當前農村土地承包經營權流轉中法律體系建設存在問題及建議

戴克禹　何劍芳　文衍榮　蔣生發　唐康元　蔣和順

在適度規模農業發展的進程中，土地集中是關鍵，需要通過土地流轉，這是一場土地經營制度改革，與其它新在發展過程中會遇到不少問題。如何切實有效解決問題，對于全面建成小康社會和振興鄉村有著重大的現實意義和深遠的歷史意義。分析了灌陽縣土地流轉現現狀，存在問題并提出了相對應的建議。

隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化深入發展，廣大農村勞動力大量轉移，工商資本進入農業，農業新型經營主體發展壯大，農村土地承包經營權流轉（以下簡稱土地流轉）明顯加快，適度規模經營興起，夯實了現代農業的發展，是歷史的必然。在適度規模農業發展的進程中，土地集中是關鍵，需要通過土地流轉，在發展過程中會遇到不少問題。如何切實有效解決問題，對于全面建成小康社會和振興鄉村有著重大的現實意義和深遠的歷史意義。

1、土地流轉現狀

近年來，灌陽縣對土地流轉工作非常重視，在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循自愿、有償平等友好協商、依法的原則，通過轉包、租賃、入股等多種方式進行土地流轉，流轉主體主要是家庭農場、專業大戶、農民合作社和龍頭企業。據統計：截止2019年3月底，全縣農村土地承包經營權流轉總面積78540畝，占全縣二輪承包耕地23萬畝的34%。其中：水田53186畝，旱地17434畝，其它7920畝。涉及農戶31960戶。流轉土地用于種植水果、糧食、蔬菜、藥材和其它經濟作物。通過土地流轉，優化了土地資源配置，提高了勞動生產率，促進了農業技術推廣應用和農業增效、農民增收，適度規模經濟基本形成。

2、土地流轉中存在的問題

（1）土地流轉過程中存在不規范現象，矛盾糾紛多。在土地流轉過程中，存在土地確權不到位、流轉無合同、合同不完備、缺乏利益協調機制等不規范行為。主要表現在，一是流轉沒有簽訂合同。農民自行流轉土地的較多，組織統一流轉的較少，一般沒有簽訂正式合同，只是口頭協議，主要原因是農戶為圖方便，認為土地是自己的，在當地大家都曉得，沒有人強占強要，簽不簽合同不會有問題。但是，遇特殊情況，如外出多年沒回家，時間久了，等回來要收回時，極少數就不退回給承包方，于是產生糾紛;二是土地流轉合同不規范。有的農民簽訂了正式土地流轉合同，但不按統一的范本辦，比較隨意，對流轉價格、流轉時間設置不合理，低價長期流轉，流轉年限超過土地剩余承包經營年限等問題仍然存在，易發生流轉合同違約糾紛。

（2）政府服務能力薄弱，土地流轉信息溝通不暢。農村經營管理機構肩負著土地流轉政策宣傳和具體業務管理與指導的重任，但指導服務能力非常有限，土地流轉的信息也不暢。主要原因是，鄉鎮機構改革后，撤銷了農村經營管理機構，取消了農經干部崗位，出現無機構、無人員、無經費情況。信息不通，供需雙方信息溝通不順暢嚴重制約了土地正常流轉。

（3）流轉土地非糧化、非農化明顯。從全縣土地流轉用途來看，絕大部分用于發展水果、經濟作物和特色作物;種植糧食，受產量和價格的限制，雖國家有銷售補助政策，還是利潤不多，老板在利益的趨動，出現土地流轉后非糧化情況。從調查灌陽縣200多家大戶、農民專業合作社或農業企業的情況看，只有20%左右從事糧食種植。

（4）掠奪性利用土地，導致土壤污染。一些老板為追求眼前利益，搶時間、趕季節、重外觀，過量施肥、盲目施肥、濫施肥，大部分化肥流失進而造成環境污染，藥濫用比較普遍，部分老板過度依賴農藥化肥導致土壤污染。

（5）金融支持滯后，投入資金不足。全國農村承包土地的經營權抵押貸款試點，但是還未全面實施，金融部門對土地經營權預期收益放貸顧慮重重，按照特權法的規定，可以作為貸款抵押，但金融部門以各種理由不與貸款。

3、土地流轉政策建議

（1）大力宣傳土地流轉法規政策。目前，有關土地流轉法律、法規和制度比較完善，中央和地方相繼頒布和出臺了《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《桂林市農村土地經營權流轉規范化管理實施細則》。這為土地流轉方式方法、維護雙方當事的權益及糾紛解決提供了保障。但是，隨著時間和環境的變，應當及時調整、細化和明了，適用性和可操作性更強，同時要通過各種渠道和平臺進行大力宣傳，做到家喻戶曉、人人皆知。

（2）建立健全土地流轉管理機構，規范土地流轉。鄉鎮建立健全土地流轉管理機構，定編、定崗、定人，落實工作經費，加強對土地承包經營權流轉的服務和管理工作，營造良好的土地承包經營權流轉政策環境，依法支持、引導、規范土地承包經營權流轉。并對面積大的土地流轉進行登記備案。

（3）建立健全土地承包經營權流轉市場，加快培育市場化流轉機制。要盡快建立健全土地承包經營權流轉市場，設立土地交易平臺。成立縣土地流轉服務中心，強化農村土地臺帳和檔案管理工作，建立全縣土地流轉市場，收集發布供求信息，組織協調跨鄉鎮、村的大宗土地流轉工作。設立鄉鎮土地流轉服務中心，負責本區域內土地流轉政策落實、供求信息收集上報，以及合同簽訂、鑒證、登記變更備案，組織開展土地流轉交易等工作。

（4）搞好土地確權工作，充分運用土地確權成果。目前農村土地確權工作已進入驗收階段，縣、鄉鎮要搞好收尾工作，通過土地桷權信息平臺系統，充分運用好大數據，及時有效地為土地流轉工服務。

（5）積極引導流轉土地非糧化，加強耕地保護。在土地流轉中應兼顧糧食安全，解決好耕地非糧化問題，要大力發展糧食規模經營，在農業項目上給予傾斜，鼓勵和引導經營大戶、合作社種糧，穩定糧食生產。不得以土地流轉名義將農用地轉變為非農用地。

（作者單位：1.541600廣西灌陽縣新街鎮農業技術推廣站;2.541600廣西灌陽縣文市鎮農業技術推廣站;3.541600廣西灌陽縣農業農村局）