我國機構養老規制政策的發展、問題及其完善

陳為智 高夢麗

[關鍵詞]當前我國中央層面的機構養老法規政策體系雖已初步建立，但地方層面機構養老法律規制發展參差不齊。因此從機構養老準入、運營、監管三個維度，對我國機構養老規制政策進行梳理與分析。研究認為，為進一步完善我國機構養老的規制政策，應將養老服務的市場化與養老規制的法治化同步推進，明確機構養老的規制部門權限，建立跨部門協調監管制度;提高規制政策的針對性、可操作性;著重保護機構內老年人的權益;加強地方機構養老的規制政策體系建設。

[關鍵詞]機構養老;規制政策;完善

[中圖分類號]D920.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2020）01-0066-06

第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，中高齡（70歲及以上）老年人口占老年總人口的43.9%，全國失能、半失能老年人約4063萬人，占老年人口的18.3%。為積極開展應對人口老齡化行動，推動老齡事業全面協調可持續發展，2017年3月國務院印發了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》。該規劃提出了進一步健全完善“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系”的發展目標，機構養老與居家養老、社區養老共同構成社會養老服務體系的重要組成部分。2019年末全國養老服務機構3.4萬個，養老服務床位746.3萬張，機構養老在高齡、失能、半失能老年人的養老服務中發揮了關鍵作用。—方面，國家重視、鼓勵機構養老的市場化和社會化發展;另一方面，養老機構違規經營、老年人被侵權等問題叢生，相關法律糾紛和法律風險增多。“目前中國養老服務領域的涉訴風險主要集中在機構養老服務”。2019年1月我國在全面放開養老服務市場，取消養老機構設立許可之后，從事前審批變成了事中和事后的監管，完備、有力的政策規制顯得尤為迫切。基于此，本文主要從養老機構的準入、運營、監管三個維度，梳理已有的法律法規和政策，力圖呈現機構養老規制政策的發展概況和所存在的問題，擬通過問題的發現和分析，提出完善我國機構養老規制政策的建議。本文的規制政策主要包括：第一是法律，如《中華人民共和國老年人權益保障法》;第二是部門規章，包括民政部門及其他相關部門頒發的政策文件;第三是地方法規;第四是行業和國家標準。

一、機構養老規制政策的發展

國家層面的養老機構法制建設始于1996年《中華人民共和國老年人權益保障法》的頒發。該法第5條規定：“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”，指出了機構養老所發揮的支撐作用;第41條至47條涉及國家、地方政府及部門對養老機構監督和管理的基本規定，例如第42規定：“國務院有關部門制定養老服務設施建設、養老服務質量和養老服務職業等標準，建立健全養老機構分類、管理和養老服務評估制度。”該法于2009年、2012年、2015年和2018年相繼進行了四次修譏是鼓勵、規范養老機構發展的基本法。

機構養老的規制大部分是部門規章和行業規范。以民政部為主導的部委從20世紀90年代至今先后頒發了十余個部門規章（見表1）。其中2013年的《養老機構管理辦法》對服務內容、內部管理、監督檢查和法律責任分別做出了規定;2017年頒發的國家標準《養老機構服務質量基本規范》，列出了生活照料服務、老年護理服務、醫療服務和康復保健服務等16項服務內容，并在服務內容要求和服務評價方面做出了詳細規定?！娥B老機構管理辦法》的頒發標志著我國機構養老進入了規范化的管理階段。

針對養老機構的法律規制，我國目前只有1996頒發的《中華人民共和國老年人權益保障法》。其他大多是部門規章和國家、行業標準，還沒有相關的行政法規。這反映出我國機構養老的法律規制總體呈現起步晚、位階低的特點。除此之外，涉老法規政策還呈現出系統性、協調性、針對性、可操作性有待增強等問題。以《養老機構管理辦法》為例，其第3條規定：“國務院民政部門負責全國養老機構的指導、監督和管理，縣級以上地方人民政府民政部門負責本行政區域內養老機構的指導、監督和管理。其他有關部門依照職責分工對養老機構實施監督”?？梢?，本條規定對民政部門和其他部門的具體職責規定得不夠具體，尤其是對交叉職能的分工沒有說明，缺乏跨部門協同監管規定。又如其第29條規定：“民政部門應當建立養老機構評估制度，定期對養老機構的人員、設施、服務、管理、信譽等情況進行綜合評價。養老機構評估工作可以委托第三方實施，評估結果應當向社會公布”。本條第1款規定了應當建立養老機構評估制度，但沒有規定評價標準，第2款對于第三方的資質問題也沒有加以規定，針對I生、可操作性有待增強。

從地方層面來看，由于各地老齡化水平、經濟發展水平以及法規政策重視程度存在較大差異，各地養老機構的法律規制發展參差不齊。個別省市對養老機構的法律規制起步較早，例如上海市、北京市，這些地市既有原則性的地方法規，也有一系列的配套規定。當然，其規制內容也存在協調性、可操作性不強等問題?？傮w而言，我國多數省、市、自治區更多的是直接照搬國家層面對養老機構的法律規定，地方上只是制定了簡單的配套措施，特別是省級以下的地方政府機構養老的規制政策更為薄弱。

二、機構養老規制政策中的具體問題

（一）機構養老準入規定不健全

對于養老機構的準入，民政部曾于2013年頒發了《養老機構設立許可辦法》，各省、市、自治區也都依據國家相關法律的規定，結合本區域的實際情況，頒發了地方養老機構設立許可辦法。各級政府的養老機構許可辦法規定，只有當養老機構符合一定的條件，其房屋、消防、衛生防疫、環境保護等均已完成審核或驗收，并取得設立許可證時才能進入機構養老市場。在擴大養老服務市場的背景下，民政部于2019年1月發布的1號文件提出將養老機構設立許可改為登記管理，養老機構準入的條件開始寬松。在1號文件文后提供了設置養老機構備案書、設置養老機構備案回執、養老機構基本條件告知書以及備案承諾書等具體規范材料，供地方各級養老機構參考使用。該文件表明，民政部將在修改《養老機構管理辦法》工作中，進一步明確對養老機構指導、監督和管理的相關規定。這體現出我國現階段并沒有規制養老機構準入的專門法律，只有部門規章，且規定得較為籠統。

（二）機構養老運營規制的問題

機構的運營涉及老年人、養老機構兩方主體。這表明在我國全面放開養老服務市場的背景下，分析我國機構養老運營方面的規制問題，既要從保護老年人權益出發，又要兼顧養老機構的正當利益和健康發展。

1.老年人的入院評估和篩查規定不夠具體

在老年人入住養老院之前，需要進行身體健康狀況和精神狀況的評估和篩查。這—方面是養老院決定是否接收老年人的必要程序，另—方面也是決定老年人人院后的服務項目、內容及相應收費標準的依據。在雙方都認可評估結果的基礎上，客觀、平等地簽訂養老入住協議，有利于規避法律風險，保護雙方的權益?！娥B老機構管理辦法》第13條第1款規定：“養老機構應當建立入院評估制度，做好老年人的健康狀況評估，并根據服務協議和老年人的生活自理能力，實施分級分類服務?！?013年民政部頒發的《老年人能力評估》為各地制定老年人人院評估標準提供了基本依據。地方上，如上海市的《上海市老年照護統一需求評估標準》、北京市的《北京市公辦養老機構入住及評估管理辦法》、成都市的《成都市養老機構老年人健康及功能綜合評估》、青島市的《青島市社會福利機構老年人自理能力評估規范》等，都有老年人入住評估的相關規定。鑒于《老年人能力評估》的規定過于簡單，地方上也對入住老人評估出臺了相關的規定，但是對于評估內容、評估人員的資質問題、評估標準、復審時間等規定也是參差不齊。

首先，從國家到地方層面雖初步形成了對老年人的評估標準，但評估提供方是誰并沒有明確規定。一般認為是民政部門或者民政部門委托第三方進行評估，如《老年人能力評估》（民政行業標準）第5條第3款規定：“評估機構應獲得民政部門的資格認證或委托，負責委派或指定評估員對老年人進行評估。評估員應為經過專門培訓并獲得資格認證的專業人員，受評估機構的委派，對老年人進行評估?！钡菍τ趯I人員應具備哪些資格認證卻沒有明確規定。

其次，對于老年人人院前的篩查，民政部與原國家市場監督管理總局于2016年聯合制定的《養老機構服務合同》（示范文本）第8條第2款規定：“乙方（入住老年人）或乙方監護人保證乙方不屬于患有精神病、甲類或乙類傳染性疾病等不符合入住養老機構疾病的老年人”?！侗本┦叙B老機構管理辦法》第17條規定：“養老服務機構收養老年人應當要求其提供有效的身份證明和體檢證明，不得接收傳染病人和精神病患者?！卑凑障嚓P法律規定，傳染病人和精神病患者是不能人住養老服務機構的。對于患有阿爾茨海默癥的老人能否入住養老機構，現行法規中沒有相關的規定。

2.養老機構入住老人的權益保障規制缺失

除了《中華人民共和國老年人權益保障法》，我國至今沒有專門針對養老機構入住老年人的權益保障法律或行政法規。對于養老機構入住老年人權益保障的規制，主要體現在《養老機構服務合同》（示范文本）中，該合同第6條第1款關于乙方（入住老年人）的權利，規定：“6.1.1按照約定的服務項目獲得甲方提供的符合服務標準的養老服務。6.1.2對甲方的服務有批評建議的權利。6.1.3對自身的健康狀況、費用支出、入院記錄等有知情權，有權查閱、復印甲方為其建立的個人檔案。6.1.4有權了解提供服務的人員是否經過專業培訓，是否具備相應資質，有權要求甲方更換未經專業培訓或不具備相應資質或提供服務不合格的人員。6.1.5享有隱私權，人格尊嚴和人身、財產安全不受非法侵害。6.1.6在突發疾病的情況下有權獲得及時、必要的醫療幫助。”但這只是通過合同的形式加以體現，而且其規定仍然不夠具體，比如，養老機構對老年人造成傷害如何處理，養老機構事故發生后如何應對，都沒有具體的規定。其他法規政策對養老機構入住老人權益保障的直接規定更為罕見。

3.對養老機構服務人員資格的執法檢查力度不夠

1999年民政部發布的《社會福利機構管理暫行辦法》第11條第5款規定：“有與開展服務相適應的管理和服務人員，醫務人員應當符合衛生行政部門規定的資格條件，護理人員、工作人員應當符合有關部門規定的健康標準?！薄娥B老機構管理辦法》第18條規定：“養老機構應當配備與服務和運營相適應的工作人員，并依法與其簽訂聘用合同或者勞動合同。養老機構中從事醫療、康復、社會工作等服務的專業技術人員，應當持有關部門頒發的專業技術等級證書上崗;養老護理人員應當接受專業技能培訓，經考核合格后持證上崗。養老機構應當定期組織工作人員進行職業道德教育和業務培訓?！贝送膺€有《養老護理員國家職業標準》對養老機構服務人員資質問題進行了規制。民政部2019年發布的《養老機構等級劃分與評定》5.2條規定：“養老機構工作人員應根據崗位需求持證上崗，具備相應資質。c項養老護理員應經職業技能培訓后上崗，醫生應持有醫師資格證書和醫師執業證書，護士應持有護士執業證書，特種設備管理人員應具備相應上崗資質，其他專業技術人員應持有與崗位相適應的專業資格證書、執業證書或經過技能培訓后上崗?！边@些限制性規定明確了工作人員的上崗資質，《養老機構管理辦法》法律責任部分也規定了處罰措施，但個別民營養老院仍然存在無證上崗、持假證上崗或持過期證上崗、培訓不到位等問題，因此需要加強執法隊伍建設，加大執法檢查力度。

4.養老機構的服務內容及要求尚需更加具體

《養老機構管理辦法》第11條規定：“養老機構為老年人提供服務，應當與接受服務的老年人或者其代理人簽訂服務協議。”第9條規定：“養老機構按照服務協議為收住的老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務?！眹屹|檢總局、國家標準委2017年發布的《養老機構服務質量基本規范》第5條在其服務項目與質量要求項下規定了16項服務內容與要求，這是對《養老機構管理辦法》規定的養老機構服務內容的擴展和規范性要求，也反映了我國在對養老機構服務內容與要求方面的規制在逐步明晰和細化。服務協議與服務內容息息相關。養老機構按照服務協議為人住老人提供服務，但對于人住時沒有簽訂服務協議或服務內容不符合法律規定的，在養老機構提供服務時發生風險的應對辦法，并沒有明確的規定。

（三）機構養老監管刪的問題

養老機構設立許可的取消對養老機構的管理提出更高、更嚴格的要求，這是從準入管理到過程管理的一種根本性的轉變。民政部關于貫徹落實新修改的《中華人民共和國老年人權益保障法》的通知，指出各地要按照國務院推進簡政放權、放管結合、優化服務改革的要求，創新養老機構管理方式，推動建立養老機構綜合監管制度。我國對養老機構的監管規制，主要從對機構的評估和督查兩個方面開展。

1.對養老機構的評估規定可操作.I生不夠

對養老機構的評估包括養老機構的等級評估、安全評估、服務質量評估等方面。2013年民政部關于推進養老服務評估工作的指導意見，提出推動建立統一規范的養老服務評估制度?！娥B老機構管理辦法》第29條規定：“民政部門應當建立養老機構評估制度，定期對養老機構的人員、設施、服務、管理、信譽等情況進行綜合評價;養老機構評估工作可以委托第三方實施，評估結果應當向社會公布?！薄丁笆濉眹依淆g事業發展和養老體系建設規劃》也提出“要加快建立全國統一的服務質量標準和評價體系，建立健全養老機構分類管理和養老服務評估制度，引入第三方評估，實行評估結果報告和社會公示。加強養老服務行業自律和信用體系建設。支持發展養老機構責任保險，提高養老機構抵御風險能力?！钡菍τ谠u估人員的資質與考核問題、評估周期、多次提到的第三方資質問題以及評估不合格的法律后果卻沒有詳細的規定。筆者梳理文獻發現，不僅是國家層面對此規定很模糊，起步早、發展好的省市與此相關的規定也是很籠統。

2.養老機構的督查執法規定不明晰

通過查閱相關法律政策發現，現有法律、部門規章、國家標準和行業標準等對養老機構進行監管和檢查的規定不夠明晰。例如，《社會服務機構管理暫行辦法》第5條規定：“國務院民政部門負責指導全國社會福利機構的管理工作?？h級以上地方人民政府民政部門是社會福利機構的業務主管部門，對社會福利機構進行管理、監督和檢查?！薄娥B老機構管理辦法》第29條規定：“民政部門應當建立養老機構評估制度，定期對養老機構的人員、設施、服務、管理、信譽等情況進行綜合評價?！笨梢钥闯霈F有法規政策對養老機構進行督導檢查的人員、可以委托的第三方資質問題以及督查程序、督查頻次等問題都沒有明確的規定。養老機構運營過程中，民政、衛生、安全等各執法部門如何協調、如何督查等，缺乏明確的法規政策指導。所以僅靠民政部門現有的工作人員，實施全面、全程、嚴格的監管顯然是不可能的。

三、完善機構養老規制政策的建議

（一）養老服務的市場化與養老規制的法治化同步并進

國家推進養老服務的市場化，深化“放管服”改革，表現在養老服務的去行政化、養老服務準入門檻降低、養老服務提供主體多元化、滿足不同層次養老服務需求的服務類型多樣化以及養老服務的連鎖經營等方面，這對養老服務的規制提出了更高標準、更嚴要求。政府層面，既要營造公平公正的市場環境，保護各類養老服務主體尤其是民辦養老機構、外商投資養老企業的利益，推進養老的產業化發展，又要在規制政策層面加強研究，采取綜合施策，防范、化解機構養老可能出現的諸如資金、侵權責任等風險。2019年4月《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》專門提出建立養老服務綜合監管制度，如“雙隨機，一公開”的監管機制、制定“履職照單免責、失職照單問責”的責任清單。但可以看出，這種形式的監管措施并非嚴格法治意義上的規制，而是依靠政府權威的監管，是“政策本位”而非“法本位”，所以這類形式的監管存在隨意陛、主觀性、偏頗性等缺陷。幾十年來，養老服務主要依靠“政策”推動和監管，屬于改革初期的“被動型”法治建設。因此，應該加強養老領域的法治建設，改變“政策先行于立法”的路徑，加快養老服務規制的法治化進程。“在新時代全面依法治國的背景下，按照習近平總書記提出的‘改革要于法有據這一‘先立法后行動的改革立法新思想，新時代中國法治經濟建設的新趨勢在于，通過立法引領和推動經濟改革與發展?！边@一法治建設思想同樣適用于養老服務領域的法治改革。

（二）明確機構養老的規制部門權限，建立跨部門協調監管制度

對機構養老規制政策的梳理發現，我國已逐步形成以民政部門為管理主體，從養老機構成立的資格，到機構運營的過程監管和檢查等的一系列法規政策。但是，在實際運營過程中，機構養老規制管理主體是多元化的，而非只由民政部門來監管，這就意味著單純依靠民政部門的法規政策還遠遠不夠，還需要工商、稅務、質量安全、衛生、消防、消協以及公安、司法部門等多部門的相關規制政策，需要明確各監管職能部門在機構養老監管中的權限。同時，還需要跨部門的協作監管。面對數量龐大的養老機構，民政部門心有余而力不足，機構養老規制中的真空與灰色地帶的逐漸呈現，必將出現執法力度不夠、執法不專業、執法不科學與不公正等問題。對此，有專家發出“多部門綜合監管機制的建立，亟須細化分工、抓緊落實”的呼吁。與此同時，中央賦予了地方很大的權力，包括機構養老的地方立法權，地方政府在其中發揮著關鍵作用，而如果地方政府及相關行政部門不作為或者執行力不夠，特別是執法力度不夠，就無法對機構養老實現有效規制。

（三）提高規制政策的針對性、可操作性

既然強調事中監管，就要聚焦于養老機構的服務過程與服務質量，提升養老機構工作人員整體素質，細化《養老機構管理辦法》以及《養老機構服務質量基本規范》。在我國醫養結合、長期護理型養老機構快速增多的背景下，美國的《療養院改革法案》給了我們很好的啟發，《療養院改革法案》在b服務條款相關要求中對于生活質量、照護服務以及活動范圍、居民評估、服務和活動條款、助理護士所需培訓、醫生監督和臨床記錄都做了非常細致的規定。該法案的相關規定最值得借鑒之處就是可操作性和權威性，可以結合我國養老機構的實際，制定符合我國國情的養老機構服務的具體流程。我國于2019年頒布的《養老機構等級劃分與評定》，將養老機構劃分為五個等級，根據其8.3.2的規定“養老機構自愿向當地評定管理機構提出申請，并提交自評報告及相關材料”，這標志著我國養老機構開始逐步進入標準化的管理軌道。目前我國需要建立全國統一的養老機構評估體系，并由專門機關或第三方對養老機構進行審查與評估，評估結果應及時面向社會公開。

我國目前的養老機構監管部門主要是民政部門，而民政部門同時又是養老機構的主管部門。在養老機構進入市場的門檻降低以后，建議學習借鑒美國建立專門的監管機關的做法，建立專門的養老機構監管機關，實現專員負責制，實行養老機構行業整體監管和養老機構內部監管制度。還可學習借鑒美國的抽查方式，在養老機構內部實行管理層級監管、入住老年人監管和家屬意見反饋制度，以助于養老機構更好地服務人住老年人以及促進自身發展。

（四）著重保護機構內老年人的權益

入住機構的老年人大部分是老齡、失能、半失能老人，老年人群體本身就是弱勢群體，老齡、失能、半失能老人更是老年群體中的弱勢群體。因此，應在立法中突出對機構內老年人權益的保障地位，要從老年人人住、具體權利以及遭受侵權時的救濟方式等方面做出全面、細致的規定，甚至可以在相關律法中設立養老機構老年人權益保護專章，詳細規范老年人入住前的評估、篩查，以及入住老年人的一般性權利，建立健全老年人在養老機構遭受意外傷害、生病、死亡等危機的應對和處理機制。

（五）加強地方機構養老規制政策體系建設

如前所述，國家層面機構養老的法律法規政策已經初步形成。由于各地經濟社會發展程度、文化傳統、老齡化水平差異較大，國家層面的機構養老規制政策多具有原則性、指導性特征。地方政府可以根據自己的實際情況，在不與中央規制政策相悖的情況下，制定較為詳盡的條款和規定。特別是在對養老機構的運營和監管方面，制定操作細則與操作流程，提高法律規定的執行力。

四、結語

機構養老在應對我國人口老齡化進程中將發揮無可替代的關鍵作用，在現有的國情國力之下，需要大力引導養老機構走市場化、社會化之路。在養老產業蓬勃發展的背景下，如何研究好、制定好養老服務的法律法規，既能促進機構養老又快又好地健康發展，又要保證入住養老院的老年人的權益不被侵害，實現老有所養、老有所樂，是擺在我們面前的緊迫命題。本文以國內外政策法規文獻分析為基礎，全面梳理和歸納了機構養老規制政策的發展脈絡和存在問題，并提出完善機構養老規制政策的建議，希望能引起社會各界對機構養老法治建設的足夠重視和深入探討。