湖北省地震監測管理實施辦法 甘肅省防震減災條例 甘肅省地震安全性評價管理條例 甘肅省人大常委會關于加強地震重點監視防御區防震減災工作的決定甘肅省地震監測設施和地震觀測環境保護規定 甘肅省地震預警辦法131232

經過數十年的不斷發展和完善，當前我國已經形成了以《防震減災法》為基礎，行政法規和部門規章為配套，地方防震減災法律法規為補充的立體式防震減災法律體系，對防震減災各領域和各環節工作進行了法律規定，為推進我國地震監測預報、災害防御、應急救援、科技創新、科普宣傳等工作提供了堅強保障，在2013年蘆山地震、2014年魯甸地震、2019年長寧地震等重大地震的抗震救災工作中取得了明顯的成效。

2 防震減災法律實踐中存在的主要問題

2.1 防震減災職責權限不明確

法律實施效果好壞的關鍵，在于責任的落實。我國現行的防震減災法律體系把防震減災各方面的權力賦予了各級政府、地震主管部門和有關部門，但在有些條款中對各有關部門具體行使的職責權力并沒有進行明確規定，容易出現權力交叉、九龍治水的問題。比如，隨著我國城鎮化水平的不斷提升，地震觀測環境破壞現象日益突出，嚴重制約了日常地震監測和科研工作的開展，亟需從城市總體規劃的角度進行源頭治理。但是，在此方面，《防震減災法》第二十三條規定，“國務院地震工作主管部門和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構會同同級有關部門，按照國務院有關規定劃定地震觀測環境保護范圍，并納入土地利用總體規劃和城鄉規劃”，僅要求地震部門會同辦理，沒有對“有關部門”的具體職責和權力進行明確。《地震監測管理條例》第二十二條也僅要求“土地利用總體規劃和城鄉規劃應當考慮保護地震監測設施和地震觀測環境的需要”，并未將具體職權落到固定部門，導致各地方在具體實施過程中容易出現相互“踢皮球”的現象。

2.2 與我國現行的防災減災救災機制不符

主要表現在以下兩個方面。第一，尚未實現從單一災種向綜合減災的轉變。防震減災是一項系統工程，包括“防、抗、救”三個環節，涉及到社會的方方面面。2016年12月19日，中共中央國務院印發了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，要求“強化災害風險防范措施，加強災害風險隱患排查和治理，健全統籌協調體制，落實責任、完善體系、整合資源、統籌力量，全面提高國家綜合防災減災救災能力”。但從目前看，我國現行的防震減災法律體系依舊屬于單一型模式，缺乏自然災害防治方面的綜合立法。這種立法模式存在著缺乏協調性、難以應對新型災種和復合型災種等問題，與救災實踐中的統一領導、綜合協調原則不匹配(林鴻潮，2018)。第二，黨的十九屆三中全會提出了深化黨和國家機構改革的總體部署，組建了應急管理部，成立了國家綜合性消防救援隊伍，對應急管理體系做出了重大調整。但是目前的防震減災法律體系在此方面尚未作出相應的調整。

2.3 防震減災法律體系滯后性明顯

以國家層面為例，《防震減災法》自1998年頒布實施以來，僅在2008年汶川地震后進行過修訂，之后十余年未進行任何修訂；同樣，《破壞性地震應急條例》《地震預報管理條例》《地震安全性評價管理條例》《地震監測管理條例》《汶川地震災害恢復重建條例》等5部行政法規自頒布實施以來，也未進行過修訂，頒布時間最早的《破壞性地震應急條例》距今已有24年之久。對比而言，日本政府頒布實施的《災害對策基本法》，曾先后經歷了20余次的修訂完善。顯而易見，我國的防震減災法律體系缺乏動態立法的理念，在諸多方面與新時代防震減災工作的新形勢、新任務和新要求有差距。

特別是2008年汶川地震以來，我國防震減災工作在諸多方面取得了重大進展和變革，亟需以法律的形式予以明確和保護。比如，當前我國地震烈度速報與預警系統建設初見成效，為了充分發揮其社會效能，必須將地震預警臺網規劃和建設、地震預警信息發布和處置、地震預警相關應急演練等納入法制化管理；比如，“放管服”改革后，在我國重大建設工程地震強制安全性評估和普通建設工程抗震設防要求監管方面，提出了新的要求，探索了新的工作模式，需要通過法律制度來進一步理順關系、明確職責；再比如，農村民居地震安全工程、減隔震技術、地震災害保險、引導社會力量參與防震減災工作等方面都取得了新的經驗，并得到了充分的實踐證明，但是目前還沒有明確的法律制度予以規范和明確，等等，這些都是在未來防震減災立法體系完善工作中應關注的重點領域。

2.4 存在“上下一般粗”的現象

我國幅員遼闊，各地地震地質構造、地震活動水平、經濟發展程度差異很大，在地方防震減災法律體系中應當結合自身實際，突出地方特色。從表2中可以看出，我國現行的省級防震減災法律體系中，天津市、青海省、黑龍江省、甘肅省、云南省、廣西壯族自治區、廣東省和吉林省等8個地區在重點監視防御區管理、火山地震監測、地震群測群防管理等方面在制定“地方化”防震減災法律法規上進行了一定的探索和實踐，而其它地區的防震減災法律均以細化和落實《防震減災法》以及國務院行政法規、部門規章為主，缺乏地方特色，存在多震地區和少震地區一個樣、經濟發達地區和經濟欠發達地區一個樣、少數民族地區和以漢族為主的地區一個樣等等問題。

3 國外防震減災立法的先進經驗

3.1 日本——操作性強的防震減災法律體系

早在1961年，日本政府就頒布實施了《災害對策基本法》，構建了一套包括暴風、暴雨、大雪、洪水、滿潮、地震、海嘯、火山噴發在內的多災種的防災減災救災體制。1971年之后，日本又專門針對地震災害，相繼出臺了《大都市震災對策推進綱要》《大地震對策特別措施法》《地震防災對策特別措施法》等防震減災專項法律法規。顧名思義，日本的防震減災法律法規的立法重點在于“對策”二字，突出“對癥下藥”。以《大地震對策特別措施法》為例，該法將地震的日常防災和災害救援劃分為地震防災對策地區的指定、地區地震觀測和測量實施、地震防災計劃、地震防災應急計劃、警戒宣言等10余個環節，并針對每個環節中從內閣總理大臣、中央防災會議，到都道府防災會議、各省廳、大城市震災對策聯絡會議，再到居民、市町村長、警察官等的職責權限、具體任務、工作流程等均進行了詳細的規定，具備極強的可操作性。

3.2 美國——針對性強的地方防震減災法律體系

美國應急管理的大部分工作實際上是下沉到各州的，各州有完整的應急管理法律體系和制度(吳大明等，2019)。按照美國《國家地震災害減輕計劃法》規定，美國有包括加利福利亞、阿拉斯加、夏威夷等在內的39個州有遭受重大或中強地震的危險，有關各州針對自身的地震活動情況、地震災害風險特點，制定了多部有關的法律法規。比如，在美國地震活動最活躍的加利福利亞州，這里有著名的圣安德烈斯大斷層，該活動斷層是地球表面最長和最活躍的斷層之一。為了加強對該活斷層的研究和減輕因活斷層活動對建筑物造成的破壞，加利福利亞州先后頒布了《1972年加州阿奎斯特―普羅地震斷層區域法》《1990年加州地震危險編圖法》《1994 年加州加快編制地震區劃圖的震后基金》等一系列地方性法規(周偉等，2015)。2015年，洛杉磯政府還出臺了“全美最嚴”的地震安全法案，強制要求15 000余棟住宅及房屋進行加固及修繕工作。各州針對性強的防震減災法律法規，有效保障了防震減災工作的開展。

4 對防震減災法律體系完善的建議

4.1 加快實現從單一災種向綜合減災的轉變

為了提升防震減災以及其他各災種的綜合治理能力，加強各部門之間的力量整合和職責銜接，建議開展以下兩個方面的工作。第一，修訂《突發事件應對法》，特別是要突出國家綜合性消防救援隊伍的職權和作用，增強自然災害的綜合應對能力。第二，落實“以防為主”的防災減災救災工作方針，在國家層面制定出臺《自然災害防治法》，整合各災種優勢資源和力量，明確各部門在自然災害防治工作中的主體責任，從法律制度的層面推動實現“三個轉變”。

4.2 適時修訂國家層面的防震減災法律體系

隨著我國近幾十年來經濟社會發展取得了顯著變化，防震減災法律體系也應當與時俱進，重點開展以下三個方面的工作。第一，隨著幾十年來的防震減災工作實踐，在地震監測預報、地震應急管理、社會力量調動等方面積累了很多新的工作經驗，形成了很多新的工作機制，需要通過修訂《防震減災法》來予以明確。第二，應當針對我國新一輪的機構改革、職能轉變以及“放管服”改革等重大改革事項，就防震減災法律體系中的有關內容進行修訂，進一步理順部門管理體制。第三，應當進一步完善配套法規，比如在地震預警信息發布、地震災害保險等方面，我國現在還缺少有關的法規予以規范。

4.3 進一步細化明確防震減災法定職責任務

防震減災立法應當注重法律機制的完善、法律條文的細化，提高法律的可操作性(楊建軍，2009)。建議學習借鑒日本《大地震對策特別措施法》的先進經驗，對防震減災法律各方面的法律職權進行進一步的明確和細化。第一，要明確各級政府在防震減災工作中的主導作用。比如，目前我國各省級行政地區一般都成立了防震減災工作領導小組和抗震救災指揮部，應當對這兩個工作機構的職責權限進行明文規定，特別是應加強日常防震減災工作的指導和考核職責。第二，要明確各級政府有關部門的職責分工，遵循權責一致的思想，在法律責任的規定中細化各職權部門的行政責任，劃清各部門之間的職責邊界，加強各部門之間的職責銜接。第三，要明確社會公民的防震減災職責，加大對傳播地震謠言、破壞地震監測設施和觀測環境等行為的處罰力度。

4.4 大力完善“地方化”防震減災法律體系

地方防震減災法律體系應當更加突出地方特色，把地方防震減災工作中的實踐經驗加以凝練總結，上升到法治層面來明確，使國家層面的防震減災法律體系和地方法規相結合、相補充，提高防震減災地方法律體系的可操作性和針對性。比如，對于郯廬斷裂帶、河北平原斷裂帶等重大地震活動斷層所在的地區，建議效仿美國加利福利亞州的先進做法，制定出臺針對地震活動斷層探測、地震區劃等方面的有關地方法規。再比如，以農村或少數民族為主的地區，應當針對農村民居抗震設防、少數民族地震科學普及等方面，制定出臺有關的規章制度。

5 結論

通過對我國現行的防震減災法律體系進行全面梳理分析，總結凝練了我國防震減災法律體系還存在的4個方面的問題和不足。對比分析發現，日本防震減災法律法規對防震減災工作每個環節、每個部門、每個崗位的工作職責進行了細致的規定，具有較強的實操性；美國各州結合當地實際，制定了針對性較強的地方性防震減災法律法規體系。通過梳理分析和學習借鑒，對完善我國防震減災法律體系提出了四個方面的具體建議。