人民調解制度創新發展中的問題研究

【摘 要】 人民調解制度是我國首創的化解社會矛盾、消除民間紛爭的非訴訟糾紛解決方式。文章指出當前的人民調解制度存在一些諸如調解人員的專業化不足、調解協議效能較低、調解范圍不明確及多部門銜接不暢等問題，制約了人民調解制度的發展。探析創新人民調解制度路徑：需要加強調解隊伍建設;創新“德法并舉、依法調解”工作機制;明確人民調解的范圍;健全多部門聯動對接機制。

【關鍵詞】 人民調解;制度創新;糾紛化解;路徑

黨的十九屆四中全會指出，要完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。人民調解制度是我國首創的化解社會矛盾、消除民間紛爭的非訴訟糾紛解決方式，是多元糾紛解決機制的“東方經驗”。創新人民調解制度，有利于加快推進基層社會治理現代化步伐。

一、創新人民調解制度的必要性

人民調解不僅是解決糾紛的方式，更是社會管理的中堅載體。改革創新人民調解制度一是有利于解決當前人民調解工作存在的問題，化解基層矛盾糾紛維護社會和諧穩定;二是助力推進供給側改革，提升人民調解隊伍素質、完善工作規范，提升人民群眾的獲得感;第三，有助于基層政府建立健全矛盾糾紛多元化解機制全覆蓋。

二、制約人民調解制度發展的因素分析

人民調解制度作為一種糾紛解決機制在國家治理體系和治理能力現代化的過程中不斷創新發展，實踐中還存在諸多因素制約了人民調解制度的發展。

1、基層調解員的專業化有待于提高

基層人民調解員隊伍中兼職人員占到7成以上，隊伍素質和能力還不能適應新形勢新任務的要求。部分村（居）發放調解補貼手續環節多、標準低;有的調解員礙于情面，不好意思拿補貼;有的當事人調解成功但是就不簽調解書，調解人就沒法領取調解補貼，這些導致調解補貼發放率不高，制度落實很不平衡，影響了調解員工作積極性。另外，當前的矛盾糾紛大量涉及到金融、拆遷、醫療、物業房產等一些新領域，基層人民調解員年齡結構偏大，文化水平偏低，缺乏相應的專業知識。年輕的調解人員對國家法律和政策文件把握精準但是與基層群眾打交道的技巧需要在實踐中長久的磨練。

2、調解協議的效能較低

人民調解制度要成為化解矛盾糾紛的“第一道防線”，必須堅持三項原則：一是建立健全人民調解工作制度，規范調解;二是嚴格依照法律規定的程序進行調解，依法調解;三是切實保障當事人權利，自愿調解。

目前基層人民調解在案件受理、調解、回訪等各個環節缺少程式性規定，影響了人民調解工作效能和質量?！度嗣裾{解法》同最高人民法院的司法解釋規定，通過申請經過法院確認后，當事人雙方達成的人民調解協議具有強制執行效力。但在基層實踐中人民調解的協議大多當作一般的“民事合同”。有的糾紛當事人認為發生矛盾糾紛是不光彩的事，當事人僅作口頭協議不愿意形成書面調解材料，也不愿意簽字按手印，更不愿意接受回訪。還有些調解達成的協議以急于擺平為目的，“案結事未了”留下社會矛盾隱患，有的協議對當事人的義務規定不具體不規范缺乏可執行性。這些造成部分人民調解協議效能較低，降低了人民調解的公信力。

3、調解的范圍有待擴展

隨著法院立案登記制度和其他部門創新糾紛解決機制，在化解社會矛盾糾紛方面比人民調解更權威高效。群眾對調解制度的認知、調解員的個人特質都影響了調解制度的運行空間。隨著經濟社會發展群體間的民事糾紛由傳統的“生活主導型”向“市場主導型”轉化，傳統意義上的“民間糾紛”有所降低。從山東省某市近年來矛盾糾紛的類型看，鄰里糾紛、婚姻家庭矛盾糾紛、房屋宅基地糾紛分別占26%、18%、7%，傳統的三類矛盾糾紛占到總數的51%，農村合同糾紛有上升趨勢，新型社會矛盾不斷出現，征地拆遷、醫療糾紛、勞動爭議、環境保護、道路交通等糾紛，雖然比重不到10%，但調處難度大，容易引發群體上訪。以協調民間糾紛為目的的人民調解制度的運行空間有待于擴展。[1]

4、多部門聯動銜接配合不暢

在新形勢下，矛盾糾紛日益多元化，人民調解需要多部門參與，相互配合，共同用力，才能有效化解。如果人民調解與公、檢、法、信訪等部門聯動銜接對接不夠順暢，就會影響人民調解工作整體優勢和綜合效能發揮。

三、健全工作機制推動人民調解創新發展

1、加強調解隊伍建設

一是探索構建專業性調解隊伍。調解員隊伍的專業能力和政治素養決定著調解工作的成效。2018年3月中央政法委、最高法、司法部等六部門聯合印發《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，中華全國人民調解員協會出臺了《關于開展人民調解員等級評定工作的意見》，據此即將在全國開展人民調解員等級評定工作。這些都是國家法治層面人民調解制度的指導性文件。地方在貫徹中央精神的同時，要進一步規范和細化人民調解員的選用考核培訓。通過大數據對歷史矛盾糾紛進行梳理總結做好研判。在金融、醫療、交通、城市管理、土地征收等矛盾高發的領域成立專業性調解委員會，建立調解人才信息庫，擴大專業性行業性調解組織覆蓋面。二是完善各項獎勵激勵機制。持續實施基層人民調解案件補貼，把補貼經費列入各級財政預算。大張旗鼓表彰獎勵優秀調解員，將調解糾紛與法治宣傳結合起來，既學習“老馬工作室”和“楓橋經驗”的示范典型又要創建本土品牌，營造化解矛盾糾紛依法靠法的良好氛圍。

2、創新“德法并舉、依法調解”工作機制

總結完善“德法并舉、依法調解”調解原則，制定從受理、調解、制作調解協議、回訪等各個環節操作規范。一是社區出現糾紛后，調解員盡快趕到現場，穩控局面，把糾紛基本情況摸清吃透。二是調處糾紛時，人民調解員擺明法律依據，沒有明確法律規定的，依照公序良俗。三是實行調解員自選制度。糾紛當事人可以從人民調解員名單中自主選擇。四是定期對調解結束的案件進行回訪，積極協調民政等部門對家境困難的當事人進行社會救助，促進社會和諧穩定。

3、完善立法，明確人民調解的范圍

人民調解作為非訴訟糾紛解決方式是以國家法律制度為基礎以訴訟結果為調解標準。人民調解要以法治精神作為支撐，通過完善立法構建新時代人民調解制度體系。

《人民調解法》第七條把人民調解的范圍限定為“民間糾紛”。但是目前我國法律法規、政策文件并沒有對何為“民間糾紛”進行明確界定。過去民間調解限于公民與公民之間因基于血緣與地緣關系產生的家庭、鄰里等發生的簡單的民事糾紛，現在一些地方實踐中已擴展到公民和法人及其他社會組織的矛盾糾紛中。

首先要注重預防糾紛抓源頭：對多元糾紛化解制度進行分層設置，明確各主體職能和職責;完善法律和規章制度并整合現有零散法律規范，系統構建多元化解綜合機制來解決當前糾紛化解工作的不平衡。[2]

其次可以借鑒清單制度明確人民調解的范圍：一是基于血緣關系的家庭婚姻糾紛;二是基于服務用工產生的醫療、勞動、物業管理等新型的民事糾紛;三是民事違法行為引起的糾紛;四是違反社會公共道德引起的糾紛;五是輕微刑事違法行為引起的糾紛等，以保證人民調解制度的糾紛解決功能得到最大程度的發揮。[3]

4、整合資源，健全多部門聯動對接機制

認真落實習近平總書記提出的“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”等一系列重要指示精神，以中央印發的《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》為基礎，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，加強人民調解組織與法院、公安、檢察、信訪各部門的“無縫”銜接，切實把矛盾糾紛化解在基層。截止到2018年底全國各級法院共設置了專門的訴調對接中心2701個，配備了13793名專門工作人;共建立特邀調解組織18206個，特邀調解人員達65108人。[4]加強人民調解與人民團體維權工作銜接，與共青團、工會、婦聯、殘聯等人民團體維權部門建立了協作配合機制，化解了青少年、婦女、下崗職工、殘疾人等特定人群遇到的經濟合同、損害賠償等矛盾糾紛。

【參考文獻】

[1] 黃維維，汪婉玉.人民調解制度的現存問題與對策探微——基于蘇北H市X社區的實地調查[J].中共樂山市委黨校學報，2019（5）.

[2] 邢文娟.人民調解視閾下的東莞多元糾紛解決機制研究[J].中國市場，2019（3）.

[3] 侯懷霞.人民調解的現代轉型： 必要、可能與前景[J].鄭州大學學報，2016（4）.

[4] 馬丁.創新糾紛解決機制助力國家治理體系和治理能力現代化[N]. 人民法院報，2019 -11-21 .

【作者簡介】

賈秀蓮（1974.01—）女，漢族，山東濟南人，中共濟南市委黨校政法部副教授，研究方向：法學理論和黨內法規.