特大城市“再城市化”的浦東樣本

胥大偉　郁玫

上海浦東陸家嘴。攝影/姚建良

1991年，鄧小平連續(xù)第4年在上海過(guò)春節(jié)。

2月18日，年初四，鄧小平在新錦江大酒店的頂層旋轉(zhuǎn)廳聽(tīng)取上海方面有關(guān)浦東開(kāi)發(fā)的情況匯報(bào)。當(dāng)天一大早，時(shí)任上海市政府浦東開(kāi)發(fā)辦公室副主任的李佳能趕到新錦江大酒店，他將用白色泡沫塑料制作的浦東規(guī)劃模型和應(yīng)急擴(kuò)印而成的“浦東新區(qū)總體規(guī)劃圖”放在了旋轉(zhuǎn)廳的一張圓桌上。

鄧小平與朱镕基、黃菊、倪天增等時(shí)任上海市領(lǐng)導(dǎo)圍坐在圓桌旁，一邊聽(tīng)取匯報(bào)，一邊交談。鄧小平開(kāi)門見(jiàn)山地說(shuō)：“浦東早幾年開(kāi)發(fā)就好了，上海開(kāi)發(fā)晚了，要努力干啊！”他比較了當(dāng)時(shí)中國(guó)改革開(kāi)放的格局，深圳對(duì)著香港，珠海對(duì)著澳門，廈門對(duì)著臺(tái)灣，海南、汕頭對(duì)著東南亞，而浦東面對(duì)的是全世界。

浦東新區(qū)首任管委會(huì)主任趙啟正曾打過(guò)一個(gè)形象的比喻，浦東開(kāi)發(fā)要吸收世界的營(yíng)養(yǎng)：“喝太平洋的水，吃太平洋里的鯊魚(yú)。”為此，趙啟正當(dāng)年創(chuàng)作了一條標(biāo)語(yǔ)——“站在地球儀旁，思考浦東開(kāi)發(fā)”。

如今，浦東新區(qū)已過(guò)而立之年，成為中國(guó)改革開(kāi)放最閃亮的一張“王牌”。上海市委常委、浦東新區(qū)區(qū)委書(shū)記翁祖亮表示，三十年來(lái)，浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值從1990年的60.24億元（人民幣，下同），躍升至2019年的12734億元，增長(zhǎng)了210多倍。以全國(guó)1/8000的面積，創(chuàng)造了1/80的GDP，1/22的稅收總收入，1/15的貨物進(jìn)出口總額。

浦東新區(qū)原首席規(guī)劃師、長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展決策咨詢專家吳越認(rèn)為，從某種角度講，浦東引領(lǐng)了中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)城市化的進(jìn)程。

在“新”字上做文章

最初，開(kāi)發(fā)浦東是作為上海市政府的戰(zhàn)略設(shè)想提出的，目的是為了紓解老上海的壓力。

三十年前，上海的城市發(fā)展更像一個(gè)“跛子”。蜿蜒的黃浦江猶如一道鴻溝，成為浦西與浦東間的發(fā)展分野。在浦西，上海老市區(qū)82平方公里范圍內(nèi)，“見(jiàn)縫插針”式集聚了5700多個(gè)工業(yè)企業(yè)、1萬(wàn)多個(gè)生產(chǎn)點(diǎn)，甚至連號(hào)稱“中華第一街”的南京路商業(yè)街兩側(cè)也密布著100多家工廠。這種雜居的布局造成上海極其嚴(yán)重的城市病，而浦東，卻還是一片荒蕪。

對(duì)于上海的困境，城市的決策者們急迫地想要把過(guò)多的人口和工業(yè)向外疏散，以緩解“老上海”的壓力。當(dāng)時(shí)，上海面對(duì)的是一道城市發(fā)展方向的選擇題，是北上向?qū)毶剑▍卿粒┓较虬l(fā)展，還是南下向金山方向延伸;是西移往虹橋方向拓展，還是東進(jìn)跨過(guò)黃浦江，開(kāi)發(fā)浦東。

上海選擇東進(jìn)。然而對(duì)于開(kāi)發(fā)浦東，反對(duì)的聲音一直不小。李佳能告訴《中國(guó)新聞周刊》，世界銀行曾派出以法國(guó)專家為主的8人小組來(lái)上海，開(kāi)展“上海城市發(fā)展方案”課題合作。專家們都不贊成開(kāi)發(fā)浦東，認(rèn)為上海應(yīng)該沿著滬寧、滬杭鐵路向西發(fā)展。李佳能作為上海規(guī)劃部門的代表，與他們展開(kāi)了激烈的辯論。李佳能認(rèn)為，西面虹橋機(jī)場(chǎng)存在凈空限制，北面有寶鋼，南面是金山石化。上海向西發(fā)展是受限的，而跨過(guò)黃浦江，更符合上海海洋經(jīng)濟(jì)的城市發(fā)展邏輯。

1986年前后，上海向國(guó)務(wù)院提交了《上海總體規(guī)劃方案》，國(guó)務(wù)院在批復(fù)中正式明確了開(kāi)發(fā)浦東。1987年6月，上海市政府成立了浦東開(kāi)發(fā)研究六人咨詢小組，以老市長(zhǎng)汪道涵為總顧問(wèn)，李佳能是成員之一。小組列了15個(gè)課題，著重在金融、貿(mào)易、土地、規(guī)劃、綜合發(fā)展政策等方面開(kāi)展研究。1989年10月，浦東總體規(guī)劃的初步方案編制完成。1990年4月18日，中央正式宣布開(kāi)發(fā)開(kāi)放上海浦東。

作為浦東總體規(guī)劃編制與實(shí)施的組織者之一，李佳能認(rèn)為城市的發(fā)展關(guān)鍵不是土地延伸，而是功能拓展。這就要求浦東編制新區(qū)規(guī)劃，必須跳出舊思維的條框，在“新”字上做文章。

浦東新區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)錢愛(ài)梅對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，當(dāng)時(shí)上海希望通過(guò)浦東的發(fā)展，來(lái)解決浦西城市建設(shè)中面臨的絕大多數(shù)問(wèn)題。

浦東采用和上海老城區(qū)中心圈層式完全不同的空間布局，即采用多軸多核的布局方式。其中，200平方公里的中心城區(qū)被劃分為5個(gè)相對(duì)獨(dú)立的綜合分區(qū)，同時(shí)規(guī)劃三條發(fā)展軸。在開(kāi)發(fā)形態(tài)上，浦東初步確定了金融貿(mào)易、出口加工、自由貿(mào)易和高科技四大功能。沿著黃浦江和楊高路一路展開(kāi)，四個(gè)各具特色的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，如同四根頂梁柱，支撐著浦東新區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

上海浦東新區(qū)管理委員會(huì)首任主任趙啟正曾指出，浦東開(kāi)發(fā)對(duì)上海而言可以說(shuō)是城市空間結(jié)構(gòu)和功能的巨大調(diào)整，調(diào)整的力度之大、時(shí)間之短、效果之明顯是無(wú)與倫比的。在全國(guó)還處于初次城市化熱潮的背景下，浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放成為中國(guó)特大型城市再城市化的有力嘗試，這對(duì)于全國(guó)大城市的建設(shè)、改造和發(fā)展是極具借鑒意義的。

“一張藍(lán)圖干到底”

1989年10月26日，時(shí)任上海市長(zhǎng)朱镕基在上海市研究浦東開(kāi)發(fā)專題會(huì)上提出：“上海的發(fā)展一定要考慮面向太平洋、面向未來(lái)。”他引用中國(guó)著名建筑設(shè)計(jì)師吳良鏞教授的話，“要浪漫一點(diǎn)”。

上世紀(jì)90年代初，時(shí)任副總理姚依林率有關(guān)方面負(fù)責(zé)人來(lái)上海調(diào)研后，浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放的功能定位進(jìn)一步明晰：即借鑒深圳開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)開(kāi)發(fā)開(kāi)放手段及其特定的優(yōu)惠政策，利用外國(guó)資金和技術(shù)，重點(diǎn)通過(guò)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)開(kāi)發(fā)建設(shè)浦東，把上海建成一個(gè)國(guó)際中心城市。鄧小平將這一戰(zhàn)略目標(biāo)形象地稱為“再造幾個(gè)香港”。

高點(diǎn)定位，意味著浦東在規(guī)劃上必須高屋建瓴。相比于其他開(kāi)發(fā)區(qū)“邊建設(shè)、邊引資、邊規(guī)劃”的發(fā)展路徑，浦東的開(kāi)發(fā)從一開(kāi)始就是高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)的規(guī)劃和一步到位的建設(shè)。

上海計(jì)劃先從陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開(kāi)始規(guī)劃。陸家嘴地區(qū)規(guī)劃開(kāi)了一次先河，采用國(guó)際招標(biāo)。1992年5月26日，上海市陸家嘴中心地區(qū)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)國(guó)際咨詢委員會(huì)正式向5家單位發(fā)出了《邀請(qǐng)書(shū)》。為了博采眾長(zhǎng)，經(jīng)過(guò)17個(gè)月的磨合之后，最終的成稿是以英國(guó)的設(shè)計(jì)為藍(lán)本，結(jié)合了中國(guó)設(shè)計(jì)師的軸線，意、法設(shè)計(jì)師的沿江弧形高層建筑帶等理念。陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開(kāi)發(fā)公司第一任總經(jīng)理王安德回憶，“這場(chǎng)國(guó)際競(jìng)賽，打開(kāi)了上海城市規(guī)劃領(lǐng)域通向世界的大門，幫助我們建立城市發(fā)展的歷史觀和戰(zhàn)略眼光。”

浦東開(kāi)發(fā)初期，就對(duì)浦東的小陸家嘴地區(qū)作了極其精心的規(guī)劃設(shè)計(jì)。從功能來(lái)講，陸家嘴地區(qū)將成為銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)等金融機(jī)構(gòu)的集聚地。但陸家嘴金融區(qū)卻并沒(méi)有遵循傳統(tǒng)的金融區(qū)發(fā)展模式，而是在短時(shí)間內(nèi)，“一步到位”地建立起來(lái)。

浦東規(guī)劃的一項(xiàng)核心思想是“東西聯(lián)動(dòng)”。統(tǒng)計(jì)顯示，2019年浦東新區(qū)GDP突破12000億元，占上海經(jīng)濟(jì)總量的約三分之一。縱觀浦東新區(qū)三十年的發(fā)展歷程，浦東并未變成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，而是實(shí)現(xiàn)了浦東浦西的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

浦東開(kāi)發(fā)規(guī)劃的藍(lán)圖，從一開(kāi)始就選擇了金融和貿(mào)易這兩個(gè)領(lǐng)域入手。因貿(mào)易而生、因貿(mào)易而興的外高橋保稅區(qū)，曾創(chuàng)下多個(gè)全國(guó)第一。上海自由貿(mào)易管理局副主任、保稅區(qū)管理局副局長(zhǎng)陳彥峰介紹，外高橋保稅區(qū)是中國(guó)大陸第一個(gè)保稅區(qū)，此后又成為全國(guó)首個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的起航地。

從最早以發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易為目標(biāo)，到現(xiàn)在，外高橋發(fā)展成國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、業(yè)務(wù)功能最豐富的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，已經(jīng)成為許多外資企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的第一站。這片曾經(jīng)的蘆葦?shù)兀懿粩嗥评O為改革“試驗(yàn)田”，在于持之以恒地進(jìn)行貿(mào)易自由化便利政策的探路。

“與深圳等南方先行開(kāi)放地區(qū)單純引進(jìn)外資制造業(yè)項(xiàng)目不同，浦東開(kāi)發(fā)從一開(kāi)始就選擇了金融和貿(mào)易這兩個(gè)一直為國(guó)家所壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域進(jìn)行開(kāi)放，從一開(kāi)始就選擇高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為制造業(yè)升級(jí)的方向，從高水平開(kāi)放、高起點(diǎn)開(kāi)發(fā)入手，推進(jìn)浦東產(chǎn)業(yè)發(fā)展。” 上海社會(huì)科學(xué)院研究員陳建勛如此總結(jié)。

上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)袁恩楨曾評(píng)價(jià)，當(dāng)時(shí)的浦東規(guī)劃藍(lán)圖已經(jīng)十分成熟、完整，具有卓有遠(yuǎn)見(jiàn)的戰(zhàn)略性、超前性和前瞻性。而浦東的總體發(fā)展基本上是依照這份藍(lán)圖實(shí)施的。

浦東開(kāi)發(fā)從一開(kāi)始就選擇了金融和貿(mào)易這兩個(gè)一直為國(guó)家所壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域進(jìn)行開(kāi)放

“高舉高打”的產(chǎn)業(yè)定位觀

縱觀三十年的浦東發(fā)展路徑，浦東的開(kāi)發(fā)實(shí)踐最有益的經(jīng)驗(yàn)，就是規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相銜接，這意味著規(guī)劃需要把現(xiàn)實(shí)性和超前性結(jié)合起來(lái)。

除了金融業(yè)，“高新技術(shù)先行”是浦東開(kāi)發(fā)形成的重要產(chǎn)業(yè)定位觀。浦東將一大批能耗大、產(chǎn)業(yè)起點(diǎn)低的企業(yè)拒之門外，從而保證了浦東整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系的高端性。浦東的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提是“規(guī)劃先行”，讓規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)定位出現(xiàn)相融合的“化學(xué)反應(yīng)”。

開(kāi)發(fā)伊始，面積近二十平方公里的金橋出口加工區(qū)，承載了上海現(xiàn)代工業(yè)未來(lái)發(fā)展的希冀，兩年后，張江高科技園區(qū)開(kāi)園，是全國(guó)第一家以“高科技”命名的園區(qū)。

曾任浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)辦副主任的沙麟曾回憶，規(guī)劃張江高科技園區(qū)主要是考慮到上海的改造和振興不僅要靠傳統(tǒng)工業(yè)，而且還要有高科技產(chǎn)業(yè)。90年代期間，中國(guó)科學(xué)院上海藥物所、代表最高水平的國(guó)家新藥篩選中心等科研機(jī)構(gòu)開(kāi)始布點(diǎn)張江，而生物醫(yī)藥、集成電路、軟件這三大面向未來(lái)的產(chǎn)業(yè)也紛紛萌芽。1999年，上海提出“聚焦張江”戰(zhàn)略，張江順應(yīng)全球第三次高技術(shù)發(fā)展浪潮突飛猛進(jìn)。

科研與高科技產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了浦東此后的發(fā)展格局。當(dāng)前，張江科學(xué)城匯聚企業(yè)2.2萬(wàn)余家，跨國(guó)公司地區(qū)總部58家，形成了以集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能為重點(diǎn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，旨在聚焦重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，打造世界級(jí)的高科技產(chǎn)業(yè)集群。

毗鄰的金橋開(kāi)發(fā)區(qū)則從初始階段以出口加工為導(dǎo)向，逐步確立以先進(jìn)制造業(yè)立區(qū)，再到構(gòu)建以先進(jìn)制造業(yè)為支撐，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)的新型產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)了從“金橋加工”到“金橋制造”再到“金橋智造”的轉(zhuǎn)變。

金橋開(kāi)發(fā)公司第一任總經(jīng)理朱曉明上任之初，用三個(gè)月撰寫(xiě)了十萬(wàn)多字的《論金橋出口加工區(qū)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略》，核心思想便是：金橋雖然定位在工業(yè)區(qū)，但它必須按“城市規(guī)劃”來(lái)做，金橋不是一個(gè)簡(jiǎn)單的出口加工區(qū)，而必須是一個(gè)高起點(diǎn)、高含金量、可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域。

根據(jù)《2035浦東總體規(guī)劃》，浦東將規(guī)劃形成“一主、一新、一軸、三廊、四圈”的總體空間結(jié)構(gòu)。到2025年，浦東將培育形成六個(gè)“千億級(jí)”規(guī)模的硬核產(chǎn)業(yè)集群。根據(jù)《上海市產(chǎn)業(yè)地圖》，人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、集成電路、機(jī)器人、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、軟件和信息服務(wù)業(yè)成為浦東新區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

展望浦東的未來(lái)發(fā)展，上海市委書(shū)記李強(qiáng)表示，要將浦東打造成為我國(guó)推動(dòng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)全球化的開(kāi)放旗幟、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要窗口、深度融入全球經(jīng)濟(jì)格局的功能高地和超大城市的治理樣板。