中國(guó)古代監(jiān)察制度的基本特征(下)

修曉波

六、監(jiān)察工作為封建政治服務(wù)

監(jiān)察的內(nèi)容不只是糾舉違法亂紀(jì)的官員，還包括其他許多工作，如薦舉人才，言事諫諍，參與司法審判，監(jiān)督財(cái)政、禮儀、軍隊(duì)，維持治安，賑濟(jì)災(zāi)荒等。看起來(lái)很雜亂，但都圍繞一個(gè)大局即為封建政治服務(wù)，這個(gè)政治就是鞏固皇權(quán)、維護(hù)封建統(tǒng)治秩序。

當(dāng)然，在不同時(shí)期工作的重點(diǎn)也不同。比如漢武帝給十三部刺史規(guī)定的六條任務(wù)中，除第一條是監(jiān)督豪強(qiáng)大族外，其余五條都是針對(duì)郡守的。因?yàn)楫?dāng)時(shí)經(jīng)過(guò)朝廷的一系列打擊，諸侯國(guó)的勢(shì)力大為削弱，已不能構(gòu)成對(duì)中央的威脅，而郡內(nèi)的官員（西漢初在地方實(shí)行郡國(guó)并行的雙軌制）不執(zhí)行中央政令、違法亂紀(jì)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，所以加強(qiáng)對(duì)郡守的監(jiān)督就成了監(jiān)察工作的重點(diǎn)。宮廷禮儀在古代社會(huì)也是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問(wèn)題，往往是皇權(quán)的象征。在封建社會(huì)里，統(tǒng)治者十分重視禮儀，唐代御史臺(tái)下有一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)糾察宮廷禮儀的殿院。統(tǒng)治者通過(guò)這些措施嚴(yán)格規(guī)范封建等級(jí)制度，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)皇權(quán)威嚴(yán)、強(qiáng)化專(zhuān)制統(tǒng)治的目的。在唐代之前，監(jiān)察官可以監(jiān)督普通案件的審理，糾正冤案錯(cuò)案。到了唐代，監(jiān)察官可以參加三司推（即刑部侍郎、大理寺卿和御史大夫或御史中丞共同審案）。明代都御史可以參加大案要案的審理，即由都察院、刑部和大理寺組成的三法司會(huì)審。清代也是如此，監(jiān)察官可以參與三法司會(huì)審和九卿（六部、都察院、通政司和大理寺）會(huì)審。這樣，監(jiān)察官就直接參與了普通案件的審理工作。從監(jiān)督的角度講，唐代以前，監(jiān)察官是事后監(jiān)督普通案件的審理（糾錯(cuò)只能在事后），唐以后變成在事情發(fā)展過(guò)程中監(jiān)督了。需要指出的是，監(jiān)察官審案弄不好就會(huì)干涉大理寺和刑部的工作。按照今人的眼光，大理寺和刑部在審理案件時(shí)應(yīng)該是不受其他部門(mén)和個(gè)人干預(yù)的，這就是所謂的司法工作獨(dú)立。但中國(guó)古代社會(huì)不是法治而是人治社會(huì)，而且司法腐敗（即貪贓枉法）較為普遍，“衙門(mén)從古向南開(kāi)，就中無(wú)個(gè)不冤哉”。在沒(méi)有制度保障的情況下，用人治的方法去監(jiān)督制約，在服務(wù)于封建政治需要的同時(shí)，監(jiān)察官的權(quán)力也向其他領(lǐng)域延伸了。

古代監(jiān)察工作的內(nèi)容很多，但其中最能樹(shù)立威信的，是查辦違法亂紀(jì)的官員。有時(shí)為了營(yíng)造氣氛，還有一些特殊的儀式，如唐代在皇帝坐朝時(shí)舉行的仗彈，監(jiān)察官頭戴獬豸冠，身披大紅長(zhǎng)袍，當(dāng)場(chǎng)彈劾五品以上的官員，被仗彈者往往心驚膽戰(zhàn)。監(jiān)察御史出巡時(shí)十分威風(fēng)，唐高宗時(shí)擔(dān)任過(guò)這一職務(wù)的韋思謙深有體會(huì)地說(shuō)：“御史出使，不能動(dòng)搖山岳，震懾州縣，為不任職。”古代官場(chǎng)上有兩種人最厲害，一種是給人戴烏紗帽的，一種是給人摘烏紗帽的。做后一項(xiàng)工作的，就是監(jiān)察官。

七、監(jiān)察工作有交叉，監(jiān)督者也被監(jiān)督

古代統(tǒng)治者在用監(jiān)察官監(jiān)督行政官員的同時(shí)，又對(duì)監(jiān)察者施以監(jiān)督，讓監(jiān)察官之間彼此制約，所以在制度設(shè)計(jì)上有意識(shí)地進(jìn)行職權(quán)交叉。

西漢中央的監(jiān)察系統(tǒng)中，司隸校尉監(jiān)察京城百官，也有權(quán)監(jiān)督丞相司直，此外，司隸校尉還有監(jiān)察地方七個(gè)郡（三輔、三河、弘農(nóng)）的任務(wù)，因此地方的監(jiān)察官要受到御史中丞的監(jiān)督。諫官的本職工作應(yīng)該是言事諫諍，但到了宋代，御史可以諫言，諫官則可以彈劾官員。宋代地方上的監(jiān)司（提點(diǎn)刑獄司、安撫司、提舉常平司和漕司）都有監(jiān)察的職能，他們彼此之間以及他們與監(jiān)督轉(zhuǎn)運(yùn)使的走馬承受之間，在工作上有許多交叉。明代中央的都察院監(jiān)察百官，六科監(jiān)察中央六個(gè)部（吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工）的官員，兩者監(jiān)察的對(duì)象也有重合的部分。還有十三道監(jiān)察御史，不僅負(fù)責(zé)監(jiān)察本道的地方官員，而且還監(jiān)察中央的一些機(jī)構(gòu)，包括都察院和六科在內(nèi)（分別被納入河南道和廣西道的監(jiān)察范圍）。這樣做的好處是監(jiān)察官也受到別人的監(jiān)督，不能為所欲為。但弊端也是顯而易見(jiàn)的，就是機(jī)構(gòu)重疊、臃腫，相互推諉扯皮，監(jiān)察效率低下。為了提高辦事效率，明代統(tǒng)治者寧可從簡(jiǎn)化組織機(jī)構(gòu)人手，即變唐代的御史臺(tái)三院制（臺(tái)院、殿院、察院）為一院制（都察院），也不愿意改革多元化的監(jiān)察體制，因?yàn)檫@是有利于鞏固專(zhuān)制皇權(quán)的。

八、諫官組織基本上是“擺設(shè)品”

中國(guó)古代的監(jiān)察制度，從大的方面說(shuō)，除了監(jiān)察官系統(tǒng)外，還有一個(gè)諫官系統(tǒng)。諫官的職責(zé)最初是言諫，后來(lái)又加上了封駁。言諫是提意見(jiàn);封駁從本義上可分為封和駁兩個(gè)方面，封是認(rèn)為以皇帝名義發(fā)出的命令不當(dāng)，可以送還，是對(duì)上的;駁是認(rèn)為臣下的奏章不妥，可以退回去，是對(duì)下的。

諫官出現(xiàn)得比較早，在唐代比較活躍，《舊唐書(shū)》還總結(jié)了諫官工作的五種方法，要領(lǐng)是盡量婉轉(zhuǎn)地表述，而且要看皇帝的臉色行事。所謂言諫，其實(shí)多數(shù)時(shí)候是擺擺樣子罷了，像李世民那樣善于納諫的皇帝和魏徵那樣敢提意見(jiàn)的大臣，畢竟為數(shù)不多。宋代時(shí)諫官和監(jiān)察官的職責(zé)開(kāi)始混淆。元代廢除了諫官機(jī)構(gòu)。到了明代，六科的給事中肩負(fù)起諫官的責(zé)任（還兼有監(jiān)察官的職責(zé)）。但此時(shí)君主專(zhuān)制達(dá)到頂峰，給事中的封駁權(quán)實(shí)際上只有“駁”下而不能“封”上。不能“封”，諫官也就名不副實(shí)了。清朝雍正皇帝繼位后，索性把六科并入都察院，合并后的六科更起不了什么作用了。

九、監(jiān)察官選任的標(biāo)準(zhǔn)很高，日常管理很?chē)?yán)

鑒于監(jiān)察官崗位的重要性，古代統(tǒng)治者非常重視對(duì)監(jiān)察官的選拔和任用，越是到封建社會(huì)后期，這個(gè)特點(diǎn)就越明顯。

總括監(jiān)察官的選拔標(biāo)準(zhǔn)，主要有這樣幾條：

一是要求剛直不阿和公正廉明。明成祖朱棣概括為“御史當(dāng)用清謹(jǐn)介直之士”。按照他的解釋?zhuān)逭蜁?huì)無(wú)私，謹(jǐn)慎就不會(huì)疏忽，介直就敢于直言。清朝康熙帝認(rèn)為：監(jiān)察官是治官之官，要想正人，必須正己。

二是注重文化素質(zhì)。在實(shí)行科舉制以后，選拔監(jiān)察官又多了一條文化上的標(biāo)準(zhǔn)。唐代有中進(jìn)士后被任命為監(jiān)察御史的;宋仁宗一朝63名諫官中，90%以上是科舉出身;金代明文規(guī)定，擔(dān)任監(jiān)察御史的必須是進(jìn)士出身;明代共有御史208人，其中進(jìn)士出身的有180人，其余也多為舉人出身。這些做法，實(shí)際上是要求監(jiān)察官有較高的文化素質(zhì)。

三是要有基層工作經(jīng)驗(yàn)。宋代曾規(guī)定，只有擔(dān)任過(guò)縣令的人，才能擔(dān)任監(jiān)察御史;明代要求必須有為官三年的經(jīng)歷，才具備考選監(jiān)察官的資格。這一條實(shí)際是能力上的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榫哂谢鶎庸ぷ鳎ɑ驅(qū)嶋H工作）經(jīng)驗(yàn)，才能了解民情，通曉時(shí)弊，在工作中才能做到明察是非。

四是實(shí)行回避法。比如擔(dān)任高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員，其親戚以及由他推薦做官的人，不能擔(dān)任監(jiān)察官;同在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)的親戚，有—方要實(shí)行回避;當(dāng)?shù)厝瞬荒茉诒镜厝伪O(jiān)察官，等等。

對(duì)監(jiān)察官的管理也是比較嚴(yán)格的。金代曾禁止監(jiān)察官與其他官員進(jìn)行非公事的交往，以防他們結(jié)成利益共同體;后來(lái)放寬了尺度，只允許與四品及以下的行政官員交往。古代還規(guī)定監(jiān)察官巡視地方時(shí)嚴(yán)禁擅自受理案件，不準(zhǔn)接受地方官的宴請(qǐng)。清代的《欽定臺(tái)規(guī)》從防止誣告、嚴(yán)禁泄密、杜絕貪贓、失察失職等方面制定了嚴(yán)密的措施，監(jiān)察官違紀(jì)要加重處罰。如果監(jiān)察官恪盡職守，努力工作，就能較快獲得提升。監(jiān)察官的晉級(jí)比一般行政官員要快，因?yàn)楸O(jiān)察官是“高風(fēng)險(xiǎn)”職業(yè)，封建統(tǒng)治者是以?xún)?yōu)越的遷升機(jī)會(huì)鼓勵(lì)他們努力工作。

高標(biāo)準(zhǔn)的選拔條件意在保證這支隊(duì)伍基本是由社會(huì)精英所組成，而嚴(yán)格又獎(jiǎng)罰分明的管理措施，表明封建統(tǒng)治者在監(jiān)察官身上寄予了厚望，那就是“彰善癉惡，激濁揚(yáng)清”，維護(hù)封建統(tǒng)治。

十、監(jiān)察制度的作用是有彈性的

從文字記載來(lái)看，古代監(jiān)察制度是很全面也很?chē)?yán)密的，但在實(shí)際操作中并不完全是這樣。中國(guó)封建社會(huì)的一個(gè)顯著特征是理論與實(shí)際有差距。有制度但不一定按制度辦事，制度有時(shí)也不起作用。

監(jiān)察制度作用的發(fā)揮，有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

一是因時(shí)而異。在新王朝建立伊始，統(tǒng)治者勵(lì)精圖治，政治比較清明，客觀環(huán)境有利于監(jiān)察制度的正常運(yùn)作，因此能夠發(fā)揮較好的作用。而如果在王朝末世或遭逢政治黑暗，監(jiān)察制度就會(huì)喪失應(yīng)有的制衡調(diào)節(jié)作用，有時(shí)甚至形同虛設(shè)。如明代中期以后，朋黨之爭(zhēng)日益激烈，監(jiān)察官也參與其中，非但不能擊濁，反而以身事逆，助長(zhǎng)了官場(chǎng)的壞風(fēng)氣。

二是因人而異。由于監(jiān)察制度是為鞏固皇權(quán)而設(shè)計(jì)的，因此它的作用往往取決于皇帝個(gè)人的意志。歷史上一些有作為的皇帝，如唐太宗李世民、宋太祖趙匡胤、元世祖忽必烈、明太祖朱元璋，以及清代前期的康熙、雍正、乾隆等，都懂得利用監(jiān)察制度鞏固王朝的統(tǒng)治，也基本上能夠支持監(jiān)察官的工作，因而涌現(xiàn)出了一些不畏權(quán)貴、敢于執(zhí)法的監(jiān)察官。但如果皇帝昏庸，監(jiān)察的效果就會(huì)大打折扣，甚至有些秉公執(zhí)法的監(jiān)察官還會(huì)受到迫害。據(jù)《大清會(huì)典事例》《欽定臺(tái)規(guī)》《清史稿》和《清史列傳》記載，清代受到處分的監(jiān)察官達(dá)300多人，他們中的多數(shù)是因?yàn)樵诠ぷ髦械貌坏交实鄣闹С侄艿酱驌魣?bào)復(fù)，或者因皇帝聽(tīng)信讒言而被冤枉受黜的。

三是因事而異。監(jiān)察的效果有時(shí)是根據(jù)當(dāng)時(shí)具體情況來(lái)決定的。明末的黨爭(zhēng)攪亂了官場(chǎng)風(fēng)氣，導(dǎo)致吏治敗壞;清初統(tǒng)治者吸取教訓(xùn)，把嚴(yán)禁植黨作為監(jiān)察工作的重要內(nèi)容寫(xiě)人《欽定臺(tái)規(guī)》，并對(duì)結(jié)黨營(yíng)私的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，取得了顯著成效。

總之，監(jiān)察制度是中國(guó)古代社會(huì)一項(xiàng)重要的政治制度，它的設(shè)置、調(diào)整、變化以及實(shí)行效果，對(duì)今天的監(jiān)察工作不無(wú)借鑒意義。

（作者為青島大學(xué)歷史學(xué)院教授。“中國(guó)古代監(jiān)察制度史話(huà)”專(zhuān)欄連載完）