地方先行立法的基本原則與規制路徑
——基于社會信用地方立法的實證研究

劉宇飛

(中南財經政法大學 法學院,湖北 武漢 430073)

我國《立法法》第七十三條對地方先行立法作出了明確規定,即除《立法法》第八條規定的中央專屬立法事項外,省、自治區、直轄市和設區的市、自治州在國家尚未制定法律或者行政法規的領域內,可以根據當地實際情況,先制定地方性法規。我國社會信用立法便是采取地方立法先行的漸進式立法模式,盡管社會信用中央立法研究正在進行,但根據目前的立法規劃,社會信用立法仍屬于立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目。而相比于社會信用中央立法,地方立法則相對容易。2011年陜西省出臺我國第一部信用地方立法,2017年又有湖北、浙江、上海、河北四省(市)出臺信用地方性法規,此后信用地方立法有如雨后春筍紛紛涌現,這無疑為將來中央信用立法的成熟積累了大量有益經驗。地方先行立法在為重大改革保駕護航的過程中發揮著制度供給的作用,然而遺憾的是,關于地方先行立法還未能引起學界足夠的重視,也尚未形成系統的理論,例如，地方先行立法應遵循哪些原則?何種性質的事項方可進行地方先行立法?如何對地方先行立法模式進行規制?這些問題都有待深入探討并一一回應。而以“社會信用”這一特定領域的地方立法為鍥入點,以小見大,對地方先行性立法模式展開進一步研究也甚為必要。

一、社會信用地方先行立法現狀分析

全國目前已有三分之二以上的地方出臺或正在研究出臺社會信用地方先行性立法,本文以“信用”為關鍵詞,篩選出包含此關鍵詞的的地方性法規13部(含尚未生效,詳見表1)。(1)本文使用“北大法寶”數據庫以“信用”為關鍵詞進行檢索,在“地方性法規”中獲得12條結果,經篩選后得到現行有效地方性法規9部；在河南省、貴州省、廣東省、南京市人大官網檢索到4部地方性法規草案,共計13部。最后檢索時間為2019年10月31日。從頒布時間來看,社會信用地方先行立法主要集中于2014年國務院發布《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》之后,這是我國第一個關于整個社會信用體系建設的頂層設計文件,標志著我國社會信用體系建設工作進入全面推進階段。2015年立法法修訂后,設區的市被賦予地方立法權,這無疑為社會信用地方先行立法進一步奠定了法制基礎。在積極行使立法權的過程中,越來越多的地方立法主體選擇針對社會信用這一事項專門立法,2017年更是有四省(市)接連出臺相關法規,故有學者將2017年視為我國信用立法元年,[1]盡管這一說法并不準確,但信用地方先行立法迅速增加的趨勢卻不容置疑。

縱觀13部信用地方性法規,盡管其篇章結構各不相同,但仍有眾多共性內容存在,具體包括:(1)社會信用信息的歸集。根據不同的信用信息提供單位,社會信用信息分為公共信用信息和市場信用信息,信用地方先行立法多以公共信用信息的歸集為規制重點。(2)信用信息的應用。此為信用立法的核心內容,信用信息的歸集最終也要落腳于應用,包括信用信息的查詢、披露以及信用獎懲三大內容。(3)信用信息安全。個人信息與隱私權的邊界日益模糊,而隨著信用信息歸集的廣度與深度不斷拓展,一旦其泄露必然關涉信用主體的個人隱私,而且眾多私主體之信用信息同時也構成一種社會公共利益,故建立信用信息安全保障機制甚為必要。(4)信用主體權益保護。社會信用尤其是信用信息的歸集和失信懲戒制度的運用,存在著政府公權力的行使和信用主體權益保障之間的博弈。政府在運用“信用”這一新型社會治理手段的同時必須兼顧信用主體權益保護。(5)信用服務行業發展與社會信用環境建設。并非所有的信用地方性法規均包含此類內容,但信用服務行業的規范發展及社會信用環境的改善于社會信用體系建設意義重大,故有必要在地方先行立法中予以體現。

表1 13部社會信用地方性法規(截止至2019年10月31日)

地方先行先試是促進改革創新的不竭動力,是鼓勵地方主動作為、積極探索的重要方式。[2]社會信用地方先行立法不僅實現了社會信用體系建設在當地的積極進展,更為在全國范圍內推廣先進經驗提供了藍本。

二、地方先行立法的基本原則

地方先行立法權的行使必須遵循堅持問題導向,樹立正確的立法價值取向,凸顯地方特色與立法創新,并堅持不抵觸原則,防止地方先行立法有悖于社會主義法治理念。

(一)堅持問題導向,聚焦重點領域地方先行立法

地方先行立法屬于地方立法權的一種特殊形態,這集中體現在“先行”二字,即由于國家層面法律法規的立法條件尚未成熟,由地方先行制定地方性法規以規制某些社會突出問題,并積累經驗,發揮國家立法試驗田的作用,這也是地方先行立法權行使的根本目的之所在。[3]可以確定的是,地方先行立法都具有較強的問題導向,往往聚焦于重點領域事項,解決社會難點問題。我國自古就有“人無信不立,業無信不興”的優秀傳統信用文化,然而近年來,失信問題愈發凸顯,高鐵飛機霸座、過期疫苗、學術剽竊等現象不斷挑戰公眾道德底線。信用的缺失不僅背離社會主義核心價值觀,而且嚴重阻礙了我國市場經濟的發展進步。市場經濟就是信用經濟,社會信用體系則是市場經濟體制中的重要制度安排,而社會信用立法則是社會信用體系建設的法制保障;此外,社會信用還是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段,[4]故在國家層面出臺統一的信用立法之前,地方立法主體應當加強社會信用這一重點領域的先行立法,從而為日后中央立法的制定積累經驗。

(二)以立法目的為指引,樹立正確的價值取向

價值取向是立法的靈魂,反映了其價值追求,也決定著該立法的具體內容及實踐走向。之所以特別強調地方先行立法應樹立正確的立法價值取向,主要是緣于其試驗性的特征。作為國家立法的試驗田,并沒有中央立法可以遵循,甚至也沒有其他地方立法以資借鑒,雖然是“先行先試”,有試錯空間,可一旦其立法價值取向有誤,不僅會影響自身的立法實效,也會給其他地區乃至中央立法帶來錯誤的示范作用,嚴重阻礙同一領域事項的立法進程。因此地方立法主體在先行立法過程中,應當基于立法目的條款這一指引,樹立科學的、符合法治精神的立法價值取向,并將其滲透到每一條款中。社會信用立法過程中伴隨著不少質疑,有學者認為信用立法是在搞道德檔案與黑戶政策,屬于典型的政府擅權。[5]故信用地方先行立法必須首先明確立法的價值取向——遏制公權、保護私益,將重點立足于限制政府權力之上,實現公權行使與私權保護之間的平衡。原因在于信用信息歸集、失信懲戒等僅僅只是手段而非目的,最終還是為了保障信用主體合法權益。如果信用監管中公權力不受限制,只會更多的鍥入私權領域,[6]對信用主體的權益造成更大的損害。

(三)堅持創新原則

地方立法相較于中央立法而言,面臨的問題更加具有特殊性和地域性,既要處理好與中央立法的關系,也要解決好本地區的實際問題。地方先行立法在無專門中央立法的情況下得以制定實施本身便是一種創新,創新性可謂是地方先行立法的本質要求。[7]社會信用地方先行立法較好地體現了這一基本遵循,以《上海市社會信用條例》為例,首先從立法形式來看,該地方性法規是我國首部綜合性信用地方性法規,[8]這是因為之前數部信用地方先行立法均為單獨立法,主要規制社會信用信息,而《上海市社會信用條例》除了有社會信用信息相關內容,還有專章規制信用服務行業及社會信用環境;其次立法名稱也具有創新性,直接以“社會信用條例”為名,涵蓋范圍廣泛,而湖北、陜西等其他省份的信用地方先行立法雖出臺時間更早,但法規名稱中都有“社會信用信息”或“公共信用信息”的限定;再次,該條例還規定了公共信用信息和市場信用信息的互通、共享、共用機制,并推動公共信用信息服務平臺與金融信用信息基礎數據庫等相關信用信息系統的開放合作,以滿足社會應用需求。

(四)堅持不抵觸原則

不抵觸原則是地方立法的前提,而地方先行立法盡管沒有同一事項的專項中央立法,但這只代表其暫時沒有直接的上位法,并不意味著其無需遵循不抵觸原則。地方先行立法堅持不抵觸原則應從以下兩方面解讀:(1)盡管其沒有直接上位法,但仍有間接上位法存在,地方先行立法不得與其抵觸。我國《立法法》第七十二條明確規定省級地方性法規不得與憲法、法律、行政法規相抵觸,設區的市制定的地方性法規不得同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸。因此地方先行立法的間接上位法便包括憲法、法律、行政法規(如果是設區的市制定地方先行立法還應包括上級地方性法規)中與該立法事項相關的內容,地方先行立法既不能與上述間接上位法的具體條文內容相沖突,也不得與其立法理念、基本原則相沖突。(2)地方先行立法具有試驗性、暫時性的特點。而在全國范圍內立法的條件會逐漸成熟,一旦將來該領域的中央立法出臺,其便有了直接上位法,此時先行性法規的制定機關就須承擔起及時予以修改或者廢止的義務,即進行法規清理工作。

三、地方先行立法的規制路徑

地方先行立法本質上屬于地方立法權,為防止其被濫用,需要加以一定的規制。目前，我國地方先行立法在理論與實踐中尚存在一些問題,這阻礙了地方先行立法引領作用的發揮,亟需完善。

(一)厘清地方先行立法的權限范圍

地方先行立法權的行使具有一定的范圍,我國《立法法》第七十三條第二款對此作出了規定,即除立法法第八條規定的中央專屬立法事項外,其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的,可以先行制定地方性法規。此外,《立法法》第七十三條第一款第二項規定了地方自主性立法的權限范圍,即“地方性事務”,對此應予排除在外。故簡單來看地方先行性立法應該是針對既非“地方性事務”,又非《立法法》第八條規定的十項中央專屬立法事項進行的立法。然而這一規定還是太過寬泛,缺乏明確性與可操作性,所謂“其他事項”究竟包括哪些?是否還有其他限制條件?此外無論是規范還是實踐層面均無有效標準可以區分地方自主性立法與先行性立法事項,這無疑有礙地方先行立法權的行使。

對于地方先行立法的權限范圍,可以采取雙向排除、中央認定同時發揮地方立法機關主觀能動性的方式來確定。首先，雙向排除將可以明確的中央專屬立法事項和地方專屬立法事項排除在地方先行立法的權限范圍之外,這主要是通過憲法、法律、行政法規的明文規定來實現。其次,一般來說何種事項可以進行地方先行立法,都會有相關的中央政策文件透露信號。從社會信用地方先行立法的視角出發,各地出臺信用地方性法規的時間均集中在2014年國務院發布《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》之后,該綱要明確提出要“推進行業、部門和地方信用制度建設。各地區、各部門分別根據本地區、相關行業信用體系建設的需要,制定地區或行業信用建設的規章制度”,這無疑為各地推進信用先行立法工作提供了明確信號。最后,地方立法機關還應發揮主觀能動性,積極展開理論與實踐研究,探索地方先行立法的權限范圍與邊界。

(二)科學制定立法規劃

對地方先行立法進行規制要求地方立法主體科學合理地制定立法規劃,突出地方的區域特色。立法規劃的制定,在一定程度上體現了地方人大的工作重點,更反映了群眾的基本需求。而對于地方先行立法來說,科學的立法規劃可充分調動各方面的積極性,便于地方立法主體有序開展立法工作,以期達到立法需求和資源有效整合。為此,地方立法規劃編制部門應將地方發展實際需要作為地方先行立法的立項標準,立足全局來掌握立法需求;還應廣泛的聽取各部門及人民群眾的意見,保證立法規劃項目的民主性、可行性與科學性;如果發現立法規劃項目涉嫌僭越中央專屬立法權或者已經不具有先行立法的必要性,應及時提出修改或廢止的建議。

(三)加強地方先行立法的協作

目前，我國信用地方先行立法從數量上看蔚為可觀,但這并不意味著其在法理、基本概念上已形成統一共識,這也是地方先行立法帶來的必然弊端。地方先行立法并不意味著各地必須“單打獨斗”,缺乏交流與協作正是造成各地先行立法基礎概念及相關標準難以形成共識的重要原因。在社會信用體系建設中,不乏區域立法協作之先例。比如，黑龍江、遼寧、吉林和內蒙古自治區人民政府共同簽署《社會信用體系合作共建框架協議》,意圖在體制、人才、應用等八個領域展開合作,共建區域統一的社會信用體系,其中便有立法協作之要求,即加強“信用機制共建,建立相對一致的信用制度及立法保障機制”。因此,在地方先行立法過程中,加強各地立法協作,有利于互相汲取成熟經驗,在重要制度、基本概念等方面形成普遍共識,更好地為中央立法提供有益經驗與先進之立法技術。

(四)完善地方先行立法的監督機制

立法監督是立法制度中的重要內容,如果立法監督不力,那么立法主體多元化帶來的立法沖突也必然增加,因此加強立法監督的有效運行也極為重要。地方先行立法的監督機制應貫穿其全過程,包括事前監督與事后監督。在地方先行立法出臺實施前,制定機關應保證并完善立法前評估制度的有效運作,吸收起草單位、專家學者和社會公眾對立法項目的必要性、可行性和法規中主要制度的合法性、科學性、可操作性,以及法規實施的預期效果、社會影響等進行綜合分析和評價,提高立法準確性,減少立法試錯成本;而在事后監督中,由于地方先行立法試驗性的特性使其具有一定的試錯空間,而一旦相關領域的中央立法出臺,地方先行立法中與上位法不一致的內容便需及時修改或廢止,因此需加強法規清理制度的建設與運行;同時,應進一步加強人大常委會對地方先行立法的備案審查工作,因地方先行立法不同于一般地方性法規,沒有直接上位法可以作為依據,故審查機關更需對其著重審查,以防止其有違良法善治之理念。實踐中,應該對有關國家機構依職權進行的主動審查和對其他社會團體、企事業組織以及公民提起的被動審查的程序予明確區分,并且具體規定各自操作程序。

綜上，在國家一系列重大改革的進程中,由于各地發展不平衡,貿然進行中央立法有可能導致風險過于集中。而由具備條件的地方先行立法,有利于為國家層面的立法提供重要經驗參考與法制實踐,故地方先行立法模式以其局部性、創新性、試驗性的特征在我國立法體制中具有一定的必然性。但同時由于缺乏統一的中央立法的指引,且各地立法水平參差不齊,這必然導致地方先行立法質量各異。因此有必要對地方先行立法權加以一定的規制,這不僅有利于彰顯立法活力、保障地方“質量立法”先行,也對協調中央與地方之間的立法沖突,完善統一的多層次的社會主義法律體系起著積極作用。