推進機構改革產生“化學反應”的路徑分析

【摘 要】 當前我國黨和國家機構改革已進入“后半篇文章”階段，主要目的是如何實現機構改革“化學反應”，文章指出基于歷史經驗的總結，針對當前存在的突出問題，為有效推進機構改革向縱深發展，要繼續以整體性、系統性、協同性改革方法論統領機構改革“后半篇文章”：將加強黨的全面領導貫穿始終;通過流程再造突出抓好優化協同高效;充分發揮部門領導干部“關鍵少數”作用;強化組織機構人員調整，文化融合;以機構改革“化學反應”助推治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】 機構改革;“化學反應”;全面領導;協同;路徑

建國70年以來，在中國共產黨的堅強領導下，我國總能根據實際需要，自覺進行黨和國家機構調整和改革，中國特色社會主義國家制度的優越性不斷彰顯，尤其是改革開放以來，經濟社會建設取得世界矚目的成績。自2018年3月份至2019年3月，我國高效率高質量地完成了一輪黨和國家機構改革。本次黨和國家機構改革是推進國家治理體系治理能力現代化的一場深刻變革，初步構建起系統完備、科學規范、運行高效的機構職能體系，為全面深化改革向縱深發展提供了有利條件。

習近平總書記在2019年7月5日深化黨和國家機構改革總結會議上強調：“完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是解決了‘面上的問題，真正要發生‘化學反應，還有大量工作要做。”機構整合易，機構融合難，如何高質量做好機構改革“后半篇文章”成為各地普遍關注的問題。以國家治理體系治理能力現代化為目標導向，以改革開放以來機構改革的經驗為歷史鏡鑒，以當前機構融合出現的種種問題困境，推進機構改革“化學反應”需要綜合施力。

一、夯實黨的全面領導，統領機構改革“化學反應”

1、堅持和加強黨的全面領導是產生“化學反應”的前提條件

70年歷史經驗不斷證明，只有充分發揮好黨把方向、謀大局、定政策、促改革的作用，才能真正提高國家治理的能力和水平。只有加強黨的全面領導，才能統籌黨政軍群機構改革，才能完成整體性、系統性重構，唯有如此，才能真正發揮機構改革最大效應。正如王岐山同志在2017年人民日報上所說“一個時期以來，有的人在這個問題上諱莫如深、語焉不詳甚至搞包裝，沒有前提地搞黨政分開，結果弱化了黨的領導，削弱了黨的建設。”[1]改革開放以來，黨中央先后于1982年、1988年、1993年、1999年集中進行了4次黨中央部門改革，國務院機構先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進行了7次改革。歷史實踐充分證明，尤其是改革進入攻堅期和深水區之后，只單純搞政府機構改革，而不是統籌黨政軍群機構改革，釋放不了最大改革效力，甚至會生成新的改革阻力。必須加強黨的全面領導，否則困擾經濟社會發展的深層次問題將難以解決，阻礙全面深化改革的體制機制障礙也無法破除，“化學反應”只能是紙上談兵。

2、完善黨的全面領導體制機制，提升黨的全面領導力

強化黨組織全覆蓋。組織建設是全面領導的前提條件，應按照“哪里有黨員，哪里就有黨的組織”的原則，強化黨組織全覆蓋，黨的全面領導要落到基層，以規范化、標準化黨支部建設為抓手，抓實黨的建設偉大工程的“最后一公里”。中國特色社會主義進入新時代，要加強黨組織對新型經濟組織、社會組織的全覆蓋，要加強對外資企業的管理技術人員、個體戶、自由職業者等社會新階層的全覆蓋。旗幟鮮明地強化黨組織在同級組織中的絕對領導地位，黨政關系是“大”與“小”的關系，要旗幟鮮明加強黨組織對同級人大、政府、政協等的領導，加強對群團組織、社會組織的領導。進一步完善黨對重大工作的領導體制，從制度設計角度看，要發揮好議事協調機構作用，優化議事協調機構辦事流程，發揮好議事協調機構“牽頭抓總、統籌協調、推進落實”的職能作用。完善黨的職能部門統一歸口管理協調機制，形成職責明確、協同高效的運行體制，地方可探索實行大口黨委制度機制，強化對政府部門和機構的歸口管理。

二、以流程再造促進機構改革“化學反應”落地

1、大力推進流程再造是產生“化學反應”的必要條件

只有通過業務流程革命性再造，才能真正提升政務服務效能，才能真正實現從“物理變化”轉化為“化學反應”。首先要以流程再造為基礎調整優化內設機構職責。根據以往機構改革的經驗，一輪大的機構重組后，容易出現部門內設機構一下子增多、職責還是交叉分散、各干各的情況，這樣只能是面合心不合，必須通過流程再造才能改變這一局面。其次要通過流程再造重塑權力運行方式。改變固有的政府權力運作方式，打破固化的利益藩籬是機構改革的本質，唯有通過流程再造才能真正實現自我革命。再次要通過流程再造真正實現機構職能優化協同高效。從以往的“精簡統一效能”到今天的“優化協同高效”，是新時代新形勢下的新要求。與以往歷次機構改革相比，本次機構改革改變了以往簡單搞機構精簡、簡單搞機構整體合并的傳統思路，不簡單追求“部門越大越好”，而是尋求機構職能優化協同高效。如何實現優化協同高效，必須認真檢視權力運行全流程中存在的堵點、盲點、痛點，要敢于觸動原有的條塊分割、部門利益，敢于打破既有的工作慣性、套路，該合并的合并，該精簡的精簡，該共享的共享。

2、大力推進流程再造，促進機構高效履職

信息時代，技術工具創新給管理模式帶來新的挑戰，基于信息技術的流程再造為機構全面高效履職提供支撐。堅持以人民為中心，打破職能分工界限，推動整體效能最優。聚焦主責主業，以放管服改革為重點，強化協同配合，打造無縫銜接的服務責任鏈條，全面提高政府效率效能。具體來看，要加快政務服務標準化建設，打破信息壁壘，推進部門信息共享，為政務協同提供基礎。流程再造的出發點應該是人民的需求，以“事件邏輯”而非“職能邏輯”來思考流程，為企業和群眾“辦好一件事”。

三、以發揮系統性整體性協同性改革方法論指導機構改革“化學反應”

重視改革的系統性整體性協同性是新時代全面深化改革的重要方法論。改革深水區和攻堅期，各項改革牽一發而動全身，以系統思維，整體協同推進改革是保障改革平穩推進的關鍵。以重點領域改革促全面開展，為保障區域重點發展戰略，進一步深化重點領域體制改革，理順部門間機構設置、職責關系和運行機制，進一步破除職責分割過細，職責重疊交叉問題。以基層管理體制改革為重點，重新定位基層政府職能，提升基層在社會管理和公共服務方面職能，下放管理權限，重塑服務流程，推進基層治理現代化，打通服務群眾“最后一公里”。進一步抓好事業單位改革，事業單位改革是更難啃的硬骨頭，涉及人數更多，牽涉利益更深。作為黨和國家機構改革的重要組成部分，繼黨、人大、政府、政協改革之后，事業單位改革應提上日程，以鞏固機構改革的成效。要著力解決定位不準、職能不清、效率不高問題。大力推進政事分開，清理事業單位行政管理職能;大力推進事企分開，在明確分類的基礎上，規范事業單位職責范圍，積極推進管辦分離，破除即是裁判員又是運動員的發展與監管職能不分問題。進一步推進機構編制改革，首先以機構編制法定化固化改革成果，規范機構改革行為;按照盤活存量的原則，提高編制使用效能;下大力氣規范編外人員，杜絕隱形擴編問題，維護機構編制權威。

四、以發揮領導干部“領頭雁效應”推進機構改革產生“化學反應”

1、單位黨委（黨組）是產生“化學反應”的關鍵條件

深化黨和國家機構改革既是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，也是對黨員領導干部一場黨性覺悟的考察錘煉。當前一些機構形式上整合了，但尚未實現實質性的融合。單位部門內部融合，黨委（黨組）成員要做表率，起示范帶頭作用。在黨委（黨組）中，單位部門“一把手”又要發揮主要作用。推進機構改革“化學反應”需要獅子型領導干部，敢打敢拼、敢于擔當、敢于硬碰硬。部門“一把手”要將公允放在首位。從個體心理層面來看，在機構改革中，個體或多或少面臨不確定性和風險性。整合的一方往往有優越感，而被整合的一方往往有憂慮感，怕被拋棄、不被認可。因此在整合中，如何穩定人心、凝聚人心，單位部門“一把手”要身體力行，“一碗水端平”、一視同仁。

2、人員交叉任職是機構融合的快速途徑

緊緊抓住黨員領導干部“關鍵少數”是機構改革真正融合的關鍵，如果內部機構干部安排和人事調配方面仍然各自為政，很容易產生部門內部界限，影響融合。專業性強的崗位無法大面積交叉任職，但綜合管理類崗位都可以考慮大面積人員流動。歷史經驗表明，其它組織變革的實踐證明，通過人員的大面積流動，調換崗位，有利于打破在原單位積累下的山頭主義，較快實現融合。

五、以機構組織文化融合催化機構改革產生“化學反應”

不同的組織是有不同的文化的，組織文化是組織的靈魂，組織文化好比一個人的性格，是一個組織區別于別的組織的特色，并且一經形成具有較強的穩定性。對任何組織而言，重組和合并都是一個痛苦而艱難的過程。因為那不僅意味著組織成員會因組織的重組和整合而面臨諸多不確定性和風險，而且意味著組織將在身份認同、文化信仰和價值體系等方面發生深層次的重大變革。文化管理是管理的最高境界，文化融合是機構融合的終極表現。文化融合的結果，應該是大家從心底里認為彼此是一個部門，心往一處想，勁往一處使。根據過往機構改革經驗，要充分發揮我們黨善于做思想政治教育工作的優勢，尤其是結合當下正在開展的“不忘初心、牢記使命”主題教育，引導教育廣大黨員、干部盡快轉換工作角色，準確識變、科學應變、主動求變。同時還可以通過加強統一培訓，組織豐富多彩地文化體育集體活動，在潛移默化中實現組織文化融合，將單位擰成一股繩，真正實現“1+1>2”的整體效應。

最后，人民群眾的獲得感是檢驗機構改革“化學反應”的“測量儀”。推進機構改革要堅持以人民為中心，人民群眾是機構改革最終的評判者、閱卷人。改革的成效最終要靠人民群眾的獲得感來真正鞏固。機構改革“后半篇文章”要在繼續堅持和加強黨的全面領導下功夫，在優化協同高效上花力氣，在流程再造上下決心，在領導干部“關鍵少數”上促擔當，在組織文化融合上筑靈魂，不斷增強改革的系統性整體性協同性，以新時代科學的改革方法論指導機構改革真正實現“化學反應”，為推進國家治理體系和治理能力現代化打牢基礎。

【注 釋】

[1] 開啟新時代 踏上新征程[N]. 人民日報，2017-11-07（2）.

【參考文獻】

[1] 全面加強黨的領導和黨的建設[M].北京：人民出版社，2019.85-88.

[2] 習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要[M].北京：學習出版社，2019.88-90.

[3] 中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定 [N]. 人民日報，2018-03-05（1）.

[4] 鞏固黨和國家機構改革成果推進國家治理體系和治理能力現代化[N]. 人民日報，2019-07-06（1）.

[5] 金竹青.電子政府框架下新加坡政府流程改革述評[J].國家行政學院學報，2009（05）110-113.

【作者簡介】

郭太永（1984.7—）男，漢族，山東臨沂人，中共山東省委黨校（山東行政學院）公共管理教研部助教，研究方向：行政管理.