農地三權分置的法律制度構建研究

【摘 要】 出于保護農民利益和促進經濟發展的目的，我國提出農地三權分置政策。文章首先探討了對三權分置制度進行法律構建的必要性，其次明確了三權分置體系下各項權利的屬性和內容：于權利屬性而言，農地承包權和農地經營權應當設定為用益物權;于權利內容而言，承包權包括對于權利標的物的占有、使用和收益的權能，還包括新設經營權;農地經營權作為一項用益物權，也包括占有、使用和收益的權利，同時對于經營權本身權利人享有處分權，如轉讓權、租賃權、入股權、抵押權等內容。

【關鍵詞】 農地三權分置;農地承包經營權;農地承包權;農地經營權

一、有何必要對農地三權分置制度進行法律構建

根據當前國內經濟形勢和國際經濟走向，農村需要進行集約化、規模化經營，使在城鎮化過程中逐漸減少的農村土地資源達到最充分的利用，以實現農村經濟的快速發展。當前社會下，農村與城鎮發展不平衡，越來越多的農民進城務工，但又由于我國現在的城鎮化建設不是很充分，城市百姓日常生活獲得充分保障仍有困難，入城謀生的農戶們的日常生活保證有諸多弊端就不可避免。多數進城務工農民在城鎮沒有充分的生活保障，進城之后不敢放棄承包經營的土地，因此導致農村土地荒廢待耕和土地耕種分離破碎的現象，這不符合經濟發展的需要，出于保護農民利益和促進經濟發展的目的，我國提出農地三權分置政策。三權分置政策是為了更好的保護農民的利益，將土地承包權與土地經營權分離，承包權保證農民的承包資格不被非法剝奪，土地經營權保障農民對于承包土地的經營生產收益，嚴格保護承包權的底線，提高經營權的自由流轉，一方面保護利益一方面促進生產。這是三權分置的宗旨所在，不應分離宗旨直接爭辯法律制度的構建。

實現農地規模化經營取決于兩大因素：一是經營風險與成本的可控性;二是經營主體的權利獲得依法保障。兩權分離制度下，土地承包經營權的轉讓受到嚴格限制，農地流轉多數情況下只能通過租賃方式得以實現。由于債權具有相對性不得對抗第三人。經營權能設定者能將已經設定經營權的農地再次為他人設定經營權，先在經營權能人不能排斥后來經營者取得權利。其所能采取的救濟只能是向經營權能設定者主張違約責任。因此，農地經營者負擔的經營風險與防治危險就會加大。以出租手段實現的農地規模化經營受限于出租者與農地所有者的機會主義行為，農地經營者權益很容易受損。土地債權的流轉過程中，承租人展開破壞性等生產以追求短期效益亦有可能。從管控經營風險的角度出發，經營者亦不會對承租農地進行長期投資以增強土地生產能力。就租賃法律關系而論，經營者享有的始終是債權，由于債權模式下的農地流轉不具有公示性，農地多次流轉后，權利歸屬難以有效確定，極易導致糾紛。眾所周知，債權只能作為質權標的，債權性經營權的融資擔保功能僅僅可通過債權質押的手段實現。依據《物權法》第224條和第229條的規定，權利憑證的交付或辦理質權登記是權利質權的成立要件，以土地承包經營權為客體的權利質權無法通過交付權利憑證或通過辦理出質登記的方式加以設定，這不利于農地融資功能的發揮。因此現有法律制度允許農地流轉，確有必要新增權利。

二、農地三權分置制度中各項權利有什么樣的屬性

據我國《物權法》的規定可知，我國農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。我國現今農村土地制度中土地的所有權和土地承包經營權是相分離的，土地承包經營權在《物權法》第三編第十一章專章進行規定。所謂土地承包經營權，是指自然人或法人占有集體所有或國家所有的土地從事農業生產經營活動的權利，因此土地承包經營權屬于用益物權。根據國家政策的規定，三權分置是將之前的土地承包經營權分離為承包權和經營權，以形成所有權、承包權、經營權三權相分離的農村土地制度。由此可見，三權分置下的農村土地承包權和農村土地經營權是由現在農村土地承包經營權衍生而來，農村土地承包經營權在權利屬性上是用益物權，新分離出的土地承包權和經營權亦屬用益物權。

三權分置之下，農村土地所有權仍然為村集體所有，所有權不發生改變。改革開放的年代，對農村土地的改革中未變動土地所有權，將土地承包經營權從所有權中衍生出來，如今進行新一輪的農村土地制度改革，我們可以采取同樣的改革思路，在不變動土地承包經營權的前提下，從中再衍生出土地經營權，如此土地經營權與土地承包經營權便是一脈相承的，當然屬于用益物權。

另一方面從用益物權的特征來證明土地經營權屬于用益物權，用益物權是非所有人對他人占有之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利。農地經營權是以農地為權利標的一種物權，土地經營權利人并不享有標的物的所有權，但仍然可以對標的物進行占有使用收益，可見農地承包經營權與用益物權的特征相契合。如果將農村土地的承包經營性的權利定性為債權屬性，由于其自身不可避免的缺陷，不利于現在農業、規模化的生產經營需要，不符合三權分置的設立初衷，因此，三權分置之下，土地承包權和土地經營權在權能屬性上仍須為物權。

三、農地三權分置制度中各項權利的來源是什么

根據國家政策的要求，在靈活土地經營權的改革過程中，不應轉變或者毀壞農民對集體土地的承包權。農地三權分置制度的土地承包權強調農民的成員屬性是農民承包資格的基礎，土地經營權側重農地財產性屬性。據上所述，我們在三權分置的權利設置中，可繼續使用兩權分離模式的思路：農地兩權分離是在土地所有權中衍生出土地承包經營權，用益物權屬性的土地承包經營權源于土地所有權;農地三權分置下，根據國家政策，我們可以從兩權分離模式下的土地承包經營權中分離出一個新的用益物權，這樣一來，新增的農地經營權則為原有土地承包經營權衍生出的新權利，土地承包經營權是新增土地經營權的權利來源，承包權則是對土地承包經營權的全面繼承，依然是以成員資格為權利來源;或者是將兩權分離模式的土地承包經營權一分為二，分為土地承包權和土地經營權，土地承包經營權的絕大部分內容便由土地承包權承繼，原來的土地承包經營權并沒有消失只是換了一種形式存在，土地承包經營權中的經營性權利部分由土地經營權繼承，兩權分離模式下的土地承包經營權成為了農地三權分置下土地經營權的權利來源。不論使“一權生一權”還是“一權分兩權”，這都是直接根據國家的相關政策進行的法律權利構建，不僅符合政策的思想要求同樣符合政策的文字要求，并且其權利屬性也同樣能根據權利來源得以解釋，也便于形成相關的民事法律理論，同樣于和實踐制度的銜接有益，于節約立法司法成本有便。據上述對土地經營權的權利來源的分析，可知土地所有權是土地承包權的權利來源，這一判斷是根據現行兩權分離模式中土地承包經營權的權利來源得到論證的。這一判斷仍然保留土地承包經營權的存在，新增土地經營權為用益物權，與原有的物權屬性相同，并且權利標的物一樣。

農地三權分置實際上是在保持農地由農村集體經濟組織所有不改變的基礎上，將“土地承包經營權”分離為“農地承包權”和“農地經營權”，從而形成了所有權、承包權和經營權的“三權分置”體系。在這一體系之下，土地承包權的權利來源，是基于農戶的成員屬性。研究我國農村土地制度的發展我們可以知道，農民基于成員資格失去所有權，轉而享有土地承包經營權，以此保證農民利益不被侵犯。在新時代農村土地承包制度的改革過程中，土地承包權的權利來源應當和土地承包經營權一樣，是基于農民的成員資格。不同的是，所有權與土地承包經營權兩權分離模式下的土地承包經營權包括承包資格的確定和經營權能的同時運行，即一個權利多個權能，喪失最初的源權利，其他權能亦同步消失;三權分置模式之下，土地承包權主要強調農民的資格問題，但是土地經營權不再是承包權下的一個權能而是一個獨立的權利，在不享有土地承包權的情況下，仍然可以獲得土地經營權，打破原來依附于源于成員屬性的土地承包經營權的局面。

農地承包權作為成員權的子權利，有著專屬性特征，成員資格是其發生與存在的基礎，不允許轉移給其他自然人或法人組織，換言之僅有農村集體經濟組織的成員具備承包土地的資格，進而享有“土地承包權”，若自然人從該農村集體經濟組織脫離便喪失該資格，亦失去了農地承包權。農地經營權是農村集體經濟組織成員對所在集體的土地享有的一種用益物權，并對土地享有所有權，其具有財產性，不受限于成員權，具有獨立性，可以有序流轉。這就意味著農村集體經濟組織內外的所有自然人或法人，都相同的享有農地經營權的權利內容，并不局限于集體經濟組織內部成員。由此可見三權分置下所有權、承包權和經營權三權有著不同的權利來源、不同的權利主體以及不同的權利內容，即使同一權利主體對同一個標的物同時享受經營權和承包權，也是享有的兩個完全不同的權利，這樣便不會違反一物一權的原則。

四、農地三權分置制度中有什么樣的權利內容

根據上文論述，三權分置模式之下，土地承包權和土地經營權雖然權利來源不同，但是權利屬性相同，二者均為用益物權。在此說明，兩者的權利來源與具體的權利內容并沒有相互聯系，也就是說權利來源不影響權利內容的構成。土地承包權在權利屬性上為用益物權，毫無疑問，用益物權包括占有、使用和收益的權能，土地承包權作為一項用益物權，對于權利標的物，當然享有占有使用和收益的權能，值得注意的是，在上文的論述中，承包權源于成員權，主要強調權利主體的資格問題，但并不說承包權就是一項“成員權”或者“資格權”，承包權存在的意義不是為了賦予農民一個承包資格這樣無實際意義的權能而已，其存在的意義應當根據其用益物權的權利屬性而實現。承包權主體對于其確權的土地當然享有占有、使用、收益的權能，同時也天然的享有經營權，在承包權人由于某些原因不能再直接占有、使用和收益其享有的權利標的物之時，可以將其享有的經營權出讓給其它土地經營權人，此時土地承包權人對于土地經營權是間接占有，以此實現三權分置放活經營權的政策初衷。若土地承包權僅為一個資格性的權利存在，其權利內容除承包資格之外不含有其他權能，在三權分置背景之下，特別是土地經營權的設立，無論是集體經濟組織成員還是其他自然人或法人，無論是否享有成員權和“農地承包權”，均可獲取“農地經營權”。如此一來，若承包權的權利內容僅為資格權，其下無其他權利，那么土地承包權便不具有存在的必要性，也就不能夠實現三權分置的政策價值追求。因此農地承包權的權利內容不僅包括承包資格，還包括對標的物的占有、使用、收益，還應包含經營權。

土地經營權作為一項用益物權，同一般用益物權一樣包括占有、使用、收益三項權能，不包括處分權，但對于享有用益物權的權利主體來說并未喪失處分權能。用益物權不享有處分權能的前提是對于權利標的物不享有處分權能，但對于用益物權本身的處分并不是當然全部不享有。對于農地經營權這一財產性用益物權，權利人對于權利標的物土地本身，當然的享有占有、使用和收益的權能，也當然的不享有對土地的處分權，因為農地經營權人對于土地不享有所有權，但是對于農地經營權這一用益物權本身，是可以處分的，權利人因其享有農地經營權，便對這一權利享有所有權，因此亦對其擁有處分權，也就是說農地經營權人可以將自己的經營權進行抵押、入股、融資等處分行為。特別是對于享有承包權而享有經營權的農民而言，為了充分實現自身權益的最大化，農民可以將其經營權進行入股、抵押、融資等處分行為，這樣才能達到放活農地經營權，以促進農村經濟集約化、規模化的經營，更好地實現三權分置的政策價值和制度價值。

在農地三權分置下，于權利屬性而言，農地承包權和農地經營權應當設定為用益物權。在從權利內容的構建上進行設計，承包權同一般用益物權一樣，首先包括對于權利標的物的占有、使用和收益的權能，其次還包括新設經營權，但是這一經營權在農戶不將其出讓的情況下并不體現出來。農地經營權作為一項用益物權，權利人當然的對權利標的物享有占有、使用和收益的權利，同時對于經營權本身權利人享有處分權，這一處分權是對其所享有的經營權的處分，包括轉讓權、租賃權、入股權、抵押權、繼承權、贈與權等內容。如此設計的農地相關權利符合國家政策和經濟發展的需要，將農地經營權的權利內容明確化，特別是對于經營權本身的處分權的肯定，符合現階段的農村經濟發展形勢。

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【作者簡介】

劉珍杏（1993—）女，漢族，河北衡水人，天津商業大學研究生，研究方向：民商法學.