經濟社會轉型背景下優化我國稅制結構的必要性與對策研究

王紅

摘 要：稅制結構決定著稅制作用的范圍與深度，優化稅制結構，逐步提高直接稅比重，是我國經濟社會轉型背景下深化財稅體制改革的重要內容之一，也是我國經濟社會發展的必然要求。稅制結構的優化，創造條件逐步提高直接稅比重，可以更好的調節收入分配，實現稅制公平、推進供給側結構性改革，促進產業結構升級，發展綠色經濟。稅制結構深受經濟發展水平、立法層次、稅收征管水平以及國際經濟大環境因素的影響。要在充分考慮制約因素的基礎上，在法治的軌道上，分階段、分步驟漸進式地提高直接稅比重，不可盲目與一蹴而就。

關鍵詞：經濟社會轉型;稅制結構;直接稅;漸進式

一、問題提出與理論基礎

轉型是現代經濟學、政治學和社會學理論的一個基本概念，是指社會歷史發展過程中的一個特殊的質變形態。社會轉型通?？梢哉J為是社會結構劇烈的、整體的和根本的變化，包括人們的價值體系、行為方式與生活方式等;經濟轉型可以指在一定時期內國家經濟結構與經濟制度的根本性的變化。我國當前經濟社會正經歷著最深刻的轉型過程，經濟形態與社會需求已經發生了巨大的變化，呈現出一系列新的特征。2017年黨的十九大報告明確指出：我國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段，正處在轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。要進一步加快推動產業結構升級，鼓勵創新創業，激發市場活力;在積極推動出口市場多元化的同時，進一步提振消費，擴大內需。發展綠色經濟，實現綠色轉型，促進人與自然和諧共生。我國社會主要矛盾也已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國的社會生活發生著深刻的變革，生產資料所有制形式實現了多樣化，社會階層和社會分工進一步細化，社會思潮也愈發多樣化。然而由于轉型時期特殊政策的影響和各方面制度設計的偏僻，也存在著二元化結構加劇、貧富差距拉大的情形。這一經濟發展要求的變化與社會矛盾的轉變將成為我國建設社會主義現代化強國重要的發展與改革取向。

稅收體制作為國家治理的基礎和重要支柱，將成為經濟社會轉型中的突破口，也直接關乎著轉型成效。稅制結構一旦形成便會對經濟社會運行產生持續而深遠的影響。稅制結構，又稱為稅收結構，是指一個國家稅收體制的內部構成及其組合，或者說“稅制結構是指一個稅收體系中的稅種構成以及不同稅種的地位和相互關系?！倍愔平Y構合理與否，對于一個國家的財政狀況具有非常重要的意義，因為“一國的稅收體系由哪些稅種或稅類構成，各稅種或稅類之間的數量比例關系及協調性、互補性如何，都是稅制結構方面的問題，它們直接影響著整個稅收體系內在功能的有效實現?！碑斚?，經濟社會轉型過程中，優化稅制結構，提高直接稅在整體稅收中的比重，是國家政策方針的要求。黨的十八屆三中全會針對稅制改革明確提出“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。”;2019年10月黨的十九屆四中全會就稅收體制改革要求“強化稅收調節，完善直接稅制度并逐步提高其比重”。進一步優化稅制結構，推進稅制改革，提高直接稅的比重，維護市場統一、促進社會公平、實現國家的長治久安，是我國近年來稅制改革中一直要求的，在進行中卻未完成的重要問題。

對我國當前稅制結構問題的考察，需要結合我國目前經濟社會具體情況，要符合我國整體經濟社會轉型發展方向與要求。在經濟社會轉型背景下，研究我國當前稅制結構及其與經濟增長模式的內在關聯，分析制約稅制結構優化的因素，探尋優化稅制結構的路徑，對我國經濟社會成功轉型有著重要的理論意義和實踐價值。

二、我國稅制結構優化的必要性分析

以稅收負擔是否易于轉嫁的標準，可將稅收分為直接稅和間接稅。直接稅是指稅收負擔不能轉嫁，須由納稅人自己負擔的一類稅;間接稅則指稅收負擔可由納稅人轉嫁給他人，無需真正負擔稅款的一類稅。一般認為，在整個稅收體系中，直接稅是以所得稅和財產稅為代表，而間接稅是以商品勞務稅為主。從兩者性質可以看出直接稅與間接稅的作用機制也有很大的差別。由于直接稅以累計稅率實現征收，稅負難以轉嫁的特點，對直接稅的征收可以對個人的收入產生實質性的影響，有著調節收入分配，實現稅收負擔在納稅人之間公平分配的作用。與此同時，直接稅征收額度多少與企業、個人所得息息相關，一定程度上能夠起到緩和經濟周期帶來的波動。經濟蕭條不景氣時期，企業與個人所得減少，相應所承擔的稅負水平就可以降低;反之，經濟繁榮時期，相應的收入較高，稅負水平就隨之提升。而與直接稅相反的間接稅征收與企業和個人的所得無關，所有的勞務與商品幾乎都可以成為間接稅的征收對象，所以，間接稅可以取得財政收入，調節供求關系，但是缺少調節收入分配的功能。一個現代化的稅收制度應該置身于稅收治理現代化的框架之中，充分調動治理主體各方的積極性，實現稅收各項治理活動的科學化、制度化、法治化和公共性。我國目前處于經濟社會轉型新時期，對稅制結構提出了更高的要求。具體表現如下：

（一）實現稅收公平原則的需要

在社會成員之間公平地分配社會物質財富，是人類社會永恒的追求。英國著名經濟學家詹姆斯·愛德華·米德曾在論述選擇經濟政策原則時提出“在任何一個時點上，都應該在社會的全體人民之間比較公平地分配社會的收入和財富?！备母镩_放40年來，我國經濟社會取得較大的發展，在新的經濟轉型時期，應該更加注重社會公平問題，使得全體人民共享改革發展成果，實現社會和諧穩定發展。稅收公平原則是現今各國立法者普遍認為的稅收制度首要原則。何謂“稅收公平”，一般理解認為在納稅人之間實現橫向公平與縱向公平。橫向公平是指經濟條件或納稅能力相同的納稅人應負擔相同數額的稅收;縱向公平是指經濟條件或納稅能力不同的人，應當繳納不同的稅。稅收公平即要求稅負公平、合理，并能夠有效地縮小收入分配差距。據國家相關數據顯示，當前我國直接稅與間接稅比重為56：44（含社保稅費），與OECD國家的70：30相比，我國稅制結構是典型的以間接稅為主直接稅為輔。隨著經濟總量不斷擴大而收入分配差距拉大，現行稅制結構的負面效應也逐漸凸顯出來。“我國現行稅收制度總體上推動國民收入由低收人階層流向高收入階層，對收入分配‘逆向調節造成分配差距持續擴大，具有顯著的負面社會效應。”首先，稅負容易轉嫁。在間接稅為主體的稅制結構中，稅負容易轉嫁，低收入者承擔大部分稅負。比如，我國大多數商品和勞務需要繳納增值稅，在商品勞務需求彈性較低或勞動力供給相對充足時，企業會將稅負轉嫁給普通居民，造成國民收入分配格局的失衡，即政府、企業收人較高，而居民收入占比下降，同時，間接稅讓窮人的稅負高于富人。在我國流轉稅收入占2/3以上的稅收收入格局下，占人口絕大多數的中低收人階層必然成為稅收負擔的承擔主體，造成越富有的階層負擔流轉稅比例越低，貧困的階層越要為政府稅收做貢獻的“反向調節”局面。其次，遺產稅、贈與稅與社會保障稅的缺位。直接稅特別是超額累進的個人所得稅、社會保障稅以及遺產稅和贈與稅具有較強的收入再分配功能。在我國，遺產稅、贈與稅與社會保障稅等調節收人分配、調節財富積累效應的主體稅種，長期以來是缺位的，這必然會影響稅制公平收入分配功能的正常發揮，影響我國社會經濟全面、協調、可持續發展的進程。因而，優化稅制結構，提高直接稅比重，保障稅收公平在我國當下顯得尤為必要。

（二）供給側結構性改革的需要

供給側結構性改革背景下實施減稅降費的需要優化稅制結構。以供給側結構性改革來推動經濟社會轉型升級，是以習近平同志為核心的黨中央在全面分析國內經濟社會階段性特征的基礎上提出的治本良方。堅持供給側結構性改革，進一步激發市場活力、釋放內需潛力，推動國內經濟保持中高速增長、產業邁向中高端水平，從而實現國內經濟社會成功轉型。減稅降費是供給側結構性改革重要措施之一，回顧減稅降費的基本軌跡，不難看出，本次減稅降費重點在減少間接稅，最典型的2012年營改增實施之后的累積減稅規模近2萬億元，其中2017年共減稅9186億元，比2016年增加3450億元，財政部稅政司相關負責人表示2018年還將進一步加大減稅降費力度。值得注意的是這期間政府的支出規模并沒有同步減少，據財政部相關數據顯示，2018年全國一般公共預算支出22萬億元，同比增長8.7%，增速有所擴大?？芍^財政收支矛盾凸顯，特別是地方政府財政形勢更為嚴峻。政府只好采取加大國債增發和增列赤字的方式來彌補此輪減稅降費留下的缺口。歐洲債務危機與美國財政懸崖等事件證明了依靠“借錢”來為減稅降費鋪路的方式存在較大的金融安全隱患和社會風險，是難以持續的。當下我國供給側結構改革的主線索就是減稅降費，優化實體經濟發展環境，激發企業活力，未來還要繼續實施。在政府財政支出無法大幅削減的情況下，需要優化稅制結構，讓“此減彼增”同步，提高以所得稅與財產稅為主要內容且以增稅為基本取向的直接稅的比重，保證財政收入的可持續性，這樣才能夠真正將本次減稅降費落到實處，也是本次減稅降費成功的靈魂所在。

（三）創新驅動和產業結構升級的需要

通過產業結構升級，實現綠色發展、可持續發展，是我國經濟社會轉型過程中的重要目標之一。由于歷史的遺留問題，我國當前經濟結構中重工業產業占有較大比重，眾所周知，重工業對煤炭的需求量巨大，同時也是生態環境主要破環者。提高直接稅比重，加大對環保稅與碳稅的征收，降低間接稅，有利于企業自身進行經濟結構轉型調整。以河北省為例，2019年11月28日國家稅務總局河北省稅務局負責人介紹，環保稅開征后，作為河北省能源消費大戶和排放大戶的鋼鐵企業，環保理念從“事后花錢排污”轉變為“事前保護環境”。鋼鐵行業2019年與2018年同期的排放量相比也大幅度下降。其次，各級地方政府在經濟社會轉型過程中作用巨大，要充分調動地方政府的積極性。當下，我國實行分稅制財政管理體制，按照事權和財權相統一的原則，結合各稅收種類的特性，將稅收征管權劃撥給中央與地方。但是，我國分稅制改革不徹底，財權層層上移，事權層層下移，基層政府普遍陷入財政困境。由于直接稅是以企業所得稅為主，只有企業取得了利潤，才產生直接稅的征收。而間接稅不以企業利潤為征收對象，主要與投資經濟活動相關，增值稅又是政府對工業企業征收的主要間接稅種之一，征收成本低，加上我國地方稅體系尚未建立，地方政府一味追求短期GDP增長，完成相關考核指標，容易盲目投資，不利于經濟效益與居民收入的提高，更不利于經濟轉型升級。提高直接稅降低間接稅，可以有效引導地方政府調整經濟結構，實現經濟結構轉型，很大程度上能夠減少地方政府投資的盲目性，從而實現綠色經濟可持續發展。

三、我國稅制結構優化中的制約因素與對策選擇

我國稅制結構深受眾多因素影響，包括國內因素與國外因素。優化稅制結構，提高直接稅比重是經濟社會轉型新時期重要的稅收改革任務之一。稅制結構的優化，直接稅在整體稅收中比重的提高并不能一蹴而就，而是一個緩慢的過程。我們要堅持響應國家稅制改革中“逐步提高”的方針政策，要綜合考慮各因素的影響。

（一）國內因素

1.經濟發展水平制約稅制結構優化，要大力發展生產力

從各國稅制結構發展轉變歷史來看，經濟發展水平是稅制結構的根本制約因素。經濟結構決定著稅制結構，稅制結構不能超越經濟結構而建立，只能建立在經濟結構基礎之上。在我國經濟發展初期，自給自足農業在經濟中占據主導地位，由于農業經濟的收到自然因素影響較大具有很大的不確定性，同時核算也存在嚴重的不規范性，對農業經濟流轉稅與所得稅的征收存在很大的困難。而當時大多數納稅人具有土地，征收土地稅相較于流轉稅和所得稅更加的有具有可操作性，所以作為財產稅的土地稅成為自然經濟時代最重要的稅種。隨著社會的進步和經濟的發展，經濟商品化程度越來越高，稅收征收范圍逐步擴大化，包括了生產、流通、分配、消費等各個環節，稅種征收才有了更多的選擇。無論是所得稅的增加、關稅的降低、還是環保稅的興起等等，都與經濟發展水平相關。

我國應當在充分考慮經濟發展水平的基礎上對稅制結構進行改革優化。當前，我國要繼續推行供給側結構改革中的減稅降費政策，調動企業創新發展的積極性，提升企業國際競爭力，增加企業收入。需要大力發展生產力，增加就業崗位，提高居民收入水平。我國當前人均收入水平遠遠低于發達國家，居民收入水平直接關系到直接稅比重的大小。發到國家多以直接稅為主，最主要的原因在與其居民收入水平較高，2018年人均GDP普遍在2萬美元以上，而我國同年人均GDP為9500美元，我國人均收入水平與發達國家相比仍然存在很大的差距。有學者通 過研究各國稅制的演變過程，認為人均GDP在20000美元以下時，直接稅比重的提高將會受到極大的限制。增加居民收入是提高直接稅比重的前提。所以，大力發展經濟，提高人均收入水平，才能為我國稅制結構優化，逐漸提高直接稅比重，提供良好的經濟基礎。

2.立法層次制約稅制結構優化，要提高立法層次

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，是實現國家治理現代化的必然要求?！叭嫱菩幸婪ㄖ螄笔俏覈藢盟闹腥珪窬V領，全面推進依法治稅，是依法治國基本方略在稅收領域的集中體現。堅持依法治稅，有利于推動稅法體系規范化，是全面深化改革、適應經濟發展的新要求。

第一，直接稅立法層次低，缺少公眾參與;目前，我國現有的稅種除了個人所得稅、企業所得稅、車船稅是以法律形式發布實施外，其余基本是以國務院暫行條例、辦法，部門文件等形式出現，缺乏法律權威性，導致稅收執法的隨意性。同時，國務院是中央政府，是最高政府部門，在稅收征管條例制定中，缺少公眾參與，國務院即是規矩制定者又是直接利益受益者，對于其制定的征管細則的合理性，納稅人難免會提出質疑，產生抵觸心理，不利于納稅人積極納稅。首先，我們要提高立法層次，將重要的稅種制度上升到法律層面。其次，稅收征管直接關系到納稅人的切身利益，我國在稅收立法中應當積極鼓勵納稅人參與其中，實現公眾參與式立法，有利于提高納稅人的法律意識與納稅意識。

第二，直接稅中財產稅缺位嚴重。縱觀發達國家稅制結構中，遺產稅、贈與稅與社會保障稅及個人所得稅是直接稅的重要稅種，而我國的遺產稅、贈與稅與社會保障稅長期以來處于缺位狀態，個人所得稅由于征收困難不足額征稅、少征稅現象嚴重，對于調節收入分配作用甚微。我國需要盡快推行新的財產稅立法。首先，關于遺產稅和贈與稅的立法問題在當前收入分配形勢下引起了極大的關注。事實上國家決策層很早以前就開始關注和討論了遺產和贈與稅立法的有關問題。當前，我國收入分配形勢愈發嚴峻和緊迫，稅收制度面臨的社會公平方面的挑戰與日俱增，遺產和贈與稅立法迫在眉睫。其次，隨著人口老齡化不斷加劇，社會保障事業的支出對財政資金提出更高的要求。而當下的社會保障資金籌集渠道狹窄，征繳信息化程度低，缺乏強制力保障，因此，在轉型新時期建立合理的、有效的社會保障制度，緩解社會保障資金壓力有著十分重要的意義。目前，社會保障制度中的“費改稅“已經成為財稅界討論的熱門話題。社會保障稅是法國稅種中第一大稅種，是美國稅收的第二大稅。有相關研究表明，如果將我國現行的社會保障費已轉到社會保障稅中，那么直接稅與間接稅比重的差距即可大幅度縮小，乃至持平。2019年1月1日起，我國的社會保障費由稅收部門統一征收，并沒有改變“費”低性質，只是為了節約征費成本，提高征費效率。如果我國開征社會保障稅，完善社會保障稅立法，將有助于我國率先實現間接稅直接稅雙主體目標。

3.稅收征管水平影響稅制結構優化，要提升征稅軟硬件

稅收制度是由稅制結構與稅收征管兩個主要因素組成，稅制結構與稅收征管兩者相輔相成，缺一不可。稅制結構的優化也需要稅收征管水平的同步提升，否則再好的稅制結構也難以有效運行。而稅收征管水平的高低又受制于稅務當局自身“軟件”與“硬件”兩方面的因素，即稅收征管制度與稅收征管手段。稅收征管制度不完善，缺乏強制力手段，約束軟化，容易產生無法可依或者有法不依現象的產生。稅收征管手段落后，缺乏健全的稅收征管系統，就難以實現高效足額征稅。我國以間接稅為主的稅制結構狀態也是與當前的稅收征管水平相關系的。個人所得稅作為直接稅的主要稅種之一，其因信息搜集困難，不全面，征管難度大，征收成本高、效率低下，偷逃稅現象嚴重，無法實現足額征收，從而影響直接稅比重的提高。同時也弱化了個人所得稅調節收入分配，實現社會公平的效果。而相比之下，企業信息的征集簡單便利，所以企業流轉稅成為我國當前稅制征收的重點對象，進而影響了稅制結構。我國應完善稅收征管制度體系，堅持依法治稅原則，推進各項征收工作在法治軌道中有序進行;要堅持大數據思維，完善稅收征管模式，構建信息化稅收征管平臺，多渠道、多維度采集涉稅信息，打破“信息孤島”格局，為推動稅制結構優化提供有力的保障：

首先，要加快《稅收征管法》修訂?！抖愂照鞴芊ā窞橐婪ㄖ味愄峁┝擞辛Φ姆杀Ｕ?，要不斷的對我國稅收征管實踐活動進行總結，同時借鑒發達國家的稅收征管制度，適時調整和完善稅收征管法律法規，為稅收征管工作提供有力、可行的制度支持。要進一步明確規定納稅人在納稅申報過程中的權利和義務。納稅人應承擔自行計算應納稅款的責任，同時也享有優惠稅收政策的自主選擇權、了解納稅程序與有關信息、維護合法權益等權利。要進一步完善稅收征管程序，確立以納稅人自主申報為基礎，包含申報納稅、稅額 確認、稅款追征、違法調查、爭議處理等多個環節。要建立健全包括自然人在內的納稅人識別號制度，將識別號作為納稅人終身不變的身份標志。同時，明確規定相關部門平臺提供涉稅信息的義務，包括政府部門、稅務部門、房管部門、金融部門以及互聯網交易平臺等，提升難度較大的直接稅稅源信息收集能力。其次，利用大數據技術，建立納稅信用評價制度。要盡快以大數據技術為依托建立全國性的納稅信用信息共享平臺。對于納稅人違法違規的納稅行為，記入企業或個人征信系統中。當然，增強納稅人的納稅意識，促使納稅人自覺納稅，也是做好稅收征管工作的重要任務之一。我國納稅人的納稅意識普遍較低，稅務部門要加大稅務知識宣傳力，豐富納稅人的稅務知識，喚醒納稅人的主人翁意識，轉變納稅人的納稅意識由被動向主動轉變。

（二）國際因素

國際經濟環境影響稅制結構優化，應與國際稅制結構變化趨勢相適應。隨著經濟全球化與世界經濟一體化趨勢的不斷增強，各個國家在國際分工基礎上所形成的相互聯系、相互依賴，共同發展，已構成當今世界經濟體系。任何國家都不能脫離這個體系，獨立地存在于世界上，一國的稅制結構也不再僅僅受制于本國國情，往往還受到利害國的稅制影響。國際因素對我國稅制結構的影響也越來越大。當利害關系國大幅度減稅，調整稅收政策時，我國若不及時調整相應制度，采取應對措施，就容易導致本國競爭優勢下降，資本外流，經濟受損。2017年美國新任總統川普上任后，推行大幅減稅政策，以減稅刺激美元回流，經濟增長。優惠的稅收政策，吸引外資企業到美國投資辦廠，其中也包括中國企業。美國的大幅減稅對中國原本下滑的制造業更加凋零?？梢哉f，美國的稅制改革對我國乃至他國都會形成很大的影響。當前，國際上的稅制改革逐漸朝向“簡稅制、寬稅基、低稅率”方向推進，世界性的減稅趨勢越發顯著。我國稅制結構的優化，在符合我國國情的同時也要關注國際趨勢，要構建有利于我國國際競爭的新稅制。

美國、英國、法國、日本當下實行的均為直接稅為主間接稅為輔的稅制結構?？v觀其稅制結構歷史演變，可以發現基本都經歷了一個從間接稅為主體到直接稅間接稅為雙主體、再到直接稅為主體的演變過程。這一歷史發展規律再次證實了我國“逐步提高”政策是明智之舉，我國的稅制結構改革也必然經歷這三階段演變過程，不能一蹴而就的直接向直接稅為轉變。主要是因為我國的經濟發展水平還不高，與發達國家經濟水平相差較大，實現由間接稅為主向直接稅為主需要經歷一個長時間的過程。因此，我國當前的稅制結構改革應當分兩步走，首先要先逐步提高直接稅比重，降低間接稅比重，縮小兩大稅系之間的差距，實現間接稅直接稅雙主體目標，最終再過渡到以直接稅為主間接稅為輔的稅制結構。

四、結語

簡言之，直接稅的提高將有利于我國社會經濟轉型，有利于收入分配的調節，社會公平的實現。逐步提高直接稅比重是我國未來稅制改革的主要方向，但是直接稅改革的過程將會漫長與艱難，因為直接稅的提高將直接牽涉到個人經濟利益，特別是高收入群體的既得利益。所以，我國的稅收結構的優化要在法治程序下全面推進，要堅持稅收法治的原則。在優化我國稅制結構過程中，要根據稅種對經濟效益的影響關系進行合理的設置，要遵循稅收公平與稅收效率原則，在保證財政收入的同時要穩定稅負，要分兩步走，以漸進式方式推進直接稅改革，實現社會公平與經濟可持續發展。

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