我國(guó)難民立法問(wèn)題研究

王璨 楊曉梅

【摘 要】 文章分析了當(dāng)前我國(guó)難民立法的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，指出我國(guó)目前關(guān)于難民問(wèn)題的法律規(guī)定較為匱乏，不僅沒(méi)有單行法，在其他法律法規(guī)中也沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立關(guān)于難民問(wèn)題的專門章節(jié)，致使難民的法律地位比較模糊，解決難民問(wèn)題的法律規(guī)范空白較多。文章分析介紹了世界加拿大、英國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)等其他國(guó)家關(guān)于難民的法律規(guī)定。提出我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家制定難民法的經(jīng)驗(yàn)專門制定難民單行法。文章并就我國(guó)的難民立法應(yīng)包括的內(nèi)容，如關(guān)于難民的界定、難民身份甄別及難民權(quán)利保障等提出建議。

【關(guān)鍵詞】 難民;立法;甄別;權(quán)利保障;注意事項(xiàng)

聯(lián)合國(guó)難民署2019年6月19日發(fā)布的報(bào)告中顯示，2018年全球難民人數(shù)仍呈快速上升趨勢(shì)，比前一年增加50萬(wàn)，達(dá)到了2590萬(wàn)人。嚴(yán)峻的難民問(wèn)題構(gòu)成了全球的巨大挑戰(zhàn)，聯(lián)合國(guó)難民署呼吁各國(guó)對(duì)其提供更大支持。

難民問(wèn)題是全球性的重大社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，解決好難民問(wèn)題事關(guān)我國(guó)內(nèi)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，也是塑造我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)國(guó)際形象的重要舉措。我國(guó)目前暫時(shí)還沒(méi)有大量難民涌入，但近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工作機(jī)會(huì)與生活福利比一些國(guó)家越來(lái)越具明顯優(yōu)勢(shì)，對(duì)難民的吸引力增加，而且我國(guó)的周邊一些地區(qū)，存在著較高的政治風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)產(chǎn)生大批難民。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)我國(guó)將要面對(duì)的難民數(shù)量可能會(huì)只增不減。然而，我國(guó)缺乏解決難民問(wèn)題的詳細(xì)法律規(guī)定，在實(shí)踐中必然會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題，完善難民立法迫在眉睫。

一、我國(guó)難民立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1950年，聯(lián)合國(guó)成立了難民事務(wù)高級(jí)專員署，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全球難民保護(hù)行動(dòng)，尋求難民問(wèn)題的解決方案，督促世界各國(guó)建立、完善難民立法。我國(guó)尚未制定關(guān)于難民問(wèn)題的專門法律，解決難民問(wèn)題的法律依據(jù)不足。

1、我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于難民問(wèn)題的法律規(guī)定

到目前為止，我國(guó)在解決難民問(wèn)題方面還沒(méi)有出臺(tái)單行法，除我國(guó)加入的相關(guān)國(guó)際公約外，只是在個(gè)別國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定之中對(duì)難民問(wèn)題有所涉及。

（1）國(guó)內(nèi)法方面。①《憲法》。該法第32條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)對(duì)于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國(guó)人，可以給予受庇護(hù)的權(quán)利”;第33條第3款規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。②《出境入境管理法》。該法第46條規(guī)定：“申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國(guó)境內(nèi)停留;被認(rèn)定為難民的外國(guó)人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國(guó)境內(nèi)停留居留。”

（2）我國(guó)加入的與難民問(wèn)題相關(guān)的國(guó)際公約。我國(guó)分別于1956年、1980年和1982年加入了涉及難民問(wèn)題的5個(gè)國(guó)際公約。分別是：《1949年8月12日關(guān)于戰(zhàn)俘待遇之日內(nèi)瓦公約》（1956年12月簽署加入）、《1949年8月12日關(guān)于戰(zhàn)時(shí)保護(hù)平民之日內(nèi)瓦公約》（1956年12月簽署加入）、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》（1980年簽署）、《關(guān)于難民地位公約》（1982年9月24日簽署加入）、《關(guān)于難民地位議定書(shū)》（1982年9月24日簽署加入）。此外，在上個(gè)世紀(jì)70年代末期，還與老撾政府共同簽訂了解決在華難民問(wèn)題的《關(guān)于遣返在華老撾難民的議定書(shū)》。

2、我國(guó)在難民立法方面存在的問(wèn)題

通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前關(guān)于難民問(wèn)題的法律規(guī)定較為匱乏，不僅沒(méi)有單行法，在其他法律法規(guī)中也沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立關(guān)于難民問(wèn)題的專門章節(jié)，致使難民的法律地位比較模糊，解決難民問(wèn)題的法律規(guī)范空白較多，主要存在以下問(wèn)題。

（1）缺乏對(duì)難民的身份界定。我國(guó)國(guó)內(nèi)法中只是提到了“難民”二字，并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行法律界定。我國(guó)加入的《關(guān)于難民地位的公約》（下文均簡(jiǎn)稱為《公約》）和《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》（下文均簡(jiǎn)稱為《議定書(shū)》）中雖然有難民的定義，但其對(duì)難民的界定并不完全符合我國(guó)的具體國(guó)情。特別是隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，難民身份需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展和我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行準(zhǔn)確界定。

（2）缺乏對(duì)難民甄別的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)法律目前還沒(méi)有明確難民甄別的相關(guān)規(guī)定，如關(guān)于難民甄別和管理機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限、甄別的標(biāo)準(zhǔn)和程序等，使我國(guó)幾乎無(wú)法展開(kāi)難民甄別工作。比如，因缺乏難民主管機(jī)關(guān)設(shè)立的法律依據(jù)，我國(guó)還沒(méi)有明確的難民主管機(jī)關(guān)，致使我國(guó)基本沒(méi)有實(shí)質(zhì)性參與難民地位認(rèn)定工作，而是由聯(lián)合國(guó)難民署來(lái)主導(dǎo)我國(guó)的難民認(rèn)定工作。又因?yàn)槿狈?duì)難民甄別程序的法律規(guī)范，對(duì)于來(lái)華尋求避難者的甄別，只能根據(jù)聯(lián)合國(guó)的相應(yīng)章程來(lái)進(jìn)行。

（3）對(duì)難民在我國(guó)居留期限的規(guī)定不夠明確。我國(guó)國(guó)內(nèi)法沒(méi)有對(duì)難民在華居留期限作出規(guī)定。雖然《出境入境管理法》第30條中有相關(guān)的規(guī)定：“外國(guó)人工作類居留證件的有效期最短為九十日，最長(zhǎng)為五年;非工作類居留證件的有效期最短為一百八十日，最長(zhǎng)為五年。”但其主體適用對(duì)象并非難民。即使將難民視為此規(guī)定的適用對(duì)象，但其期限仍然較模糊，彈性空間太大。因?yàn)闊o(wú)論是工作類居留證期限的九十日至五年，還是非工作類居留期限的一百八十天到五年，都還可以劃分為多個(gè)時(shí)間段。而對(duì)于什么樣的難民適用哪一個(gè)時(shí)間段的居留區(qū)間，此法及其他國(guó)內(nèi)法并沒(méi)有明確規(guī)定。在《公約》和《議定書(shū)》中，也沒(méi)有關(guān)于難民在締約國(guó)家居留期限的規(guī)定。

（4）沒(méi)有明確規(guī)定難民在我國(guó)居留期間的權(quán)利。我國(guó)國(guó)內(nèi)法雖然規(guī)定了，難民在身份甄別期間和被認(rèn)定為難民者有權(quán)在我國(guó)停留居留，但卻沒(méi)有涉及難民保障問(wèn)題，并未明確難民在居留期間的相關(guān)權(quán)利。《公約》和《議定書(shū)》中雖然有關(guān)于難民權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定，但因缺少國(guó)內(nèi)法的法律支撐，難民的權(quán)利保障難以得到有效落實(shí)。

二、其他國(guó)家關(guān)于難民問(wèn)題的立法情況

當(dāng)今世界，對(duì)難民問(wèn)題單獨(dú)立法已經(jīng)成為了一種國(guó)際趨勢(shì)。特別是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、德國(guó)、日本等都制定了專門的法律，對(duì)難民的身份界定、難民的甄別程序、難民的權(quán)利保障等作出了明確規(guī)定，有著完善的法律制度。總的來(lái)看，各國(guó)關(guān)于難民的法律在遵守《公約》和《議定書(shū)》這兩個(gè)國(guó)際公約基本宗旨和原則的前提下，又結(jié)合本國(guó)國(guó)情作出了個(gè)性化規(guī)定。

1、關(guān)于難民的界定

難民的身份認(rèn)定是決定其能否在入境國(guó)享受到難民待遇的關(guān)鍵因素，各國(guó)立法都專門對(duì)難民進(jìn)行了界定。主要采用兩種界定形式，第一種是引證條款形式，直接引用其他法規(guī)或條約。如日本，在其《出入境管理和難民認(rèn)定法》中明確：“難民指根據(jù)難民地位條約第1條的規(guī)定及難民地位議定書(shū)第1條規(guī)定承認(rèn)適用難民條約的難民”;第二種是敘明條款形式，即在法律條文中進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。如韓國(guó)，在其《難民法》中明確了難民的定義：“難民”指因人種、宗教、國(guó)籍、特定社會(huì)群體成員的身份或政治見(jiàn)解為由迫害，可能會(huì)受到承認(rèn)的有充分根據(jù)的恐懼，由于得不到國(guó)籍國(guó)的保護(hù)，或者無(wú)法返回進(jìn)入韓國(guó)之前的國(guó)家的無(wú)國(guó)籍者。

2、關(guān)于難民的甄別

由于世界各國(guó)政府機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置和工作流程、習(xí)慣各不相同，各國(guó)關(guān)于難民甄別的具體法律規(guī)定也有所不同。

美國(guó)法律規(guī)定，難民甄別主要由國(guó)土安全部移民局完成，聯(lián)合國(guó)難民署從旁協(xié)助。難民的甄別步驟包括：初步篩選和面談。面談通過(guò)后進(jìn)行健康檢查，健康檢查通過(guò)后對(duì)其進(jìn)行安置保障。

德國(guó)法律規(guī)定，難民甄別由聯(lián)邦移民和難民辦公室負(fù)責(zé)，避難官員進(jìn)行具體審理。申請(qǐng)難民身份的避難者首先需要進(jìn)行登記，爾后政府相關(guān)部門將登記對(duì)象分配到初步安置中心臨時(shí)安置。申請(qǐng)者到初步安置中心后還需要重新進(jìn)行正式登記，然后再將難民身份申請(qǐng)?zhí)峤宦?lián)邦移民和難民辦公室設(shè)在申請(qǐng)者所在地的分支機(jī)構(gòu)。確認(rèn)難民身份需要經(jīng)過(guò)以下步驟：登記、面試和書(shū)面審理決定。當(dāng)難民對(duì)書(shū)面審理決定有異議時(shí)可以向行政法院提起訴訟。

日本法律明確，難民身份認(rèn)定由法務(wù)大臣負(fù)責(zé)。對(duì)于申請(qǐng)成功者，賦予其長(zhǎng)期居留權(quán)，并簽發(fā)難民證明書(shū)。其甄別程序包含以下步驟：提交難民身份申請(qǐng)、面試、向地方入國(guó)管理局撰寫調(diào)查報(bào)告呈交法務(wù)省入國(guó)管理局。申請(qǐng)避難者若對(duì)結(jié)果不認(rèn)同則可以申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟，如對(duì)復(fù)議結(jié)果不滿意還可以再次提起訴訟要求重新審批。

3、關(guān)于難民的權(quán)利保障

（1）在難民身份審查期間的權(quán)利保障。國(guó)際公約中沒(méi)有關(guān)于難民身份審查期間權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定，各國(guó)對(duì)其居留、就業(yè)和醫(yī)療等方面權(quán)利保障的規(guī)定各有不同。

加拿大、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家允許外國(guó)人在難民身份審查期間就業(yè)。韓國(guó)《難民法》對(duì)于難民地位申請(qǐng)者在身份審查期間的居留權(quán)、就業(yè)權(quán)、醫(yī)療援助等生活保障的規(guī)定較為完備，不僅規(guī)定難民地位申請(qǐng)者在審查期間可以在韓國(guó)居留，還明確法務(wù)部長(zhǎng)官可以根據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定向其提供醫(yī)療援助、向?qū)彶槠陂g的申請(qǐng)者提供生活費(fèi)等援助。對(duì)于超過(guò)6個(gè)月仍未認(rèn)定是否為難民的，還允許其就業(yè)。

日本法律則只允許部分申請(qǐng)者暫時(shí)居留，并規(guī)定暫時(shí)居留的具體期間由法務(wù)大臣進(jìn)行自由裁量。同時(shí)，禁止獲得暫時(shí)居留許可的難民申請(qǐng)者從事能夠獲得報(bào)酬的活動(dòng)。并且規(guī)定，已經(jīng)居留日本一年以上，或者擁有滯留一年以上合法居留資格的，才有資格享受醫(yī)療保險(xiǎn)、兒童津貼等。

（2）難民身份認(rèn)定后的權(quán)利保障。聯(lián)合國(guó)《公約》規(guī)定，在公共救濟(jì)和援助方面、報(bào)酬，包括家庭津貼等、社會(huì)安全等事項(xiàng)方面，難民享有與本國(guó)國(guó)民同樣的待遇。此外，《公約》和《議定書(shū)》中對(duì)于難民的受教育權(quán)、獲得行政協(xié)助等權(quán)利，也有相對(duì)全面的規(guī)定。世界各國(guó)在此基礎(chǔ)上，也對(duì)難民身份認(rèn)定后的權(quán)利保障進(jìn)行了法律規(guī)范。

韓國(guó)規(guī)定難民及其家屬中的未成年人可以獲得初等和中等教育，且其水準(zhǔn)與韓國(guó)國(guó)民同等。同時(shí)，他們?cè)谕鈬?guó)接受的學(xué)校教育也能夠獲得韓國(guó)相應(yīng)的學(xué)歷認(rèn)證。而且規(guī)定，可以享有與韓國(guó)國(guó)民同等程度的社會(huì)保障。

日本法律規(guī)定，獲得難民資格者享有包括獲得工作的機(jī)會(huì)和領(lǐng)取最低生活補(bǔ)貼等權(quán)利在內(nèi)的日本締結(jié)或參加的有關(guān)難民公約規(guī)定的一切最低限度權(quán)利。

三、對(duì)于我國(guó)難民立法的思考

我國(guó)與難民相關(guān)的法律不系統(tǒng)、不完善，在解決難民問(wèn)題方面基本處于無(wú)法可依的境地，亟需制定一部完善的難民法。

1、制定關(guān)于難民問(wèn)題的單行法

我國(guó)雖然是《公約》和《議定書(shū)》的締約成員國(guó)，但生搬硬套國(guó)際公約勢(shì)必會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生問(wèn)題。從國(guó)外情況看，很多《公約》和《議定書(shū)》締約成員國(guó)，都制定了本國(guó)的難民法。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，專門制定一部適合我國(guó)國(guó)情的難民法。可以按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步推進(jìn)”的思路，由全國(guó)人大常委會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)總體籌劃，先以行政法規(guī)的形式制定難民管理?xiàng)l例，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)后，再制定正式的難民法。

2、制定難民法時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題

（1）關(guān)于難民的界定。難民身份界定，是難民申請(qǐng)者能否被認(rèn)定為難民的關(guān)鍵。因此，對(duì)難民進(jìn)行法律界定是難民立法中最重要的一環(huán)。我國(guó)在界定難民身份問(wèn)題上，需要遵守國(guó)際公約，同時(shí)還要緊密結(jié)合自己的國(guó)情，本著既對(duì)難民負(fù)責(zé)、又對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)的精神，對(duì)難民進(jìn)行從嚴(yán)界定。

目前，由于國(guó)際社會(huì)對(duì)難民問(wèn)題的關(guān)注度持續(xù)增長(zhǎng)，“難民”一詞被頻繁使用，其內(nèi)涵已經(jīng)突破了國(guó)際法的界定范圍，因戰(zhàn)爭(zhēng)而產(chǎn)生的流離失所者、因自然災(zāi)害或經(jīng)濟(jì)原因而引起的跨國(guó)移民、因各種原因?qū)е碌膰?guó)內(nèi)流離失所者均被涵蓋其中。但是，從《公約》和《議定書(shū)》的規(guī)定可以看出，因戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)貧困等原因?qū)е聜€(gè)人產(chǎn)生畏懼而不能或不愿接受其本國(guó)保護(hù)的人員并不屬于難民的界定范圍。而且《公約》中明確的難民必須是流落在國(guó)外，在國(guó)內(nèi)流離失所也不在此范圍之內(nèi)。國(guó)外法學(xué)界從理論上已經(jīng)發(fā)出了嚴(yán)格界定難民概念的呼聲，國(guó)外也出現(xiàn)了對(duì)難民進(jìn)行嚴(yán)格界定的實(shí)踐。如日本，對(duì)以經(jīng)濟(jì)理由申請(qǐng)難民資格的就不予審批，而是按非法移民進(jìn)行處理。

因此，我國(guó)在難民立法時(shí)，必須進(jìn)行嚴(yán)格界定，防止將難民概念泛化，無(wú)限擴(kuò)大其內(nèi)涵，無(wú)端增大我國(guó)責(zé)任和負(fù)擔(dān)。

（2）難民的甄別。當(dāng)前全球難民形勢(shì)比較復(fù)雜，特別是近年來(lái)，恐怖分子冒充難民進(jìn)入歐洲國(guó)家實(shí)施恐怖活動(dòng)的事件屢有發(fā)生。我國(guó)也面臨著民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力、恐怖勢(shì)力的威脅。因此，必須對(duì)難民甄別做出嚴(yán)格規(guī)定。

對(duì)于難民甄別、管理機(jī)構(gòu)，可借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，以法律的形式予以明確，如成立難民事務(wù)管理局，賦予其難民身份審核和難民接納、安置等相應(yīng)權(quán)限。

對(duì)于難民甄別程序，可參照其他國(guó)家法律規(guī)定，在法律中規(guī)范以下步驟：①難民身份申請(qǐng)者向難民事務(wù)管理機(jī)構(gòu)提出書(shū)面申請(qǐng);②管理機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行初審;③對(duì)通過(guò)初審者進(jìn)行面試;④對(duì)面試通過(guò)者進(jìn)行健康檢查，合格者方可取得難民身份;⑤對(duì)結(jié)果不滿意者可申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。

（3）難民的權(quán)利保障。①難民身份審查期間的權(quán)利保障。在司法實(shí)踐中，各國(guó)往往只重視難民身份確認(rèn)后的權(quán)利保障，而忽視在身份審查期間的權(quán)利保障。然而，申請(qǐng)難民身份的人通常都是潛在難民，他們往往處境困難，需要援助。因此，在難民身份確認(rèn)前對(duì)其進(jìn)行權(quán)利保障是十分人道的。

目前我國(guó)在這一方面的立法十分薄弱，只在《出境入境管理法》第46條有“申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國(guó)境內(nèi)停留”寥寥數(shù)語(yǔ)，雖然賦予了其居留權(quán)，但是并未明確其他權(quán)利。然而，難民甄別的流程往往需要數(shù)月時(shí)間，在此期間申請(qǐng)者若得不到保障，將無(wú)法維持其基本的生活。而且面臨生存問(wèn)題的難民往往會(huì)實(shí)施搶劫、盜竊等行為，從而嚴(yán)重影響我國(guó)的治安秩序。因此，在難民身份甄別期間，可以借鑒韓國(guó)的法律規(guī)定，向其提供必要的基本生活保障或者賦予其工作的權(quán)利。

②難民身份認(rèn)定后的權(quán)利保障。保護(hù)好難民的權(quán)利是解決難民問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)于身份已經(jīng)認(rèn)定的難民，如果不能給予相應(yīng)的權(quán)利保障，將會(huì)有三個(gè)不利方面：一是不利于難民生存，不符合人道主義精神要求;二是不利于國(guó)內(nèi)社會(huì)秩序穩(wěn)定;三是不利于維護(hù)我國(guó)際形象，也不符合加入國(guó)際公約的初衷。因此，我國(guó)應(yīng)根據(jù)《公約》與《議定書(shū)》中規(guī)定的難民權(quán)利，在借鑒國(guó)外難民法的基礎(chǔ)上，制定詳細(xì)可行的保障規(guī)范。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)際形勢(shì)的不斷變化，難民產(chǎn)生的原因日趨復(fù)雜，其數(shù)量也將不斷增多。作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)應(yīng)在應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題上做出國(guó)際貢獻(xiàn)，塑造良好的國(guó)際形象。當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于難民問(wèn)題的單行法，在難民立法問(wèn)題研究方面的基礎(chǔ)也較為薄弱，可以借鑒美德日韓等國(guó)的難民立法實(shí)踐，加快理論研究，為我國(guó)難民法的制定進(jìn)一步提供理論依據(jù)。

【參考文獻(xiàn)】

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[5] 向衛(wèi)明.日本難民甄別制度研究[D].西南政法大學(xué)，2016.

【作者簡(jiǎn)介】

王 璨（1999.2—）女，江蘇南京人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院2017級(jí)學(xué)生.

楊曉梅（1973.4—）女，江蘇南京人，碩士研究生，副教授，從事法學(xué)教學(xué)與科研工作.