黨內法規效力范圍的一般法理與特殊表現

吳延溢 王雷

摘? ?要：黨內法規的效力范圍既遵循法理學上法的效力理論的一般法理，又具有不同于國家法律效力的特殊表現。首先，黨內法規生命周期遵循法的時間效力的一般原理，但在時效期限問題上有著特殊表現，適用要求上更加注重對黨員違規責任的追究與黨員正當權利的維護。其次，在境內效力問題上，黨內法規與國家法律具有高度一致性，但在境外效力問題上，黨內法規采用屬人主義原則不受地域的限制，有著特殊的判斷標準和依據。最后，在對象效力問題上，黨內法規調整的對象一般情況下限于黨組織和黨員，但由于中國共產黨執政黨和領導黨的地位，在某些特殊情形下或特殊事項上，黨內法規的效力也會及于黨外特定對象。

關鍵詞：黨內法規;國家法律;效力范圍;制度張力;效力外溢

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2020）01-0036-08

一、問題之緣起

法的效力范圍是指法對什么人、在什么時間和空間范圍內有約束力。這在各個版本的法理學教科書中都有明確的、無爭議的界說。由此一般法理出發，黨內法規的效力范圍就是指黨內法規對什么人、在什么時間和空間范圍內有約束力。當然，這種按部就班式的邏輯演繹似乎顯得平淡無奇，沒有新意。近年來，在黨內法規研究領域有學者陸續提出黨內法規“效力溢出”“溢出效力”“溢出效應”等新概念，引發了學界對此問題的關注和討論①，但討論的焦點并不在黨內法規的效力范圍理論上，更多的是黨內法規的“邊際影響”或“外溢效應”。這些探討也為本文的寫作提供了有益參鑒，更引發了我們對黨內法規效力范圍問題的審思：黨內法規與國家法律均是適用于各自調整對象的行為規范體系，那么，黨內法規的效力范圍除了應當遵循法的效力理論的一般原理外，是否還存在著不同于國家法律效力的特殊表現呢？如果存在，其具體表現形態又有哪些呢？這些都是黨內法規學學科建設中必須要梳理和回答的基本理論問題。

所以，認真研究并準確界定黨內法規的效力范圍對于正確認識和處理黨內法規與國家法律的關系、加強新時代黨內法規建設具有基礎性意義。一則可以通過對黨內法規效力范圍在內涵與外延上的邏輯界說，確保黨內法規的調整對象、調整領域以及時間、空間范圍都能中規中矩，避免出現黨內法規效力的泛化問題，從而為科學制定和正確適用黨內法規提供法理依據。二則可以通過對黨內法規與國家法律效力范圍的比較分析，為黨內法規在中國特色社會主義法治體系中尋找準確定位，在協同論意義上實現黨內法規與國家法律的角色互補和功能整合，從而使黨內法規與國家法律各得其所、相得益彰。[1]三則可以通過對黨內法規效力內在屬性的自我特質與外部治理的特殊要求之考察，發現黨內法規的制度張力，并合理演繹出黨內法規效力外溢的可能性范圍，從而在法的效力理論問題上實現對傳統法理學的新突破。基于此，本文擬以黨內法規的時間效力范圍、空間效力范圍和對象效力范圍為經度，以效力范圍界定的一般法理和特殊表現為緯度，對黨內法規的效力范圍問題加以探討。

二、黨內法規時間效力范圍之考察

對法的時間效力范圍的考察可以從法的生命周期和時效期限兩個方面展開。就黨內法規而言，其生命周期遵循法的時間效力的一般原理，但在時效期限問題上卻有著特殊表現，適用要求更嚴格，彰顯了不同于國家法律的內在特質。

（一）生命周期：黨內法規時間效力范圍的一般法理

法的生命周期指的是立法文件自身的存續效力，包含法的生效時間、失效時間和溯及力等問題。該生命周期中的生存主體是具有普遍適用性的規范性立法文件，不針對具體人和事，是一種客觀的歷史過程，體現了抽象性和客觀性特征。

1.黨內法規的生效。黨內法規的生效，即黨內法規何時開始產生效力。從一般法理要求看，黨內法規的生效時間主要有兩種表現方式：（1）指定之日生效。黨內法規以條文形式明確規定具體的生效日期。例如，《中國共產黨重大事項請示報告條例》第四十八條規定：“本條例自2019年1月31日起施行。”黨內法規還有一種特殊情形的指定日生效制度，不同于國家法律，即以另行印發文件（一般以“通知”形式）方式規定生效時間，例如，《中國共產黨廉潔自律準則》即是通過《中共中央關于印發<中國共產黨廉潔自律準則>的通知》的形式規定：“《準則》自2016年1月1日起施行”。（2）發布之日生效。黨內法規在條文中規定自發布之日起生效。例如，《中國共產黨黨內監督條例》第四十七條規定：“本條例自發布之日起施行。”但也有少量黨內法規并沒有明文規定生效時間，這種情形下，則遵從慣例自發布之日起生效，如《關于黨內政治生活的若干準則》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》便是如此。

2.黨內法規的失效。黨內法規的失效，即黨內法規何時失去效力。目前，黨內法規的失效方式與國家法律相類似，主要有以下三種類型：（1）新規取代舊規，導致舊規失去效力，可稱之為替代性失效。在新的黨內法規中以條款形式明確宣布舊的黨內法規廢止，這是通常的做法。例如，《中國共產黨地方委員會工作條例》第三十三條規定：“本條例自2015年12月25日起施行。1996年4月5日中共中央印發的《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》同時廢止。”（2）新規發布后，舊規中的相關沖突性條款不再適用，可稱之為揚棄性失效。這種情況下，并不直接宣布舊規失去效力，而是規定在舊規中的相關條款與新規發生沖突時，以新規為準，舊規中的相關條款自動失效。例如，《中國共產黨政法工作條例》第三十九條規定：“本條例自2019年1月13日起施行。此前發布的黨內有關政法工作的規定，凡與本條例不一致的，按照本條例執行。”（3）以發布專門清理性文件的形式廢止黨內法規，可稱之為清理性失效。例如，2018年5月《中共中央關于涉黨和國家機構改革黨內法規和相關文件專項清理的決定》發布，“黨中央決定，廢止3件、修改35件中央黨內法規和相關文件。”[2]黨中央此舉即是對已有黨內法規進行專項清理，并以專門決定的形式宣布部分黨內法規的失效。

3.黨內法規的溯及力。黨內法規的溯及力，即新生效黨內法規對其生效以前發生的事項和行為是否具有效力的問題。如果有效力，則該新生效黨內法規就有溯及力;反之，如果沒有效力，則該新生效黨內法規就沒有溯及力。關于這一問題，參照國際社會和當代中國國家法律之通行做法，黨內法規也應當遵循“從舊兼從輕”原則，即新生效黨內法規原則上不溯及既往，但新生效黨內法規對同一事項處理較輕時，則依照新生效黨內法規進行處理。關于黨內法規溯及力的表述集中見于《中國共產黨紀律處分條例》（2018年10月1日起施行）①（以下簡稱《處分條例》）第一百四十二條之規定。根據該條的規定，《處分條例》施行之前，對于已結案的案件，如果需要復查的，適用當時的規定或政策。尚未結案的案件，如果行為發生時的規定或政策不認為是違紀，而《處分條例》卻認為是違紀的，則按照當時的規定或政策處理;如果行為發生時的規定或政策認為是違紀的，按照當時的規定或政策處理，但是如果《處分條例》不認為是違紀或處理較輕的，則按照《處分條例》的規定處理。黨內法規的溯及力采用“從舊兼從輕”原則，一方面可以對公權力進行必要制約，防止其不當擴張;另一方面也是對調整對象權利的一種保障，使其能按照合理的心理預期作出行為選擇，同時也符合“尊重和保障人權”的憲法精神以及“保障黨員權利”的黨內政治生活準則②。

（二）時效期限：黨內法規時間效力范圍的特殊表現

時效期限是指法在適用過程中相關主體特定權利或權力的有效行使期限，包括特定文書制作或送達后的生效時間和對特定行為的責任追究時效，是通過某種期限的設定，對特定事實或行為作出的有效性確認或取舍性評價，具有具體性和主觀性特征。

1.處理決定文書③生效時間的特殊性。法院在適用法律審理具體個案時，最終會制作某種司法處理文書，如判決書、裁定書、調解書等，除調解書之外，法律對一審案件的判決書、裁定書這些法律文書都會設定一個生效時間，只有法定時間期滿該法律文書才生效。如在民事訴訟和行政訴訟中，一審判決的生效時間為15天，裁定為10天;在刑事訴訟中，一審判決的生效時間為10天，裁定為5天，但當事人在此期限內上訴的，則一審判決裁定不能生效，而要以二審判決或裁定為準。但黨內法規在適用過程中卻沒有這一環節的限定，黨組織依照黨內法規針對個案的處理決定自作出之日起即發生效力，下面的環節就是宣布和執行這個決定，沒有上訴程序。如《處分條例》第四十一條規定：“黨紀處分決定作出后，應當在一個月內向受處分黨員所在黨的基層組織中的全體黨員及其本人宣布，是領導班子成員的還應當向所在黨組織領導班子宣布，并按照干部管理權限和組織關系將處分決定材料歸入受處分者檔案”。《中國共產黨問責條例》（2019年9月1日起施行）第十三條規定：“問責決定作出后，應當及時向被問責黨組織、被問責領導干部及其所在黨組織宣布并督促執行。”

這一點與行政法上的制度設計有類似之處，如《行政機關公務員處分條例》（2007年6月1日起施行）第四十六條規定：“處分決定、解除處分決定自作出之日起生效。”《行政復議法》（2017年9月1日修正）第二十一條規定，行政復議期間具體行政行為依舊有效，一般情況下不停止執行。但又存在一定的區別，行政法上的行政相對人，無論是組織還是個人，對他們做出的行政處理決定都發生即時效力;而黨內法規上的兩類調整對象，即黨組織和黨員，對他們作出的處理決定在生效時間上是有所不同的。對黨員的處理決定即時生效，但上級黨委對嚴重失職的下級黨組織作出改組或解散的處理決定，不發生即時效力。根據《黨章》第四十四條規定，需要報請再上一級黨委批準才能生效。

2.權利救濟和責任追究時效的特殊性。依照黨內法規對黨員作出的處理決定，雖然發生即時效力，但并不是意味著黨員就沒有相應的救濟渠道，黨內法規在這種情況下明確賦予了黨員有申訴的權利。《黨章》第四條第（八）項、第四十三條有明確規定，而且對于該項權利，黨的任何一級組織直至黨中央都無權剝奪。黨內法規對這種申訴權的行使未規定時效上的限制，根據“法無限制即自由”的權利推定原理，可以推定黨員可以在受處分后的任何時間點上行使自身的申訴權。這一點，與民事訴訟法上的申訴制度不同，民事訴訟法上對于已生效判決、裁定，規定當事人可以申請再審，但申請再審是有時效限制的。根據《民事訴訟法》（2017年6月27日修正）第二百零五條規定，行使申請再審權的有效期間為相關判決、裁定生效后6個月內，如果超過這個時效，當事人的權利將得不到司法救濟。但是，我國的刑事訴訟法和行政訴訟法的申訴制度對于申訴權或申請再審權沒有規定行權時效，這與黨內法規相同。之所以會有這種求同存異的制度設計，是由法治國家建設的基本價值目標所決定的。法治蘊含著人權保障和權力制約雙重價值目標。當私人權利之間發生沖突時，我們既要確認和維護權利，又要鼓勵當事人認真對待和積極行使權利。法律不保護躺在權利上睡大覺的人，如果消極對待，不及時行權，就要承擔不利后果。民事訴訟涉及的就是私人權利之爭，所以在民事訴訟中規定了申請再審權的行權時效;而當私人權利與公共權力發生沖突時，由于在私人權利和公共權力之間存在地位不對等、力量不平衡、信息不對稱的基本格局，我們在處理二者之間的紛爭時，就應當將天平的砝碼多加到私人權利一邊，通過形式的不均等去追求某種實質上的平衡，黨內法規上的紀律處分、刑事法律上的定罪量刑以及行政法上的處罰與強制等都反映了公共權力與私人權利之間的張力。鑒于此，需要我們在制度設計時給予某種政策傾斜，讓私人主體在強大公權力面前也有可能獲得救濟。

黨內法規時效期間的特殊性還表現在對涉嫌違規對象的終身問責上。在國家法律上存在一個對特定違法或犯罪行為“時效免責”制度，即違法或犯罪行為人在某種特定時效內如果沒有被追究，那么其法律責任就不再予以司法追究。該時效在民法上表現為訴訟時效，在刑法上體現為追訴時效。我國《民法總則》（2017年10月1日起施行）第一百八十八條規定了民事主體向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為三年，如果當事人超過三年訴訟時效而未主張權利的話，就會喪失勝訴權，這就意味著違法侵權行為人的責任不再受到司法追究。我國《刑法》（2017年11月4日修正）第八十七條根據各類犯罪的量刑輕重程度不同，對相應的犯罪分子規定了不同的追訴時效。法定最高刑為不滿五年有期徒刑的，為五年;法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，為十年;法定最高刑為十年以上有期徒刑的，為十五年;法定最高刑為無期徒刑、死刑的，為二十年。如果二十年以后認為必須追訴的，須報請最高人民檢察院核準。①與國家法律不同，黨內法規沒有承襲法理學上對法律責任的“時效免責”原理，強調對責任的終身追究。《中國共產黨問責條例》（2019年9月1日起施行）第十六條明確規定：“實行終身問責，對失職失責性質惡劣、后果嚴重的，不論其責任人是否調離轉崗、提拔或者退休等，都應當嚴肅問責。”這表明黨內法規的時間效力范圍將覆蓋涉嫌違規違紀對象一生，彰顯了紀在法前、紀嚴于法的管黨治黨理念。這一規定徹底打破了少數違規違紀黨員領導干部以為“退二線”或者退休了就可以“平安著陸”的慣性思維。

三、黨內法規空間效力范圍之考察

黨內法規的空間效力指黨內法規生效的地域范圍，包括境內效力和境外效力。在境內效力問題上，黨內法規與國家法律具有高度一致性，沒有什么明顯區別，遵循法的空間效力的一般原理;但在境外效力問題上，黨內法規的適用范圍更寬泛，有著特殊的判斷標準和依據。

（一）境內效力：黨內法規空間效力范圍的一般法理

黨內法規的境內效力，指黨內法規在中國大陸地區范圍內具有普遍約束力。與國家法律一樣，黨內法規的空間效力也是分層級的。在境內效力范圍內，各層級黨內法規在各自管轄范圍內產生效力，即中央黨內法規、中央紀委以及黨中央工作機關黨內法規在整體范圍內發揮效力，省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規在其所屬區域內發揮效力[3]228。各層級黨內法規總體上可分為中央和地方兩大效力層域：

1.中央層級黨內法規。按照制定主體的不同，又可以細分為黨的中央組織制定的中央黨內法規和中央紀委以及黨中央工作機關制定的黨內法規兩個層級。它們在整個中國大陸地區范圍內均發生約束力。從黨規教義學意義上看，黨章、準則、條例等黨內法規形式只能由黨的中央組織制定，是中央黨內法規特有的也是主要的形式。當然，中央黨內法規也可以針對特殊事項，通過其他形式制定出來。例如，《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定（試行）》（2019年1月1日起施行）就是黨中央以規定的形式制定出來的。中央紀委以及黨中央工作機關制定的黨內法規，在黨規教義學上被稱為規定、辦法、規則和細則。中央黨內法規的效力要高于中央紀委以及黨中央工作機關制定的黨內法規。其中，黨章具有最高效力，但是現行黨內法規中對于準則、條例的效力位階未作明確區分，從法理上講，應當是前者高于后者。中央紀委和黨中央工作機關制定的黨內法規也沒有效力位階之分，當二者發生沖突時，根據《中國共產黨黨內法規制定條例》（2019年8月30日修訂）（以下簡稱《制定條例》）第三十二條之規定，應當提請黨中央作出處理。②

2.地方層級黨內法規。地方層級黨內法規又可分為省級和市級兩個層級。前者是指各省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，后者是指被賦予立規權的城市黨委制定的黨內法規。不同層級地方性黨內法規各自在自身管轄區域內產生效力。從《制定條例》來看，市一級黨委并沒有黨內法規制定權。隨著全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的整體協同推進，選擇一些有條件的城市賦予其黨內法規制定權是大勢所趨，特別是2015年《立法法》修正案賦予了所有設區的市地方立法權，這既激發了黨內法規立規權下放的愿景，也打下了良好的工作基礎。所以，黨中央在2017年6月印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》中提出要“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”[4]。第一批被賦予黨內法規制定權的城市有沈陽、青島、武漢、深圳、福州、南寧和蘭州，這7個城市黨內法規制定試點工作為全國各副省級城市和省會城市提供了寶貴經驗。根據一般法理，省級黨內法規的效力高于市級黨內法規的效力，中央層域黨內法規的效力高于地方層域黨內法規的效力。③

（二）境外效力：黨內法規空間效力范圍的特殊表現

法律的空間效力范圍是基于國家主權而產生的，適用于一國主權所及一切領域。現代各國的法律一般不及于境外，特定條件下除外。但黨內法規則不同，它具有境外效力。

黨內法規的境外效力，指黨內法規對在中國大陸地區之外的黨組織和黨員具有約束力。黨內法規境外效力的法理依據是效力范圍理論上的“屬人主義原則”①。黨內法規作為規范黨組織的工作、活動和黨員行為的專門規章制度，其在管轄范圍上采用的是“屬人主義原則”，這使得黨內法規在某種意義上突破了境內空間效力范圍的界限而及于境外。黨章第三十條規定：“企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。”按照這一規定，中國駐國（境）外的機構或單位，如果符合條件是可以也應當成立黨的組織。例如，中國駐外使領館、駐香港和澳門部隊、“走出去”的國有企業等均按要求成立了黨的組織。可以說，哪里有黨員和黨組織，黨內法規就在哪里發生效力[3]237。在境外成立的黨組織，其工作、活動和黨員行為也必然要受到黨內法規的約束，被納入黨內法規的空間效力范圍。

基于“屬人主義原則”，黨內法規對于那些在境內違規后出逃境外以及在境外違規的黨員同樣具有約束力。多年來，一些涉嫌違紀違法的黨員干部，東窗事發后，心存僥幸，想盡各種辦法潛逃境外，試圖利用我國與其潛逃所在國在國際司法協助條約方面的缺陷與漏洞，尋求所在國的庇護，幻想躲避黨規國法的制裁。這的確給黨的紀律檢查機關辦案帶來一定障礙和阻力，但是我們黨不畏艱難險阻，一直在積極探索追逃、勸返、國際協助等海外反腐模式，特別是在新時代全面從嚴治黨的戰略布局下，黨中央堅持有腐必反、有貪必肅，境內“打虎”“拍蠅”，境外“天網”“獵狐”，紀檢監察機關會同外交部門和司法機關，廣泛深入地開展國際間反腐敗合作，取得豐碩成果。“2014年至2018年底，我國共從120多個國家和地區追回外逃人員5000余名”[5]。這部分外逃人員里面有相當一部分具有黨員身份。依據《處分條例》第六十五條規定：“違紀后逃往國（境）外、外國駐華使（領）館的，給予開除黨籍處分。”境外不是法外之地，不管黨員身在何處，都要受到黨內法規的約束。

四、黨內法規對象效力范圍之考察

黨內法規的對象效力也稱黨內法規的對人效力，是指黨內法規可以適用的主體范圍，即對哪些人有約束力。當然，中國共產黨作為執政黨和領導黨，其治國理政的重要依據——黨內法規，勢必會對其它組織和黨外人士的行為選擇構成一定影響，產生效力外溢現象，即在有些情景下，黨內法規適用調整的對象已不再局限于黨內，還及于黨外。

（一）黨內對象：黨內法規對象效力范圍的一般法理

按照《制定條例》的規定，黨內法規規制調整的對象是黨組織和黨員這兩類黨內對象。

1.對黨組織的效力。就對黨組織的效力而言，黨內法規對象效力范圍覆蓋各級各類黨組織。這里的黨組織不僅涵蓋通常提到的黨的中央組織、地方組織和基層組織，還包括黨的紀律檢查機關，黨的工作機關②，黨委直屬事業單位、設在黨的工作機關或者由黨的工作機關管理的機關，以及在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他非黨組織的機構中設立的黨組（黨委）等各類黨組織。為進一步規范各級各類黨組織的工作和活動，十八大以來，黨中央先后制定了《中國共產黨工作機關條例（試行）》（2017年3月1日起施行）與《中國共產黨支部工作條例（試行）》（2018年10月28日起施行），并修訂了《中國共產黨地方委員會工作條例》（2015年12月25日起施行）、《中國共產黨農村基層組織工作條例》（2018年12月28日起施行）和《中國共產黨黨組工作條例》（2019年4月6日起施行）等一攬子黨內法規。

2.對黨員的效力。就對黨員的效力而言，黨內法規對象效力范圍覆蓋全體黨員，包括普通黨員和黨員領導干部。其一，對普通黨員來講，首先要做到遵守黨章的規定。黨章在第三條明確規定了黨員必須履行的8項義務。黨的十九大審議通過的《中國共產黨章程（修正案）》充實了黨員義務部分的內容，增寫黨員要認真學習“習近平新時代中國特色社會主義思想”，自覺遵守“黨的政治紀律和政治規矩”等內容。除遵從黨章外，普通黨員還應遵守其他有關黨內法規。例如，黨的十八大以來，黨中央制定、修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》（2016年1月1日起施行）和《中國共產黨紀律處分條例》（2018年10月1日起施行），中央組織部印發的《關于中國共產黨黨費收繳、使用和管理的規定》（2008年4月1日起施行）等。其二，對黨員領導干部來講，除了需要遵守上述普通黨員應遵從的黨章黨規之外，還要遵循一類黨內法規，即適用于同黨員領導干部有關的黨內法規。例如，《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2019年3月3日起施行）、《黨政領導干部考核工作條例》（2019年4月7日起施行）、《中國共產黨問責條例》（2019年9月1日起施行）等。制度面前沒有特權，制度約束沒有例外。十八大以來，黨中央著眼不斷規范黨員行為，陸續頒行了一系列黨內法規，既面向全體普通黨員，又抓住黨員領導干部這一“關鍵少數”，黨內法規對象效力范圍逐步實現了對黨員的全覆蓋。

（二）黨外對象：黨內法規對象效力范圍的特殊表現

從規范法學意義上講，黨內法規的對象效力范圍應當是黨員和黨組織，這體現了黨內法規作為一種政黨內部行為規范的自我特質。但是中國共產黨作為我國唯一的執政黨，與其他國家的政黨又有顯著區別，它既是黨要管黨、從嚴治黨的當然主體，同時也是國家治理、社會治理的最高政治領導力量。黨的十九屆四中全會明確提出，要“健全黨的全面領導制度”，“完善黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度……完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程”[6]7-8，要“加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[6]28。黨內法規作為中國共產黨治國理政的重要制度依據，勢必會對非黨組織和非黨員的行為選擇構成一定影響，這就使得黨內法規對黨外的組織和個人形成一種外溢的張力，這種張力可細分為兩種形式。第一，間接的影響力。所謂間接的影響力，是基于黨內法規在諸多領域形成的引領示范效應而產生的一種外溢效應。[7]比如說《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》（即中央“八項規定”），“八項規定”在當今政治生活和社會生活中產生的影響力已遠不止于黨內，我們可以切身體會到，除黨員干部外，在國家機關、人民團體和國有企事業單位等的非黨員工作人員也都自覺對標“八項規定”的要求規范自己的言行。第二，直接的影響力。所謂直接的影響力，是以規范文件的形式明確的表達出來，而對黨外特定對象產生的一種約束力。這種直接的影響力在實踐中主要表現為兩種形態：一是以黨政聯合發文的形式產生的對象效力的外溢，二是某些專門性黨內法規在適用對象上的效力外溢。本文所關注的是規范意義上的研究，因此這里著重論述外溢張力的第二種表現形態，即直接的影響力。

1.黨政聯合發文產生的效力外溢。在某些特殊情形下，黨政機關會聯合行文。這種情況下，由于黨內法規制定主體涵蓋了黨的機關和國家機關兩種類型，所以它已不再是純粹意義上的黨內法規，既體現執政黨的主張，也體現國家意志，意志主體的擴張導致效力范圍的外溢，適用調整的對象不再僅局限于黨組織和黨員，還及于國家機關及其非黨員工作人員。例如，《黨政機關厲行節約反對浪費條例》（2013年11月18日起施行）和《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》（1986年2月4日起施行）都是由中共中央和國務院聯合發文;《領導干部報告個人有關事項規定》（2017年2月8日起施行）和《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》（2017年2月8日起施行），則是由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的。

2.某些專門性黨內法規產生的效力外溢。這類黨內法規，是中國共產黨基于其領導核心地位，針對黨和國家政治生活中一些特殊工作事項而制定的專門性黨內法規。例如，在干部選拔任用工作方面，《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2019年3月3日起施行）第四條第一款規定，本條例適用于選拔任用中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協、中央紀律檢查委員會工作部門領導成員或者機關內設機構擔任領導職務的人員，國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院領導成員（不含正職）和內設機構擔任領導職務的人員;縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協、紀委監委、法院、檢察院及其工作部門領導成員或者機關內設機構擔任領導職務的人員，以及上列工作部門內設機構擔任領導職務的人員。第四條第二款、第三款還規定了需要參照該條例執行的對象范圍，具體包括選拔任用參照公務員法管理的群團機關和縣級以上黨委、政府直屬事業單位的領導成員及其內設機構擔任領導職務的人員，甚至還包括上述機關、單位選拔任用的非中共黨員領導干部。再如，《黨政領導干部考核工作條例》（2019年4月7日起施行）的適用范圍亦是如此。這種效力外溢正是黨管干部原則在黨內法規上的具體表現，體現了黨的統一領導和協調各方的領導核心地位。

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[7] 王雷，吳延溢.黨內法規效力范圍的三個維度[J].決策與信息，2019（6）：63-68.

責任編校? ?王學青

Validity Range of the Inner-Party Rules and Regulations： General Jurisprudence and Special Demonstration

WU Yanyi， WANG Lei （ School of Marxism， Nantong University， Nantong 226019， Jiangsu， China）

Abstract： The effectiveness of inner Party rules and regulations follows the guidance of general jurisprudence theories， but it differs from the effectiveness of national law. First， the life cycle of inner Party rules and regulations follows the general principle of temporal effectiveness of the law， but demonstrates itself in a particular way as regard its effectiveness period， emphasizing the accountability of the Party members and the protection of their reasonable rights in its application. Then， as regard its domestic effectiveness， Party rules and regulations coordinate highly with state laws; but when it comes to its effectiveness abroad， Party rules and regulations， adopting the principle of personality， is not restricted by location， thus having its own particular judgment criteria. Last， on the issue of the object effectiveness， inner-Party rules and regulations are generally limited to Party organizations and Party members. However， due to the ruling status of the CCP， such rules and regulations are applicable on some particular objects from without the Party.

Key words： inner-Party rules and regulations; state laws; effective scope; institutional tension; effectiveness spillover