貧困縣“清零”后，脫貧攻堅的路還有多遠

陳惟杉　郭志強　王紅茹

湖南省邵陽市隆回縣三閣司鎮沙坪村的油菜花開，生態農業引領當地脫貧。

留給全面打贏脫貧攻堅戰的時間還剩下不到9個月，隨著今年2月底3月初一批省份密集宣布貧困縣“清零”，離2015年定下的“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的脫貧攻堅目標又近了一步。

貧困縣全部摘帽是脫貧攻堅三個目標之一，盡管我國貧困縣數量已從2012年的832個縮減至2019年年底的52個，但貧困縣摘帽其實僅僅被視為“期中考試”，那么，貧困縣摘帽后距離貧困人口全面脫貧還有多遠？

在不少人眼中，留給他們打贏這場脫貧攻堅戰的時間遠沒有9個月那么寬裕，哪怕是對于眾多摘帽縣而言。

從832個到52個，貧困縣是怎么定的？

按照國務院扶貧辦主任劉永富3月12日在新聞發布會上的介紹，貧困縣數量已經從832個減少到如今的52個。

832個貧困縣的名單是在2012年確定的。

當年，國務院扶貧辦先后發布了兩份名單——國家扶貧開發工作重點縣名單、全國連片特困地區分縣名單，前者包括中西部22個省份的592個縣，后者則涉及14個集中連片特殊困難地區的680個縣，有440個縣同時出現在兩份名單中，刨去重疊部分，全國共有貧困縣832個。

“2012年發布的14個片區中，除了此前已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州外，新劃分了11個片區，這11個片區所涉貧困縣中有一部分已是國家扶貧開發工作重點縣，還有一部分是此前的省定貧困縣，經過地方爭取也做了確認，后來統稱為貧困縣。”某省扶貧辦相關負責人告訴《中國經濟周刊》記者。

這832個貧困縣是以何種標準確定的呢？

在國務院扶貧辦于2012年公布14個片區分縣名單時曾解釋其劃分標準：以2007—2009年3年的人均縣域國內生產總值、人均縣域財政一般預算收入、縣域農民人均純收入等與貧困程度高度相關的指標為基本依據，考慮對革命老區、民族地區、邊疆地區加大扶持力度的要求。

前述負責人告訴《中國經濟周刊》記者，2001年時，國家曾根據各個省份貧困人口數量、農民人均純收入、人均國民生產總值、人均財政收入等因素對于貧困縣指標進行過一次分配，“分配一定數量的貧困縣指標到省，再由省里確定哪些縣是國家扶貧開發工作重點縣，之后再到國家層面備案，當時因為國家給的指標較少，省里還確定了一批省定貧困縣。”

也正是在2001年，國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，其中明確了在四類地區確定扶貧開發工作重點縣，即貧困人口集中的中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區。

經過當年的指標調整，東部地區的33個指標全部調到中西部地區，當時共確定了592個國家扶貧開發工作重點縣，這與2012年國家扶貧開發工作重點縣名單中貧困縣的總數一致，只不過2012年時對38個縣進行了調整。

再加上14個集中連片特殊困難地區涉及的縣，2012年確定的全國832個縣分布于22個省份，全部位于中西部地區，北京、天津、上海、遼寧、山東、廣東、福建、江蘇、浙江等9個省份沒有貧困縣。當然，沒有貧困縣并不意味著沒有貧困人口，比如江蘇就沒有貧困縣，但按官方公布截至2019年年底，全省尚有6戶17人未脫貧。

2015年，正式由有貧困縣分布的22個中西部省區市黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書。

還沒摘帽的貧困縣分布在哪兒？

根據國務院扶貧辦官網發布的數據，2016年、2017年摘帽的貧困縣數量分別為28個、125個。2019年9月底，劉永富曾介紹說，832個貧困縣中已脫貧摘帽436個，而根據他在今年3月披露的數據，截至2019年年底，貧困縣只剩下52個。

今年2月底3月初，曾有河北、山西等省份密集對外宣布貧困縣全部摘帽。如3月2日，湖南省發出了對省內最后20個縣市脫貧摘帽的批復，同意邵陽縣等20個縣市脫貧摘帽。至此，湖南51個貧困縣全部摘帽。

“本來在2018年計劃讓18個貧困縣摘帽， 經權衡，其中一個縣被留到2019年再摘帽，這樣湖南最后一批摘帽的貧困縣數量就是20個。”湖南省扶貧辦相關負責人告訴《中國經濟周刊》記者，3月2日這個時間點只是批準的時間，20個縣市真正脫貧摘帽的時間應以驗收時間為準，而驗收在2019年年底便已進行，驗收由省里負責，國家也會適當進行抽查。

“這就像入黨時間不是從上級黨委批準的時間算起，而是從支部大會經過討論接受你入黨的時間算起一樣。”某省扶貧辦負責人向《中國經濟周刊》記者解釋說，“貧困縣申請摘帽是分年度實施，批準的時間可能要晚一些，完成摘帽的年度還是歸入上一年。”

“省內最后一批摘帽的貧困縣確實脫貧難度較大，從國家層面來講，深度貧困地區主要是‘三區三州（編者注：‘三區指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區;‘三州指甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州），我們結合湖南脫貧攻堅的實際狀況，也確定了11個深度貧困縣，比如湘西土家族苗族自治州所轄8個縣市中就有7個深度貧困縣，省內最后一批摘帽的20個貧困縣就包含了這11個深度貧困縣。”湖南省扶貧辦相關負責人向《中國經濟周刊》記者表示，“深度貧困縣一般來說脫貧摘帽的難度比較大，用時比較長。”

各省份脫貧攻堅掛牌督戰縣數量

資料來源：國務院扶貧辦

那么，截至2019年年底，52個還沒摘帽的貧困縣又都在哪里？

國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員汪三貴在接受《中國經濟周刊》記者采訪時介紹，尚未摘帽的貧困縣和貧困村主要分布在西部的深度貧困地區或者深度貧困縣。國家層面的深度貧困地區有“三區三州”，此外還有一部分省內的深度貧困縣，比如貴州雖然沒有國家層面的深度貧困地區，但省內還有深度貧困縣依然沒有脫貧;再比如云南除了屬于三區三州的怒江州和迪慶州（屬四省藏區）以外，昭通市也有未脫貧的貧困縣。

國務院扶貧辦發布消息稱，國家在52個沒有脫貧摘帽的貧困縣實施掛牌督戰，有掛牌督戰縣的包括廣西、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏、新疆7個省、自治區。

據《中國經濟周刊》記者統計，目前這7個省份均對外稱尚有還未摘帽的貧困縣存在，其中不少處于連片特困地區。

例如烏蒙山區屬于14個集中連片特殊困難地區之一，原本有38個貧困縣，目前至少有13個貧困縣尚未摘帽，其中有7個位于四川涼山州，而目前四川尚未申請摘帽的貧困縣也正是這7個。再如新疆尚未脫貧的10個貧困縣中有5個位于和田地區、4個位于喀什地區，皆在“三區三州”中的新疆南疆三地州范圍內。

貧困縣摘帽與貧困人口有何關系

如前所述，沒有貧困縣的省份并不意味著沒有貧困人口，相應的，貧困縣摘帽后也不意味著縣域內不再有貧困人口，這就涉及到貧困縣摘帽的標準。

2015年發布的《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，“抓緊制定嚴格、規范、透明的國家扶貧開發工作重點縣退出標準、程序、核查辦法。”

此前，貧困縣的數量曾多年不變，甚至有所增加：1986年我國第一次確定了331個貧困縣，1994年經過第一次調整后總數上升至592個，后經2001年、2011年兩次調整，國家扶貧開發重點縣的數量始終是592個，2011年又將14個連片特困地區的680個縣劃入貧困縣名單。刨去重疊部分，2012年貧困縣數量確定為832個。

2017年9月30日，《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法（試行）》（下稱“實施辦法”）開始實施，中部某省份扶貧辦負責人告訴《中國經濟周刊》記者，其中確定的貧困縣退出標準可以用“三率一度”來概括。

“所謂‘三率一度就是綜合貧困發生率、錯退率、漏評率和群眾認可度。”這位負責人告訴記者，“綜合貧困發生率要降到2%以下，群眾認可度達到90%以上，錯退率和漏評率的控制很嚴格，原則上不能有。”

以2%的綜合貧困發生率作為貧困縣能否摘帽的標準，這是對于中部地區而言，實施辦法提出：“對于綜合貧困發生率高于2%（西部地區高于3%）的，提出當年不予退出的建議。”而對于脫貧人口錯退率高于2%，或貧困人口漏評率高于2%，或群眾認可度低于90%的貧困縣，要由所在省份省級扶貧領導小組組織整改，并向領導小組報告整改落實情況。領導小組適時組織復查。

除了“三率一度”，前述中部某省份扶貧辦負責人告訴記者，“有些指標國家層面沒有著重強調，但從實際工作層面來講，比如我們省還確定所有貧困村脫貧出列是貧困縣摘帽的前提，貧困縣‘清零也意味著不再有貧困村。”

“貧困縣摘帽不意味全部貧困人口脫貧，但表示97%、98%以上的貧困人口都脫貧了。”前述負責人告訴《中國經濟周刊》記者，宣布摘帽時還可以留下一點點尚未脫貧的人口，這是為了既防“急躁癥”，也防“拖延病”，“防止沒搞兩下就摘帽了，禁不起歷史檢驗，同時也防止800多個貧困縣都拖到最后再宣布摘帽，所以要分年度做好計劃。”

盡管貧困縣摘帽不意味著縣域內全部貧困人口脫貧，在湖南省扶貧辦相關負責人看來，這確實意味著解決了大部分貧困人口的脫貧問題。

在江西省吉安市泰和縣澄江鎮杏嶺村，農民利用曬干壓癟的掃帚草在編扎掃帚，變草為寶，助力脫貧攻堅。

按照劉永富的介紹，現行標準下的農村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到去年底的551萬人，貧困縣從832個減少到52個。

具體到湖南，2012年貧困人口尚有767萬，貧困發生率13.4%，全國15個連片特困地區，湖南就有兩個。但到2019年年底，湖南剩余貧困人口19.9萬人，貧困發生率降至0.36%。

“十八大以來，湖南全省貧困人口減少了700多萬，貧困發生率降至不到1個百分點，這不就是解決了大部分貧困人口的脫貧問題？”前述湖南省扶貧辦相關負責人告訴記者。

也有省級扶貧辦負責人向《中國經濟周刊》記者介紹，“中國的貧困現象有一個特征，從國家層面來講，貧困人口集中于14個片區，進一步來看就是以縣為區域的區域性整體貧困，當然，這之中還包含一個更小的概念，就是貧困村。貧困縣摘帽意味著比較好地解決了區域性整體貧困問題。”

“收官”不能等到年底，剩余的貧困人口怎么辦？

既然貧困縣摘帽并不意味著全部貧困人口脫貧，因此即使是宣布貧困縣“清零”的省份也有貧困人口尚未脫貧。

記者注意到，今年以來，一些省份“掛牌督戰”時，范圍不僅是尚未摘帽的貧困縣，一些剩余貧困人口較多的摘帽縣亦在此列，如四川“掛牌督戰”的范圍不僅包括7個未摘帽的貧困縣，還包括3個剩余貧困人口超過1萬人的摘帽縣（區）。

目前湖南還有19.9萬貧困人口，其中已經摘帽的51個縣貧困人口合計11.6萬人，占湖南總貧困人口數量的58%。

“對于2017年、2018年已經摘帽的貧困縣，我們曾跟他們講過，摘帽僅僅相當于‘期中考試，2020年還有一個‘期末考試。”湖南省扶貧辦相關負責人告訴《中國經濟周刊》記者，所謂的“期末考試”指的就是今年要進行的脫貧攻堅普查。

3月12日，劉永富曾透露，“為了檢驗脫貧攻堅成果的真實性、準確性，國家決定要在今年開展脫貧攻堅普查，這項工作已經開始部署，在今年下半年和明年年初完成這項工作。”

“普查從今年7月就將開始，就是要為宣布全面打贏脫貧攻堅戰起到數據支撐的作用。”某省扶貧辦負責人向《中國經濟周刊》記者透露，因此今年上半年就要完成全部貧困人口的脫貧，“不然怎么迎接普查？這就相當于你作業都沒有做完，怎么進行檢查？”

湖南省扶貧辦相關負責人也表示，“剩余的19.9萬貧困人口肯定不能等到下半年再脫貧。”

記者注意到，一些省份也明確表示要在今年上半年就完成貧困人口脫貧的任務，如貴州就提出：采取進村入戶方式，逐村逐戶逐人逐項篩查過關，確保上半年全面消除絕對貧困，下半年進一步査缺補漏，做到不掉一戶不落一人。

如此算來，留給剩余貧困人口的脫貧時間只剩幾個月。

“已經摘帽的貧困縣剩余的貧困人口又由兩部分構成，一部分需要依靠兜底才能脫貧，另一部分可以通過幫扶完成脫貧，通過幫扶實現脫貧的難度確實大一些，容易實現的早就實現了，剩余的貧困人口中有大概一半需要通過兜底的方式實現脫貧。”中部某省扶貧辦相關負責人告訴記者。“說句實在話，剩余貧困人口的脫貧不是什么問題，兜底就不存在困難了，實在不行的話全部兜底也可以實現脫貧。”某省扶貧辦負責人告訴《中國經濟周刊》記者，“兜底就是如果距離脫貧標準還差200元，那給你200元你不就脫貧了嗎？所以從目前剩余的貧困人口數量來看，完成任務肯定不成問題，但總體上我們首先還是要去幫扶。”

“對于需要兜底才能脫貧的貧困人口，有一部分之前已經兜底，還有一部分沒有兜底，就剩下來了，里面可能有重病戶、重殘戶，或者勞力較弱的情況，比如有些地方大病救助的措施還沒有到位，導致貧困人口沒有脫貧。”某省扶貧辦負責人告訴記者。

3月12日，劉永富曾介紹脫貧需要達到的收入標準，“國家的收入標準是2010年的不變價農民人均年收入2300元，按照物價等指數，到去年底現價是3218元，我們計劃到今年是4000元左右。根據我們建檔立卡的信息，已經脫貧人口的收入人均都在9000元以上，剩余貧困人口人均收入在6000元以上。”

一位基層的扶貧干部告訴《中國經濟周刊》記者，根據國務院扶貧辦和省扶貧辦的要求，為了防止有些地方搞突擊脫貧、數字脫貧，兜底保障貧困戶原則上不能提前脫貧，必須統一放到2020年收官之年宣布脫貧，可以讓兜底保障對象真正脫貧，做實扶貧工作。