存廢之爭再起，公積金何去何從

南方周末記者 周小鈴

2020年4月19日，西安城北的一家樓盤開售，咨詢者眾多。公積金貸款仍為首套房提供有力支持。

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★在某媒體發(fā)起的微博投票中，1.2萬網(wǎng)友不同意取消公積金，0.4萬人同意，0.1萬人無所謂。高贊評論是建議取消房貸利息，以及建議允許沒有限制地取出公積金。

“公積金當(dāng)初設(shè)計(jì)時(shí)最大的問題，就是沒有預(yù)期到中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。”

恰恰是公積金的所有者——“個(gè)人”，沒有任何話語權(quán)，也沒辦法決定這筆錢該如何使用。

2020年2月12日，原全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、現(xiàn)任中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長黃奇帆發(fā)文稱，需要對四個(gè)方面加快改革，其中之一是“取消企業(yè)住房公積金制度”。

4月16日，黃奇帆再度撰文細(xì)論此事，認(rèn)為公積金是社會(huì)公共福利系統(tǒng)的階段性產(chǎn)物，應(yīng)該取消，為企業(yè)減負(fù)，同時(shí)把公積金變?yōu)槟杲穑诵輹r(shí)劃歸個(gè)人。

4月30日，格力電器董事長兼總裁董明珠表述贊同取消公積金。這代表了許多企業(yè)的意愿，取消公積金會(huì)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。

此后，前財(cái)政部長樓繼偉也在一次會(huì)議中表示，公積金的繳費(fèi)率是單位和個(gè)人各5%-12%，合計(jì)最高到24%，“現(xiàn)在是可以緩繳，我認(rèn)為以后可以降到5%，就是關(guān)于之前取消公積金的觀點(diǎn)我也是同意的。”

這些觀點(diǎn)激起了網(wǎng)友的爭議，在某媒體發(fā)起的一項(xiàng)微博投票中，1.2萬網(wǎng)友不同意取消公積金，0.4萬人同意，0.1萬人無所謂。高贊評論是建議取消房貸利息，以及建議允許沒有限制地取出公積金。

“三贏”設(shè)計(jì)

1984年，上海市區(qū)的人均居住面積5平方米，意味著一家三口要蝸居在15平米的小房子里，過著逼仄局促的生活。從上海統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)來看，上海市人均居住面積（包括公房、私房）從4平方米漲到5平方米，整整用了16年時(shí)間。

上海市公積金方案起草者、上海社科院研究員戴曉波那一年剛從復(fù)旦大學(xué)畢業(yè)，分配至上海市計(jì)劃委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所工作。他接到的第一個(gè)課題就是住房商品化。四年后，全國啟動(dòng)住房改革，戴曉波擔(dān)任上海住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的方案組組長，希望推動(dòng)解決上海人的住房問題。

時(shí)任上海市市長朱镕基提出，可否增加100萬平方米的住房建設(shè)，因政府資金緊張，唯有通過住房改革來進(jìn)行融資。經(jīng)測算，建設(shè)資金缺口為8億元。

方案組先后提出提高租金、銷售住房等方案回籠資金，但這都需要老百姓的“口袋”來支撐。這兩個(gè)方案落空后，“第三條路”理所當(dāng)然就是解決老百姓的資金問題，“（老百姓）有了錢才能談房子”。

1990年3月，在朱镕基的提議下，上海市政府正式成立一個(gè)由17人組成的住房問題研究小組，戴曉波任小組成員。在朱镕基帶領(lǐng)市政府代表團(tuán)訪問中國香港和新加坡之后，建議以公積金為突破口來解決老百姓的資金問題。同年5月，住房問題研究小組包括戴曉波在內(nèi)的5名成員前往中國香港和新加坡，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。

該小組的考察成果形成了《上海市住房制度改革實(shí)施方案》，于1991年5月正式在上海實(shí)施。核心思想可以用“推行公積金，購房買債券，提租給補(bǔ)貼，買房給優(yōu)惠，建立房委會(huì)”來概括。戴曉波任上海公積金中心的資金處處長，他認(rèn)為公積金制度對于國家、企業(yè)、個(gè)人來說，是“三贏”。

由于上海正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的階段，員工工資不包含住房資金，房子由政府或企業(yè)分配，租住的房子租金也很便宜。公積金制度調(diào)和了當(dāng)時(shí)分房者與未分房者之間的“矛盾”。對于已分到房的人，可以用公積金把房子買下來，沒有房子的人則可以借公積金貸款買房。

對于當(dāng)時(shí)的企業(yè)而言，發(fā)放公積金亦可以減輕為員工解決住房的壓力。戴曉波回憶，當(dāng)時(shí)上海民營企業(yè)較少，三獨(dú)（獨(dú)立發(fā)薪、獨(dú)立法人、獨(dú)立納稅）企業(yè)有12萬戶，包括一些外資企業(yè)。由于外資企業(yè)的雇傭關(guān)系不穩(wěn)固，無法像中國企業(yè)那樣為員工蓋房子，公積金制度恰好能為他們解困。

對于政府來說，戴曉波列舉，之前那五句話的方案中，前四句話都為政府融到了錢。其中公積金融到五個(gè)億，發(fā)放債券融到兩個(gè)億，租金提高一倍后收回一個(gè)億，出售公房后，房管局也省去了養(yǎng)護(hù)、管理成本，減少了虧損。

當(dāng)時(shí)，上海公租房所有權(quán)屬于國家，使用權(quán)屬于個(gè)人。“政府只擁有名義上的所有權(quán)，而公民個(gè)人卻可以享受使用權(quán)、處置權(quán)、交易權(quán)，以及產(chǎn)權(quán)所帶來的收益。”公積金制度推行后，讓上海市民得以購置屬于自己的產(chǎn)權(quán)明晰的房子，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的有效結(jié)合。

1991年，上海市人均居住面積為6.7平方米。公積金制度實(shí)行6年后的1996年，上海市人均居住面積增加到8.7平方米。1994年，上海公積金中心還在全國率先進(jìn)行公積金個(gè)人購房抵押貸款，而后中國建設(shè)銀行和其他銀行才陸續(xù)跟進(jìn)開設(shè)個(gè)人住房抵押商業(yè)貸款業(yè)務(wù)。

利益分化

上海所實(shí)施的公積金制度，雖推動(dòng)解決了城市勞動(dòng)者的住房問題，但后期也由于管理過嚴(yán)而“失去活力”。

戴曉波在任期間，公積金管理中心的權(quán)限極大，“（中心）可以用這筆錢給老百姓貸款、買房，可以把錢貸給企業(yè)幫老百姓建房，也可以買國庫券、債券保值增值。”

當(dāng)時(shí)，很多地方的公積金中心將錢投資在商品房或債券中，但由于各地公積金中心管理水平參差不齊，因此也出現(xiàn)了分化。1997年，東南亞爆發(fā)金融危機(jī)，波及世界，各地公積金中心因此遭遇投資風(fēng)險(xiǎn)，有些城市公積金中心甚至出現(xiàn)被券商、開發(fā)商騙錢的情況。

“買了‘空債券的公積金不僅拿不到錢，財(cái)政還得賠錢。”戴曉波說，“空債券”指的是，當(dāng)時(shí)券商手頭并無債券，卻以開具保管單來銷售債券的做法。一旦券商無法兌現(xiàn)保管單，公積金中心就只能認(rèn)栽。

此后，1999年，住房公積金管理?xiàng)l例中規(guī)定，將公積金管理中心職責(zé)內(nèi)的“保值、增值”改為“保值、歸還”，限制其權(quán)力。2002年修訂的公積金條例中，更明確規(guī)定了各地公積金中心由建設(shè)主管部門、財(cái)政部和中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管。

然而，政府有關(guān)部門代管后，地方政府權(quán)力過大，又使“公積金”成為地方“小金庫”之憂。

據(jù)公開報(bào)道，2010年，住建部公布，北京、天津、重慶、唐山等28個(gè)城市，作為利用公積金貸款支持保障房建設(shè)的試點(diǎn)城市。

2013年3月，中國社科院財(cái)貿(mào)研究所研究員王利娜接受南方周末記者采訪時(shí)也表示，按照財(cái)政部規(guī)定，公積金的增值收益扣除管理費(fèi)用后，全部充作政府財(cái)政的保障房補(bǔ)充資金，混淆公積金的產(chǎn)權(quán)歸屬，“這個(gè)資金到底姓‘公還是姓‘私？”

由公積金產(chǎn)生的利益分化不僅存在于政府部門、機(jī)構(gòu)之間，還存在于繳存群體中。

比如，壟斷行業(yè)職工的公積金繳納比重高于其他行業(yè)職工，造成收入分配不均；公積金賬戶存款收益率低，跑不贏通脹；在日漸高漲的房價(jià)下，公積金貸款杯水車薪，中低收入者依舊買房難等。

2015年，公積金條例時(shí)隔十三年再次修訂。對比2002年修訂版，南方周末記者發(fā)現(xiàn)，新修訂版限制繳存基數(shù)為上年城市單位平均工資的60%到3倍之間，繳存比例不高于12%，不低于5%。對公積金繳存人也放寬了公積金提取條件。同時(shí)，規(guī)定公積金收益不再用作保障性住房的補(bǔ)充資金或貼息。

“中央出臺公積金修訂條例，是為了規(guī)避公積金風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也約束了公積金的活力。”戴曉波說。

回想起這些年來公積金制度的發(fā)展，戴曉波感嘆，“公積金當(dāng)初設(shè)計(jì)時(shí)最大的問題，就是沒有預(yù)期到中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。”但他認(rèn)為，諸多不公平現(xiàn)象背后是土地制度和戶籍制度，歸咎于公積金是不合理的。

存廢之爭

在公積金制度運(yùn)行的近三十年里，對于“廢除公積金”的提議，陳杰已司空見慣。陳杰是上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任，2006年回國任教后，一直參與、見證公積金制度發(fā)展。

在他的印象中，公積金存廢問題從2006年至2020年，起碼已有過三波討論。這三波討論中，“廢除公積金”的支持者所持主要觀點(diǎn)是為企業(yè)減負(fù)。

此外，理由還包括公積金支持職工購房作用不明顯，公積金制度導(dǎo)致繳存人資產(chǎn)貶值，拉大社會(huì)貧富差距以及公積金管制制度的本身缺陷等。

站在企業(yè)的角度來說，取消公積金肯定會(huì)減輕負(fù)擔(dān)，特別是中小企業(yè)，“肯定是希望能少則少，更愿意把‘四金都取消掉。”

上海一家技術(shù)外包公司的創(chuàng)始人告訴南方周末記者，上海規(guī)定個(gè)人和企業(yè)需要各出7%作為公積金，企業(yè)負(fù)擔(dān)很重，員工實(shí)際到手也比看上去少，存入公積金賬戶能產(chǎn)生多少收益，又說不清楚。

有學(xué)者以2018年為例，計(jì)算公積金發(fā)放個(gè)人住房貸款余額占整個(gè)個(gè)人住房貸款余額不足20%，并以此認(rèn)為，當(dāng)前老百姓債務(wù)主要是商業(yè)貸款，未來有望以商業(yè)貸款代替公積金貸款。

但根據(jù)《全國住房公積金2018年年度報(bào)告》，當(dāng)年發(fā)放的個(gè)人住房貸款中，中、低收入群體占96%，首套住房貸款占86%，144（含）平方米以下普通住房占89%，住房公積金貸款重點(diǎn)支持中低收入職工購買首套普通住房，當(dāng)年公積金提取總額高于住房公積金繳存總額的60%。

陳杰分析，“從這個(gè)角度來說，公積金的利用程度還是比較高的”。繳存公積金的人可以享受到企業(yè)繳納的另一半福利，用于貸款首付，也可以提取用于沖貸款月付、租房支出和裝修等。他補(bǔ)充道，一旦取消公積金，企業(yè)本身就沖著“減負(fù)”去的，自然不會(huì)再發(fā)放福利。除非是在勞動(dòng)力市場具備競爭力的勞動(dòng)者，才會(huì)得到企業(yè)的福利不變“承諾”。

廣東一家少兒培訓(xùn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)始人向南方周末記者稱，取消公積金確實(shí)會(huì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但若換成企業(yè)年金，比例跟公積金差別不大。

在陳杰的調(diào)查中，部分支持取消的職工，要么是已用過公積金，之后也不需要用的人，要么是基本沒有可能買房子的人。但共同點(diǎn)都是認(rèn)為錢放在公積金賬戶，收益很低，還不如放在自己手里。

對此，陳杰認(rèn)為，如何讓大家愿意把錢放在公積金賬戶里，核心任務(wù)在于如何解決公積金賬戶收益率太低的問題。

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