特大城市“再城市化”的浦東樣本

胥大偉　郁玫

上海浦東陸家嘴。攝影/姚建良

1991年，鄧小平連續第4年在上海過春節。

2月18日，年初四，鄧小平在新錦江大酒店的頂層旋轉廳聽取上海方面有關浦東開發的情況匯報。當天一大早，時任上海市政府浦東開發辦公室副主任的李佳能趕到新錦江大酒店，他將用白色泡沫塑料制作的浦東規劃模型和應急擴印而成的“浦東新區總體規劃圖”放在了旋轉廳的一張圓桌上。

鄧小平與朱镕基、黃菊、倪天增等時任上海市領導圍坐在圓桌旁，一邊聽取匯報，一邊交談。鄧小平開門見山地說：“浦東早幾年開發就好了，上海開發晚了，要努力干啊！”他比較了當時中國改革開放的格局，深圳對著香港，珠海對著澳門，廈門對著臺灣，海南、汕頭對著東南亞，而浦東面對的是全世界。

浦東新區首任管委會主任趙啟正曾打過一個形象的比喻，浦東開發要吸收世界的營養：“喝太平洋的水，吃太平洋里的鯊魚。”為此，趙啟正當年創作了一條標語——“站在地球儀旁，思考浦東開發”。

如今，浦東新區已過而立之年，成為中國改革開放最閃亮的一張“王牌”。上海市委常委、浦東新區區委書記翁祖亮表示，三十年來，浦東新區地區生產總值從1990年的60.24億元（人民幣，下同），躍升至2019年的12734億元，增長了210多倍。以全國1/8000的面積，創造了1/80的GDP，1/22的稅收總收入，1/15的貨物進出口總額。

浦東新區原首席規劃師、長三角地區一體化發展決策咨詢專家吳越認為，從某種角度講，浦東引領了中國改革開放以來城市化的進程。

在“新”字上做文章

最初，開發浦東是作為上海市政府的戰略設想提出的，目的是為了紓解老上海的壓力。

三十年前，上海的城市發展更像一個“跛子”。蜿蜒的黃浦江猶如一道鴻溝，成為浦西與浦東間的發展分野。在浦西，上海老市區82平方公里范圍內，“見縫插針”式集聚了5700多個工業企業、1萬多個生產點，甚至連號稱“中華第一街”的南京路商業街兩側也密布著100多家工廠。這種雜居的布局造成上海極其嚴重的城市病，而浦東，卻還是一片荒蕪。

對于上海的困境，城市的決策者們急迫地想要把過多的人口和工業向外疏散，以緩解“老上海”的壓力。當時，上海面對的是一道城市發展方向的選擇題，是北上向寶山（吳淞）方向發展，還是南下向金山方向延伸;是西移往虹橋方向拓展，還是東進跨過黃浦江，開發浦東。

上海選擇東進。然而對于開發浦東，反對的聲音一直不小。李佳能告訴《中國新聞周刊》，世界銀行曾派出以法國專家為主的8人小組來上海，開展“上海城市發展方案”課題合作。專家們都不贊成開發浦東，認為上海應該沿著滬寧、滬杭鐵路向西發展。李佳能作為上海規劃部門的代表，與他們展開了激烈的辯論。李佳能認為，西面虹橋機場存在凈空限制，北面有寶鋼，南面是金山石化。上海向西發展是受限的，而跨過黃浦江，更符合上海海洋經濟的城市發展邏輯。

1986年前后，上海向國務院提交了《上海總體規劃方案》，國務院在批復中正式明確了開發浦東。1987年6月，上海市政府成立了浦東開發研究六人咨詢小組，以老市長汪道涵為總顧問，李佳能是成員之一。小組列了15個課題，著重在金融、貿易、土地、規劃、綜合發展政策等方面開展研究。1989年10月，浦東總體規劃的初步方案編制完成。1990年4月18日，中央正式宣布開發開放上海浦東。

作為浦東總體規劃編制與實施的組織者之一，李佳能認為城市的發展關鍵不是土地延伸，而是功能拓展。這就要求浦東編制新區規劃，必須跳出舊思維的條框，在“新”字上做文章。

浦東新區規劃設計院副院長錢愛梅對《中國新聞周刊》表示，當時上海希望通過浦東的發展，來解決浦西城市建設中面臨的絕大多數問題。

浦東采用和上海老城區中心圈層式完全不同的空間布局，即采用多軸多核的布局方式。其中，200平方公里的中心城區被劃分為5個相對獨立的綜合分區，同時規劃三條發展軸。在開發形態上，浦東初步確定了金融貿易、出口加工、自由貿易和高科技四大功能。沿著黃浦江和楊高路一路展開，四個各具特色的國家級開發區，如同四根頂梁柱，支撐著浦東新區的主要產業發展。

上海浦東新區管理委員會首任主任趙啟正曾指出，浦東開發對上海而言可以說是城市空間結構和功能的巨大調整，調整的力度之大、時間之短、效果之明顯是無與倫比的。在全國還處于初次城市化熱潮的背景下，浦東開發開放成為中國特大型城市再城市化的有力嘗試，這對于全國大城市的建設、改造和發展是極具借鑒意義的。

“一張藍圖干到底”

1989年10月26日，時任上海市長朱镕基在上海市研究浦東開發專題會上提出：“上海的發展一定要考慮面向太平洋、面向未來。”他引用中國著名建筑設計師吳良鏞教授的話，“要浪漫一點”。

上世紀90年代初，時任副總理姚依林率有關方面負責人來上海調研后，浦東開發開放的功能定位進一步明晰：即借鑒深圳開發的經驗，通過開發開放手段及其特定的優惠政策，利用外國資金和技術，重點通過第三產業的發展來開發建設浦東，把上海建成一個國際中心城市。鄧小平將這一戰略目標形象地稱為“再造幾個香港”。

高點定位，意味著浦東在規劃上必須高屋建瓴。相比于其他開發區“邊建設、邊引資、邊規劃”的發展路徑，浦東的開發從一開始就是高標準、高起點的規劃和一步到位的建設。

上海計劃先從陸家嘴金融貿易區開始規劃。陸家嘴地區規劃開了一次先河，采用國際招標。1992年5月26日，上海市陸家嘴中心地區規劃及城市設計國際咨詢委員會正式向5家單位發出了《邀請書》。為了博采眾長，經過17個月的磨合之后，最終的成稿是以英國的設計為藍本，結合了中國設計師的軸線，意、法設計師的沿江弧形高層建筑帶等理念。陸家嘴金融貿易區開發公司第一任總經理王安德回憶，“這場國際競賽，打開了上海城市規劃領域通向世界的大門，幫助我們建立城市發展的歷史觀和戰略眼光。”

浦東開發初期，就對浦東的小陸家嘴地區作了極其精心的規劃設計。從功能來講，陸家嘴地區將成為銀行、證券、保險業等金融機構的集聚地。但陸家嘴金融區卻并沒有遵循傳統的金融區發展模式，而是在短時間內，“一步到位”地建立起來。

浦東規劃的一項核心思想是“東西聯動”。統計顯示，2019年浦東新區GDP突破12000億元，占上海經濟總量的約三分之一。縱觀浦東新區三十年的發展歷程，浦東并未變成一個相對獨立的經濟體，而是實現了浦東浦西的聯動發展。

浦東開發規劃的藍圖，從一開始就選擇了金融和貿易這兩個領域入手。因貿易而生、因貿易而興的外高橋保稅區，曾創下多個全國第一。上海自由貿易管理局副主任、保稅區管理局副局長陳彥峰介紹，外高橋保稅區是中國大陸第一個保稅區，此后又成為全國首個自由貿易試驗區的起航地。

從最早以發展進出口貿易為目標，到現在，外高橋發展成國內經濟規模最大、業務功能最豐富的海關特殊監管區域，已經成為許多外資企業進入中國市場的第一站。這片曾經的蘆葦地，能不斷破繭為改革“試驗田”，在于持之以恒地進行貿易自由化便利政策的探路。

“與深圳等南方先行開放地區單純引進外資制造業項目不同，浦東開發從一開始就選擇了金融和貿易這兩個一直為國家所壟斷經營的領域進行開放，從一開始就選擇高新技術產業作為制造業升級的方向，從高水平開放、高起點開發入手，推進浦東產業發展。” 上海社會科學院研究員陳建勛如此總結。

上海社會科學院經濟研究所所長袁恩楨曾評價，當時的浦東規劃藍圖已經十分成熟、完整，具有卓有遠見的戰略性、超前性和前瞻性。而浦東的總體發展基本上是依照這份藍圖實施的。

浦東開發從一開始就選擇了金融和貿易這兩個一直為國家所壟斷經營的領域進行開放

“高舉高打”的產業定位觀

縱觀三十年的浦東發展路徑，浦東的開發實踐最有益的經驗，就是規劃與產業發展的相銜接，這意味著規劃需要把現實性和超前性結合起來。

除了金融業，“高新技術先行”是浦東開發形成的重要產業定位觀。浦東將一大批能耗大、產業起點低的企業拒之門外，從而保證了浦東整個產業體系的高端性。浦東的實踐經驗表明，區域產業發展的前提是“規劃先行”，讓規劃與產業定位出現相融合的“化學反應”。

開發伊始，面積近二十平方公里的金橋出口加工區，承載了上海現代工業未來發展的希冀，兩年后，張江高科技園區開園，是全國第一家以“高科技”命名的園區。

曾任浦東新區開發辦副主任的沙麟曾回憶，規劃張江高科技園區主要是考慮到上海的改造和振興不僅要靠傳統工業，而且還要有高科技產業。90年代期間，中國科學院上海藥物所、代表最高水平的國家新藥篩選中心等科研機構開始布點張江，而生物醫藥、集成電路、軟件這三大面向未來的產業也紛紛萌芽。1999年，上海提出“聚焦張江”戰略，張江順應全球第三次高技術發展浪潮突飛猛進。

科研與高科技產業帶動了浦東此后的發展格局。當前，張江科學城匯聚企業2.2萬余家，跨國公司地區總部58家，形成了以集成電路、生物醫藥、人工智能為重點的主導產業，旨在聚焦重大戰略項目，打造世界級的高科技產業集群。

毗鄰的金橋開發區則從初始階段以出口加工為導向，逐步確立以先進制造業立區，再到構建以先進制造業為支撐，戰略性新興產業為重點的新型產業體系，實現了從“金橋加工”到“金橋制造”再到“金橋智造”的轉變。

金橋開發公司第一任總經理朱曉明上任之初，用三個月撰寫了十萬多字的《論金橋出口加工區開發的戰略》，核心思想便是：金橋雖然定位在工業區，但它必須按“城市規劃”來做，金橋不是一個簡單的出口加工區，而必須是一個高起點、高含金量、可持續發展的區域。

根據《2035浦東總體規劃》，浦東將規劃形成“一主、一新、一軸、三廊、四圈”的總體空間結構。到2025年，浦東將培育形成六個“千億級”規模的硬核產業集群。根據《上海市產業地圖》，人工智能、工業互聯網、集成電路、機器人、生物醫藥、節能環保、軟件和信息服務業成為浦東新區的優勢產業。

展望浦東的未來發展，上海市委書記李強表示，要將浦東打造成為我國推動和引領經濟全球化的開放旗幟、建設社會主義現代化強國的重要窗口、深度融入全球經濟格局的功能高地和超大城市的治理樣板。