淺析城市規劃與土地利用總體規劃的協調

劉志華

【摘要】我國地大物博土地資源較為豐富，隨著近幾年城市建設力度的增強，也提高了城市規劃標準。如何才能合理利用城市土地資源，提升城市生態建設水平，成了相關部門需要重視的問題。基于此，本文將探討市規劃與土地利用總體規劃的協調。

【關鍵詞】城市規劃;土地利用;總體規劃協調

城市規劃與土地規劃都屬于我國戰略性空間規劃的一部分，對我國資源利用、現代化發展起到重要影響。目前國家對于兩類規劃都有相關的法律規定，雖然兩類規劃戰略的標準存在差異，但其目標都是為了提高國家資源利用效率，因此要做好二者關系協調，就要理清二者的內在區別與聯系。

1、城市規劃與土地利用總體規劃的區別與聯系

城市規劃與城市建設規模及目標息息相關，它不僅代表著國家對于一個城市的建設思路，更代表著一種宏觀調控手段，通過與其結合參考，制定相應的城市建設標準、方法、步驟，從而保障城市居民的生活需要，提升城市建設內涵，將城市土地利用的更加合理、科學，符合社會利益、公共利益需要。

土地利用規劃主要是對一個區域土地資源配置利用的監督協調手段。通過做好土地規劃，能有效解決這一地區部門、行業間的土地供需矛盾，從而推動當地經濟建設發展，為當地土地開發、保護提供可靠依據。

1.1兩項規劃間的聯系

首先在規劃任務方面，兩項規劃都屬于空間規劃戰略，其任務都是加強對我國土地資源的可持續利用能力。城市規劃在此方面主要是通過優化城市空間設置，使得城市各項經濟產業分布更加科學、有序;而土地規劃則是通過對一個區域土地資源的合理劃分、安排從而提升土地利用效率。兩類規劃雖然實施途徑有所不同，但其都是緊隨社會發展需求，圍繞提升土地利用效率而展開的。在這其中城市規劃具有較強的地域性，與其城市建設特色、建設需要有關，而土地規劃則具有較高的綜合性，適用于各類土地區域，因此兩項規定間存在相互補充、互相制約的聯系。

第二二者在法律方面都在行政法范疇之中，為平行關系。其中《城鄉規劃法》的設立主要是為了改善城鄉居民的居住環境，促進城鄉經濟建設的和諧發展;而《土地管理法》則是提升了土地管理強度，維護社會主義土地公有制權益，從而促進社會經濟的穩固發展。二者均具有較高的控制性與政策性，在審批方面都屬于分級審批，但是《土地管理法》對土地人口限制有單獨規定[1]。

1.2兩項規劃間的區別

首先是兩類規劃的編制范圍有所不同，城市規劃的編制范圍主要圍繞城市中心展開，對城市空間進行規劃，而土地規劃編制區域則與其行政轄區有關，因此就空間范圍而言，土地規劃的編制范圍要更大。因此也衍生出二者的第二項不同，規劃出發點不同。土地規劃旨在提高真正范圍區域內土地的和開始用效率，既要保護土地資源還要考慮到與其相關的糧食生產、鄉鎮建設、生態文明建設等問題，而城市規劃出發點相對較為單一主要以促進城市發展為主，使其在空間布局上更加科學合理[2]。

2、兩項規劃在協調過程中的矛盾點

2.1兩項規劃在供需關系上的矛盾

相比較而言土地規劃的控制性更強，其在編制思路上主要以“以供定需”，如一處土地區域需要管理規劃，上級部門會先給出該區域的土地規劃指示，然后逐層傳達該區域土地規劃指標，如規模、耕地占用面積、保護面積、建設面積等，這些指標都是提前給定的，不得在后期規劃建設中隨意更改。而城市規劃在編制思路上主要以“需求為上”為主，這是因為城市在進行空間規劃時，要考慮到城市建設、經濟發展、居民需要、歷史人文等多項因素，隨著近幾年城市人口激增，也使得規劃者在做預規劃時都以較高的人口增長率為參考，從而不斷擴大城市規劃空間，從而增加用地面積，但在此過程中其對土地保護方面的思考較少，主要以城市發展為主[3]。

兩種不同的用地規劃思路，導致了二者間的矛盾，一般而言在進行土地規劃后其所指定的城市發展建設土地總面積要少于城市規劃的發展需要，從而產生用地指標與城市建設不匹配的問題，而城市規劃所用的土地面積較大也往往會引發占地過多、資源浪費、不切實際等社會輿論。

2.2從長期規劃的側重點上存有矛盾

就規劃時間而言，土地規劃的規劃區間一般在10-15年，而城市總體規劃的區間為20年，二者都屬于長期規劃，與當地的經濟建設目標相適應。但是兩者的規劃重點設置則不同。因為城市所有的規劃布局都要與其未來的城市構架相統一，所以其規劃重點一直在遠期規劃上，規劃彈性也比較大，其建設計劃會隨著常設發展需要而改變，相應減弱了對于規劃土地的控制性;而土地規劃則與城市規劃相反，其大部分計劃都是為社會主義土地公有制服務，對于土地保護性較強，因此規劃剛性較強，相對減弱了其可操作性。

3、提高兩項規劃的協調策略

3.1調整兩項規劃的規劃思路

雖然兩項規劃在編制思路與長期建設目標上都有所不同，但其在進行規劃時都要考慮人均用地需求及人口增長率及現有人口規模，只是在此過程中城市規劃對土地用量的預測上稍有不足，而土地規劃則控制性太強，因此要協調二者之間的矛盾就要從城市建設的用地面積著手。在規劃思路上，不但要明確具體土地用途，還要盡可能多的考慮在后期建設中會出現的干擾因素，從而提高規劃的準確性，統一二者的供需關系，既要符合城市發展土地擴張需要，又要提高土地利用效率避免過多的資源浪費，提升建設內涵[4]。

在進行城市建設規劃時，規劃者要提升規劃的合理性，不要一味向外擴張土地，破壞周邊農業生態環境，而是走集約發展路線，通過合理利用現有土地資源，來提高城市建設內涵。而進行土地規劃時，也要主動配合國內城鎮發展一體化的社會背景，在保護中發展，平衡二者之間的關系。可以在一定的資源保護基礎上，通過適當減少城市建設用地規模而降低其發展過程中的資源需求量，通過加強產業轉移來提高對于外部資源的利用量，從而降低其在發展過程中對于土地資源的額使用量[5]。

3.2提高城市規劃對人口預測的準確性

前文也提到過，二者在進行規劃發展時都要考慮到人口因素，因此可以從這一點作為切入口提高二者的協調性。

兩項規劃在進行土地編制時，都考慮到人口需要，也就是所謂“以人定地”的規劃思路。尤其對于城市規劃而言，其逐年上升的人口數量是其要擴大城市建設面積的主要原因，但是其在預規劃的過程中，往往高估了人口增長速度，主觀性較強，導致了其與土地規劃的矛盾，造成了資源浪費現象。因此城市要提高對其人口規模增長的預測的準確性，并提高對于其他影響因素的重要性。

對于一些人口數量較大的城市如天津、深圳等，應對規劃指標進行靈活設置，在預估人口增長時，結合過去10年內人口增長速度，為增長值設置區間，并設定最高點與最低點，并且以5年為一個界限設定人口增長邊界，一旦人口數量要超過邊界點，就要對規劃內容進行調整，提高城市規劃的可控性[6]。

對于一些中小型城市而言，其人口增長速度較小，因此要提高對于其他影響資源的重視程度，并加深對土地環境資源的保護力度。如針對甘肅、寧夏地區的一些城市而言，其水資源對城市發展的制約性更強，因此在擴展建設規模時，第一要考慮的是水資源供給情況。

另外在進行人口預測時，還要重視城市各類基礎設施的供給能力，很多好規劃者在此方面認知不足，認為基礎設施可以通過再建來擴大規模，但其沒有考慮到基礎設施所用資源的供應量，如一些煤炭發電產業，煤炭資源數量才是主要制約發展因素。

總結：

城市規劃與土地規劃及相互聯系又互相制約，其在政策法規上屬于平行關系，但在規劃路線上卻都有提高資源利用率的共同目標。因此要提高二者的協調能力，就要從其矛盾點出發通過調整思路，提高對人口預測的準確性，來提高對土地資源的利用效率。

參考文獻：

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[6]孟維偉，由婷婷，羅瑞琪.城市交通與用地協調發展的規劃案例分析[J].城市道橋與防洪，2019（11）：1-3+7+6.

[7]朱黃兵.淺析城市規劃與土地利用總體規劃的協調[J].地產，2019（19）：46.