從執(zhí)行的視角論地方政府規(guī)制政策的失靈

【摘 要】 針對化工產(chǎn)業(yè)的負外部性，中國政府制定了一系列的規(guī)制政策。但近些年來頻繁發(fā)生的化工爆炸和大面積的問責，卻表明該防護網(wǎng)在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)存在著漏洞。本文在理論建構和案例分析的基礎上，提出了避免悲劇一再發(fā)生的相關策略。要從主體、資源、環(huán)境和客體四個維度，系統(tǒng)排查規(guī)制政策執(zhí)行過程的漏洞，并從國家、地方、社會和企業(yè)四個層面進行綜合治理。

【關鍵詞】 政策執(zhí)行;地方政府;規(guī)制政策;政策失靈;化工爆炸事故

一、問題的提出

自改革開放以來，中國工業(yè)保持了長期較快的增長，尤其是化工業(yè)更成為地方政府招商引資的重點對象。針對化工產(chǎn)業(yè)的負外部性，中國政府制定了一系列的規(guī)制政策，形成了包括法律規(guī)范、規(guī)章制度和技術標準的安全防護網(wǎng)。但是，近些年來頻繁發(fā)生的化工爆炸和大面積的事后問責，卻表明該防護網(wǎng)在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)存在著漏洞，導致政府風險規(guī)制政策的失靈。因此，亟需建構本土化的政策執(zhí)行模型，在理論高度尋找化工風險控制的漏洞，從而提供具有建設性的意見。本文選取了江蘇響水“3·21”特大化工爆炸事故作為典型案例，以國務院調查組的調查報告為文本依據(jù)，[1]從政策執(zhí)行的視角出發(fā)，分析政策執(zhí)行的主體、資源、環(huán)境和客體方面存在的問題，并得出了相應的結論，提出了對策建議。

二、理論建構

1、政策執(zhí)行的主體

政策執(zhí)行是政策過程的重要組成部分，是將政策決議轉變?yōu)楝F(xiàn)實的必要階段。從理論上來看，政策執(zhí)行是政策執(zhí)行的主體通過運用各種資源，與政策執(zhí)行的客體和環(huán)境相互作用的動態(tài)過程。因此，與理論相對應，在中國政治中，政策執(zhí)行的主體在組織層面主要包括地方黨委和政府、政府相關部門、第三方評估機構等，在縱向上形成了省、市、縣、鄉(xiāng)的科層建制，在橫向上形成了黨委、政府、相關部門、中介機構的同心圓結構。由于所有政策執(zhí)行必須落實到具體個人，所以，政策執(zhí)行的主體在個體層面還包括黨的領導干部、政府公務員、第三方機構的技術人員。

2、政策執(zhí)行的資源

政策執(zhí)行的資源是實現(xiàn)政策目標的基本支持和必備條件，一般包括了政策執(zhí)行過程當中所需的制度、信息和資金等。其中，資金是政策目標現(xiàn)實的物質支撐;信息是制定和執(zhí)行政策的重要依據(jù);制度則構成了政策執(zhí)行的體制框架。與理論相對應，在中國政治中，中國共產(chǎn)黨是代表中國人民根本利益的執(zhí)政黨，是政策制定的主體，通過人大將黨和人民的政治主張上升為法律;法律法規(guī)、行政規(guī)章、技術標準和實施細則共同構成了政策執(zhí)行的制度資源。中央政府、地方政府、化工企業(yè)共同向政策執(zhí)行系統(tǒng)提供信息資源和資金支持。

3、政策執(zhí)行的環(huán)境

一般而言，政策執(zhí)行的環(huán)境主要包括經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會文化環(huán)境等方面。其中，經(jīng)濟環(huán)境是制定公共政策的基礎，為政策執(zhí)行奠定了物質的基礎，主要包括經(jīng)濟體制、產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟總量和GDP增長速度;政治環(huán)境直接塑造了政策體制和運行機制，規(guī)定了公共政策的基本目標和價值導向，為政策執(zhí)行提供政治權威支持;社會文化環(huán)境范圍更為廣闊，構成了公共政策的社會基礎和文化條件，對政策執(zhí)行產(chǎn)生間接的影響。

4、政策執(zhí)行的客體

政策執(zhí)行的客體是政策所對應和作用的對象，主要包括政策所要解決的政策問題和政策規(guī)制的目標群體兩個方面。[2]政策執(zhí)行是通過政策執(zhí)行系統(tǒng)，將政策目標付諸實現(xiàn)的過程，其實質也是一個解決公共問題的過程。因此，對于公共問題的察覺、界定和描述就十分重要。由于公共政策執(zhí)行涉及到利益的再調整，盡管政策執(zhí)行的主體在政策實現(xiàn)過程中居于主導地位，但政策規(guī)制的目標群體仍然具有一定的主觀能動性。因為目標群體對政策執(zhí)行的理解、接受和遵從，也間接決定了政策執(zhí)行的效果。[3]政策執(zhí)行的目標群體對政策理解和認同程度高，就會對政策執(zhí)行持積極配合的態(tài)度，反之則會進行消極配合甚至抵制。

三、案例分析

1、從政策執(zhí)行主體維度的分析

本文選取了江蘇響水“3·21”事故作為典型案例。這次事故經(jīng)國務院調查，查明了在風險規(guī)制政策執(zhí)行中，地方黨委政府和有關部門存在著監(jiān)管方面問題，第三方評估機構存在著違法違規(guī)問題。在這一案例中，執(zhí)行機構涵蓋了從江蘇省、鹽城市、響水縣、生態(tài)化工園區(qū)四個層級，每一個層級又包括了應急、環(huán)保、工信、市監(jiān)、規(guī)劃、住建等具體職能部門;從協(xié)同能力來看，政府各相關部門在協(xié)同能力上存在著較大問題，需要依靠黨委政府的督促和監(jiān)督;從政策執(zhí)行人員來看，地方的領導干部對安全生產(chǎn)不夠重視，負責執(zhí)行公職人員經(jīng)常以罰代改，對違法違規(guī)的問題視而不見，中介人員則為企業(yè)提供虛假評估材料。

2、從政策執(zhí)行資源維度的分析

根據(jù)國務院3·21事故的調查文本，從政策執(zhí)行的制度資源來看，涉事企業(yè)應該受到安全生產(chǎn)、危險化學品管理、環(huán)境保護等方面法律法規(guī)的規(guī)制，但是現(xiàn)行法律法規(guī)對于違規(guī)企業(yè)處罰力度較輕，使得涉事企業(yè)天嘉宜對于風險規(guī)避持放任態(tài)度，而目前對于主觀故意違法未能列入刑法調整范圍;從政策執(zhí)行的信息來看，目前政府相關各部門在信息共享方面還存在著較大提升空間，缺少運用大數(shù)據(jù)等高科技手段對化工企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)進行監(jiān)控;從政策執(zhí)行的資金來看，主要依靠國家專項計劃和地方財政支持。

3、從政策執(zhí)行環(huán)境維度的分析

從經(jīng)濟環(huán)境來看，中國經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，正面臨著新舊能轉換和產(chǎn)業(yè)升級的檔期;從政治環(huán)境來看，中央制定了一系列的規(guī)制政策，但近些年來不斷爆出的安全問題，也表明這一政策并未得到很好的執(zhí)行。這一觀點在案例當中得到印證。根據(jù)國務院調查文本，事故發(fā)生前，江蘇省委對市縣綜合考核中沒有安全生產(chǎn)的考核指標，鹽城市委在黨政干部綜合考核中安全生產(chǎn)權重被設置為零，響水縣委縣政府也未能將安全生產(chǎn)列入重要會議的議程;從社會文化環(huán)境來看，中國是一個人情社會，相互之間講面子人情關系。這種社會文化氛圍與行政體制中的官本位思想融合，造就了盲目服從上級的心態(tài)。

4、從政策執(zhí)行客體維度的分析

政策執(zhí)行的客體包括了政策所要解決的政策問題和政策規(guī)制的目標群體。從目標群體方面來看，涉事企業(yè)天嘉宜是在2007年在響水縣市場監(jiān)督管理局登記成立，主要負責生產(chǎn)化學原料和化學制品?；I(yè)由于利潤高和見效快，成為了政府招商引資的重點對象。然而，化工企業(yè)在生產(chǎn)過程當中具有明顯負外部性，如果不能及時有效處理，對于周邊地區(qū)的社會安全和生態(tài)環(huán)境將造成重大影響。在3.21事故案例當中，涉事企業(yè)天嘉宜就利用地方政府探底競爭的困局，無視國家環(huán)境保護法律和安全生產(chǎn)規(guī)定，刻意瞞報和違法貯存，長期放置易燃物品和偷排化工廢液，最終導致事故的發(fā)生。

四、結論與討論

從國家整體層面來看，中國化工規(guī)制政策的執(zhí)行呈現(xiàn)出了黨委領導下的多元主體結構;從地方層面來看，地方政府是在壓力型體制之下，面臨著探底競爭的困局，在放松規(guī)制和安全生產(chǎn)之間選擇中，很大程度上取決于主要領導的偏好;從社會層面來看，由于信息不對稱和監(jiān)管體系的封閉性，受事故影響最大的周邊的公眾對政策執(zhí)行過程并不知情;從目標群體層面來看，化工企業(yè)由于其利潤高和見效快，成為了地方政府重點“關照”的對象。

今后為了避免悲劇一再發(fā)生，需要從以下四個方面入手：首先，在國家層面要制定統(tǒng)一的法律規(guī)范和行業(yè)標準，要強化化工業(yè)的準入條件和監(jiān)測評估，加大國家財政對于地方產(chǎn)業(yè)改造和升級的支持力度;其次，從地方層面來看，各級黨委需要充分發(fā)揮領導作用，堅持依法執(zhí)政，并制定科學的考核指標，使得政策執(zhí)行的主體形成協(xié)同聯(lián)動的治理體系;第三，從社會層面來看，需要增強媒體和公眾的知情權和監(jiān)督權，加強第三方評估機構的準入條件和監(jiān)管力度;第四，從政策執(zhí)行的目標群體來看，化工企業(yè)要配合政府規(guī)制政策的執(zhí)行。

【注 釋】

[1] 國務院調查組. 江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調查報告[R/OL]（2019-11-15）.

[2] 陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2011.74.

[3] 王學杰.我國公共政策執(zhí)行力的結構分析[J].中國行政管理，2008（7）.

【作者簡介】

張沐華（2000.03—）女，漢族，甘肅會寧人，中國人民大學公共管理學院2018級本科生，研究方向：地方政府治理.