人大罷免制度與黨內罷免制度的比較研究

何華

【摘 要】 人大罷免制度和黨內罷免制度作為黨出于“把權力關進制度的籠子里”的目的而頂層設計的制度，是黨和國家落實全面從嚴治黨的重要措施。文章對二者進行了比較，指出二者既在理論來源、功能等方面有著共同點，也在權力來源、效力范圍和運行機制等方面存在著一些不同點，因而人大罷免制度與黨內罷免制度在實踐中可以相互借鑒。

【關鍵詞】 人大罷免制度;黨內罷免制度;全面從嚴治黨

全面從嚴治黨是十八大以來黨中央重大戰略布局的重要組成部分。人大罷免制度和黨內罷免制度作為黨出于“把權力關進制度的籠子里”的目的而頂層設計的制度，是黨和國家落實全面從嚴治黨的重要措施。對二者進行研究，顯而易見切合黨中央的精神和中央關于反腐倡廉建設的決策部署，有助于新形勢下完善黨和國家的民主監督制度體系。但是，當前，人大罷免制度作為人民代表大會制度的重要內容，相對于人大選舉制度、任職制度等，其研究仍較薄弱，研究方法也較單一。而將其與黨內罷免制度結合起來進行比較研究的更是微乎其微。這顯然與這兩項制度本身的巨大意義不相稱。鑒于此，本文擬對二者進行比較研究，從而較為系統、全面地探討二者的異同。

一、人大罷免制度與黨內罷免制度的“同”

人大罷免制度和黨內罷免制度作為民主監督的制度和機制，在諸多方面有著共同點。主要有：

1、理論來源的“同”：馬克思主義罷免理論

人大罷免制度和黨內罷免制度都有著深厚的理論來源和理論底蘊。它們都來源于馬克思、恩格斯、列寧等馬列經典作家的罷免理論。

馬克思、恩格斯不斷總結無產階級政黨的發展經驗，探索無產階級政黨的科學發展路徑，多次深刻闡述罷免或撤換對無產階級政黨建設的重大作用，認為人民有權監督代表機關的代表，并且隨時可以罷免或撤換他們。早在1847年馬克思、恩格斯參與起草的《共產主義者同盟章程》中第七、十三、二十二、二十五、二十六等條款就對共產主義者同盟領導人的選舉、撤換等有著相關規定。其中第二十五條就明確規定選舉者如果認為擔任公職的人員不能令人滿意，可隨時撤換。[1]

列寧的罷免理論，繼承和發展了馬克思、恩格斯的罷免理論。無論是俄國革命時期，還是蘇維埃政權建設時期，列寧都特別重視罷免權的作用。早在1907年，列寧就曾強調：“黨的所有負責人員、所有領導成員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換?！盵2]

2、功能的“同”：民主監督

任何一種制度的制定與貫徹，都是要達到一定目的，都與其特定功能有關。人大罷免制度和黨內罷免制度也不例外。它們要發揮的最基本的功能都是民主監督。具體表現在：

第一，懲治功能。黨和政府在治國理政的過程中，由于各種原因，一些不夠稱職的干部必然會出現。若對這些人放任不管，必將影響黨和國家的事業。人大罷免制度和黨內罷免制度在制度層面上構建了罷免或撤換的操作程序，通過一定的程序，不稱職的領導干部將受到被罷免或撤換的懲處。

第二，預防功能。預防與懲治是密切聯系的。人大罷免制度和黨內罷免制度都主要針對雖有問題但問題不大的不稱職官員，或混日子的“庸官”。通過對這些官員的罷免或撤換，不僅有效遏制了他們滑向更大錯誤的深淵，而且給其他人以警示，防止再犯類似錯誤或繼續無所作為。從而懲前毖后，治病救人，教育、約束和鞭策領導干部，不僅可以使反腐敗工作做到標本兼治，而且盡可能地減少執政成本，提升執政有效性。

第三，引導功能。首先，人大罷免制度和黨內罷免制度的制定與實施有利于權力的平衡與協調，引導著權力運行機制的日趨完善。其次，人大罷免制度和黨內罷免制度還較好地解決了“庸官”的考核和監督問題，引導著干部考核體系的創新。

第四，選拔功能。選好用好干部，關系到黨風民意，關系到人心向背，關系到事業興衰成敗，是實現中華民族偉大復興和“中國夢”的關鍵。習近平多次指出：面對紛繁復雜的國際國內形勢，治國理政的關鍵在人，“要建設一支宏大的高素質干部隊伍?！盵3]要做到這一點，需要多種措施的綜合施行。但毫無疑問，人大罷免制度和黨內罷免制度的推行，有利于淘汰能力欠缺、混日子的庸官，從而使那些真正為人民服務的比較優秀的各級領導干部嶄露頭角，有利于“把政治上靠得住、工作上有本事、作風上過硬、人民群眾信得過的干部選拔上來”。[4]從而為黨的事業提供強有力的組織保障。

總的來說，人大罷免制度和黨內罷免制度有著不少共同點。不僅如此，二者也有著密切的聯系，往往相互影響、相互促進，并統一于中國特色社會主義民主政治建設實踐中。由于我們黨是執政黨，若黨內罷免開展得好，可以帶動人大罷免，激勵人民群眾的政治參與熱情。反之，若人大罷免進行得不錯，則可以為黨內罷免營造一個民主的氛圍。

二、人大罷免制度與黨內罷免制度的“異”

人大罷免制度和黨內罷免制度雖有共同的方面，但它們畢竟是兩個不同層面的制度，二者之間也存在著一些不同點。主要有：

1、權力來源的“異”

權力來源的差異，是決定不同制度效力范圍的根本依據。若權力來源混淆，無疑會搞亂效力范圍。人大罷免制度和黨內罷免制度亦是如此。若將二者混同，必然會導致黨政不分。

黨內罷免制度規定的黨員罷免權來自于《中國共產黨黨章》。“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩?！盵5]現行《中國共產黨章程》第一章第四條明確規定：黨員可以“要求罷免或撤換不稱職的干部。”[6]而人大罷免制度規定的人大罷免權來自于《中華人民共和國憲法》。[7]憲法是我國的根本大法。雖然新中國成立后憲法幾經修訂，人大罷免制度在憲法中總有一席之地。

2、效力范圍的“異”

根據相關法律法規，人大罷免制度是在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會實行的制度。而2019年1月中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2019—2023年工作規劃》明確規定，要在試點基礎上制定《地方黨委委員、紀委委員提出罷免或撤換要求處理辦法（試行）》。這說明當前黨內罷免制度主要應用于黨的地方各級委員會和黨的地方各級紀律檢查委員會。二者效力范圍有著很大的不同，分屬于黨政不同的領域。

3、運行機制的“異”

人大罷免制度和黨內罷免制度的運行機制也有著很大的不同。具體有：

第一，主體的差異。罷免主體，指誰有權提出罷免。就人大罷免制度來說，根據憲法及人大法律法規的相關規定，罷免的主體應是人大代表。既可以是中共黨員，也可以是民主黨派和無黨派人士。只要是人大代表，都可以依據有關法規和程序行使罷免權。就黨內罷免制度而言，根據《黨章》的規定，罷免的主體應是全體黨員，包括黨員干部。

第二，客體的差異。罷免的客體指罷免的對象。我國憲法規定，全國人大有權罷免國家主席、副主席;國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長;中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員;最高人民法院院長;最高人民檢察院檢察長。地方各級人大有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長;縣級以上的地方各級人大有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長;縣級以上的地方各級人大有權罷免本級人大常務委員會的組成人員。但黨內罷免制度不同，它主要罷免不稱職的黨內干部。

第三，具體程序的差異。根據憲法和人大的相關法律法規，人大罷免的具體程序是：第一步是人大主席團、常務委員會或者十分之一以上代表聯名提出罷免案;第二步是由人大主席團提請大會審議;第三步是被提出罷免的人員申辯;第四步是人大全體會議表決或經全體會議決定，組織調查委員會，由本級人大下次會議根據調查委員會的報告審議決定。而現行黨章雖規定黨員有要求罷免或撤換不稱職的干部的權利，卻沒有制定具體程序。二者相比較，人大罷免制度的程序無疑更具操作性。

三、人大罷免制度與黨內罷免制度的相互借鑒與啟示

人大罷免制度建立較早，在實踐中已運行多年。而黨內罷免制度還處于試點當中，所以整體來說滯后于人大罷免制度。[8]所以，人大罷免制度值得黨內罷免制度借鑒的地方很多。

第一，實踐上，人大罷免制度為實施黨內罷免制度提供了成功的做法和經驗。在已實施的人大罷免中，既有省級高官，也有鄉鎮領導干部，而且大多通過舉行聽證會、辯論會等形式，聽取被罷免人的申辯意見，保障被罷免干部的陳述權。而黨內罷免制度目前還處于試點階段，真正實行的案例更是微乎其微。

第二，制度設計上，人大罷免制度的程序更具操作性，為黨內罷免制度提供學習的樣板。就人大罷免制度而言，提出——審議——申辯——決定步步穩扎穩打，銜接流暢，既確保了人大代表提出罷免的權利，又保障了被罷免人員的申辯權利，也有助于防止少數黨組織和干部暗箱操作，其公平公正公開的程序確保人大罷免制度順利實施。這對黨內罷免制度也有著很好的借鑒意義。

但值得一提的是，黨內罷免制度雖制定的時間較短，而且還處于試點過程中，但也有一些值得人大罷免制度學習的地方。其中，最值得關注的是，黨內罷免制度在全國不同地區，包括從鄉鎮到省的試點與推行，在探索建立黨內罷免的制度規范、運行機制和保障體制等方面都有著不少創新與突破。如全國第一個由省級地方黨委率先在黨內引入罷免機制的浙江省于2005年6月制定《罷免或撤換要求及處理制度實施辦法》。該辦法共有十八條關于黨內罷免或撤換的相關規定。而反觀人大罷免制度，在各地的推行中還沒有如此細致的規定。因此有些人大罷免操作起來難免會有瑕疵，往往只是成為“黨委建議罷免，人大履行法律手續”附加式的程序，喪失了其本應有的獨立的民主監督的作用。因此，在這方面，人大罷免制度也應該汲取黨內罷免制度的經驗。

毋庸諱言，當前，面對錯綜復雜的國際國內局勢，人大罷免制度和黨內罷免制度在制定、落實和執行中還存在著諸多問題。這就將完善人大罷免制度和黨內罷免制度提上了日程。隨著黨中央對反腐工作越來越重視，相信將來在總結經驗教訓的基礎上，必將形成更系統、操作性更強的人大罷免制度和黨內罷免制度，從而進一步確保權力的正確行使，推進“全面從嚴治黨”的戰略部署，進而切實提高黨的執政合法性和執政有效性。

【參考文獻】

[1] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集第4卷[M].北京：人民出版社，1995.574.

[2] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧全集第14卷[M].北京：人民出版社，1988.249.

[3] 習近平.在全國組織工作會議上的講話[EB/OL].（2013年6月28日）. http：//www.xinhuanet.com//politics/2013-06/29/c_116339948.htm.

[4] 中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014.337.

[5] 習近平.認真學習黨章，嚴格遵守黨章[N].人民日報， 2012-11-20（01）.

[6] 中國共產黨章程[EB/OL].（ 2017年10月24日） [2019年3月16日].http：//www.12371.cn/special/zggcdzc/.

[7] 喬新生.人大罷免制度對黨內罷免的啟示[J].人民論壇，2006（9）17.

[8] 張安、鄒謹.黨內罷免制度的理論追溯與思考[J].理論導刊，2009（1）57-60.

【作者簡介】

何 華（1971—）男，湖北鐘祥人，法學碩士，武漢大學武裝部副教授，研究方向：軍事思想、黨的建設.