新形勢下城鎮土地儲備轉型路徑研究

李雪梅

土地儲備能夠為經濟和社會發展提供必要的土地資源保障，也是政府籌集城市建設資金的重要途徑，能夠在一定程度上推動城市化發展進程。土地儲備指的是地方政府為了對土地市場進行調控，促進土地資源的合理利用依法對土地進行前期開發、儲備以供后續使用的措施，能夠在一定程度上發揮政府的宏觀調控作用，在增加政府收入，籌措城市建設資金、提高土地利用率等方面產生的意義重大。

1、新形勢下城鎮土地儲備面臨的困境

（1）土地儲備與土地實際需求的錯配問題

首先，解釋規模錯配這一現象。為了實現土地收益的最大化，傾向于將土地市場始終維持在供給偏緊的狀態，使得土地價格一路飆升，給房地產的調控帶來了困擾。其次，土地用途錯配。城鎮的建設與發展離不開交通、教育、商務、醫療等條件的支持，也就是要體現城市用地的多樣化，但因為政府過于依賴土地財政，往往就會過于重視能夠產生經濟收益的土地供應項目，如一些經營性用地，而公益性用地就會被忽略，從而導致商用性用地泛濫，造成土地資源浪費。最后，空間上的分配存在問題。試想一下，像是人口流入的一二線城市對于土地的需求肯定是迫切的，而流出人口較多的三、四線城市，人們在住房等方面并不是多么熱衷，這就出現了人口流入過大的城市住房或是用地等不能滿足實際需求，以至于不能再繼續承載過多的人口，導致土地供給不足，而凈人口流出較大的城市用地過剩，反而過度依賴財政支持，這和市場的需求不符，由此，便出現了土地利用不當，也很難發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（2）土地儲備相關法律制度不健全

目前，我國實行的關于土地儲備管理的相關法律主要是“管理辦法”等，內容也多是總結以往的關于土地儲備的經驗，然后上升到政策層面，使其具有強制性。土地儲備作為一項系統工程，現階段，我國開展土地儲備工作中所參考和依據的各項規范性文件和地方法規存在差異，有時會產生會與其他部門或是行業的規定產何時能沖突，導致土地儲備工作難以展開。要知道，制定這些土地儲備條例就是要強化政府對土地的管理，實現土地市場運作的規范化，可參與土地儲備的主體是政府，這就有可能會與政府的角色產生沖突。此外，土地抵押融資也存在法律問題，現施行的土地儲備制度缺乏法律層面上的制約因素。

（3）管理體系存在問題

我國各地方政府擁有的土地儲備模式都沒有統一的規定，大多數是依據自身的模式賦予土地儲備機構一定的職能，但是由于對經濟利益的盲目追求和各地市之間的攀比就容易導致對土地儲備機構的職能的定位偏離正軌，逐漸使土地儲備成為地方政府獲取經濟利益的一種途徑，最終導致對土地的管理效果并不如預期的那樣。目前，我國擁有兩千多家的土地儲備機構，數量比較多，競爭壓力比較大，使得我國一級壟斷的情況有所減輕，從很大程度上喚醒了一部分市場的活力，在保持土地市場的供需平衡上也發揮出了一定的積極作用，但是相對的，土地儲備機構如此龐大，難免不會造成市場混亂的局面，也就出現了灰色交易和隱形土地市場，這已經是心知肚明的事情了。

2、城鎮土地儲備轉型面臨的宏觀環境

土地儲備這一行為與經濟社會發展有著密切的聯系，因此，土地供應規模、土地收儲、對空間的安排等都需要與社會發展在土地資源方面的實際需求相適應。自2010年我國經濟開始成中高速趨勢發展以來，我國的經濟發展進入了新常態，發展方式也有了新的變化，即從原來的粗放增長逐漸向集約增長轉變。現階段，我國城鎮化速度雖然有所減慢，但仍然還有很大的發展空間，過度依賴土地資源用于城市化建設的方式已經不可取了，而提高土地的利用率，對徒弟市場進行調控成為當前實現土地轉型面臨的必然選擇。

3、新形勢下城鎮土地儲備轉型路徑分析

（1）實現土地儲備投融資渠道的多樣化

現階段，土地儲備模式籌集資金發展進程遇到了挫折，當前的制度轉變需要相應的資金支撐，只有這樣才能為轉型獲得更加穩定的資金助力，才能有效避免金融風險產生的問題。那么就要做到具體問題具體分析，如發行土地債券，建立土地基金適用于經濟發展快速，條件相對成熟的地區來解決融資困難問題。因此，若想較好地實現土地儲備的轉型，就需要根據當地政府的財政收入形式采取針對性地措施，再通過建立健全相關的配套制度，如土地出讓金、稅收制度等，再對傳統的融資模式進行相應的更新和轉變。

（2）完善與土地儲備相關的法律法規

“土地儲備管理辦法”的出臺標志著我國的土地儲備制度具備了合法化，但存在的漏洞也是很明顯的，因為一些實際問題并沒有靠“土地儲備管理辦法”的出臺得到解決。在新形勢下，土地儲備的轉型依然需要以法律為依托，需要更多法律的支持。只有建立健全相應的法律法規并在其幫助下建立相應的分級管理體系，才能有效地規范土地儲備制度。只有把完整的法律法規和相應的規章制度確立下來，才能為參與土地儲備轉型的各利益方提供法律約束，從而確保土地轉型能夠在更加嚴謹的環境下繼續開展。

（3）強調社會各界的積極參與

土地儲備工作的開展與社會經濟發展息息相關，號召公眾參與土地儲備的轉型，可以提高工作的公信力，借助信息披露實現公示透明化，土地利益相關者都有權利知曉工作進度，也有權力參與進來。這不僅能夠為土地儲備的資金籌集提供更多的渠道和方式，也能夠實現社會資本作用的最大化。政府、企業等各方合理地調動社會資金，提高土地儲備效果。一方面是為了緩解政府的融資壓力，另一方面，是為了實現對土地儲備轉型監督和管理的規范化，結束政府專斷的局面，也能夠引入公眾的參與，最大程度地發揮土地儲備的優勢。

新形勢下，若想沒有后顧之憂地實現土地儲備的轉型工作，就必須要解決當前存在的若干問題，在配備了能夠確切實施的相關法律法規制度的基礎上，落實好拓寬相應的投融資渠道，擴大、發揮市場作用之后，再去促進土地儲備的轉型，當然，也要帶動社會各界人士的積極參與，從而給土地儲備的轉型提高可操作的環境，進一步促進土地儲備轉型工作的順利進行。

（作者單位：122000遼寧省朝陽市土地儲備中心）