存廢之爭再起，公積金何去何從

南方周末記者 周小鈴

2020年4月19日，西安城北的一家樓盤開售，咨詢者眾多。公積金貸款仍為首套房提供有力支持。

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★在某媒體發起的微博投票中，1.2萬網友不同意取消公積金，0.4萬人同意，0.1萬人無所謂。高贊評論是建議取消房貸利息，以及建議允許沒有限制地取出公積金。

“公積金當初設計時最大的問題，就是沒有預期到中國經濟環境的變化。”

恰恰是公積金的所有者——“個人”，沒有任何話語權，也沒辦法決定這筆錢該如何使用。

2020年2月12日，原全國人大財政經濟委員會副主任委員、現任中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆發文稱，需要對四個方面加快改革，其中之一是“取消企業住房公積金制度”。

4月16日，黃奇帆再度撰文細論此事，認為公積金是社會公共福利系統的階段性產物，應該取消，為企業減負，同時把公積金變為年金，退休時劃歸個人。

4月30日，格力電器董事長兼總裁董明珠表述贊同取消公積金。這代表了許多企業的意愿，取消公積金會降低企業負擔。

此后，前財政部長樓繼偉也在一次會議中表示，公積金的繳費率是單位和個人各5%-12%，合計最高到24%，“現在是可以緩繳，我認為以后可以降到5%，就是關于之前取消公積金的觀點我也是同意的。”

這些觀點激起了網友的爭議，在某媒體發起的一項微博投票中，1.2萬網友不同意取消公積金，0.4萬人同意，0.1萬人無所謂。高贊評論是建議取消房貸利息，以及建議允許沒有限制地取出公積金。

“三贏”設計

1984年，上海市區的人均居住面積5平方米，意味著一家三口要蝸居在15平米的小房子里，過著逼仄局促的生活。從上海統計局數據來看，上海市人均居住面積（包括公房、私房）從4平方米漲到5平方米，整整用了16年時間。

上海市公積金方案起草者、上海社科院研究員戴曉波那一年剛從復旦大學畢業，分配至上海市計劃委員會經濟研究所工作。他接到的第一個課題就是住房商品化。四年后，全國啟動住房改革，戴曉波擔任上海住房制度改革領導小組辦公室的方案組組長，希望推動解決上海人的住房問題。

時任上海市市長朱镕基提出，可否增加100萬平方米的住房建設，因政府資金緊張，唯有通過住房改革來進行融資。經測算，建設資金缺口為8億元。

方案組先后提出提高租金、銷售住房等方案回籠資金，但這都需要老百姓的“口袋”來支撐。這兩個方案落空后，“第三條路”理所當然就是解決老百姓的資金問題，“（老百姓）有了錢才能談房子”。

1990年3月，在朱镕基的提議下，上海市政府正式成立一個由17人組成的住房問題研究小組，戴曉波任小組成員。在朱镕基帶領市政府代表團訪問中國香港和新加坡之后，建議以公積金為突破口來解決老百姓的資金問題。同年5月，住房問題研究小組包括戴曉波在內的5名成員前往中國香港和新加坡，借鑒其成功經驗。

該小組的考察成果形成了《上海市住房制度改革實施方案》，于1991年5月正式在上海實施。核心思想可以用“推行公積金，購房買債券，提租給補貼，買房給優惠，建立房委會”來概括。戴曉波任上海公積金中心的資金處處長，他認為公積金制度對于國家、企業、個人來說，是“三贏”。

由于上海正處于計劃經濟向市場經濟過渡的階段，員工工資不包含住房資金，房子由政府或企業分配，租住的房子租金也很便宜。公積金制度調和了當時分房者與未分房者之間的“矛盾”。對于已分到房的人，可以用公積金把房子買下來，沒有房子的人則可以借公積金貸款買房。

對于當時的企業而言，發放公積金亦可以減輕為員工解決住房的壓力。戴曉波回憶，當時上海民營企業較少，三獨（獨立發薪、獨立法人、獨立納稅）企業有12萬戶，包括一些外資企業。由于外資企業的雇傭關系不穩固，無法像中國企業那樣為員工蓋房子，公積金制度恰好能為他們解困。

對于政府來說，戴曉波列舉，之前那五句話的方案中，前四句話都為政府融到了錢。其中公積金融到五個億，發放債券融到兩個億，租金提高一倍后收回一個億，出售公房后，房管局也省去了養護、管理成本，減少了虧損。

當時，上海公租房所有權屬于國家，使用權屬于個人。“政府只擁有名義上的所有權，而公民個人卻可以享受使用權、處置權、交易權，以及產權所帶來的收益。”公積金制度推行后，讓上海市民得以購置屬于自己的產權明晰的房子，實現所有權與使用權的有效結合。

1991年，上海市人均居住面積為6.7平方米。公積金制度實行6年后的1996年，上海市人均居住面積增加到8.7平方米。1994年，上海公積金中心還在全國率先進行公積金個人購房抵押貸款，而后中國建設銀行和其他銀行才陸續跟進開設個人住房抵押商業貸款業務。

利益分化

上海所實施的公積金制度，雖推動解決了城市勞動者的住房問題，但后期也由于管理過嚴而“失去活力”。

戴曉波在任期間，公積金管理中心的權限極大，“（中心）可以用這筆錢給老百姓貸款、買房，可以把錢貸給企業幫老百姓建房，也可以買國庫券、債券保值增值。”

當時，很多地方的公積金中心將錢投資在商品房或債券中，但由于各地公積金中心管理水平參差不齊，因此也出現了分化。1997年，東南亞爆發金融危機，波及世界，各地公積金中心因此遭遇投資風險，有些城市公積金中心甚至出現被券商、開發商騙錢的情況。

“買了‘空債券的公積金不僅拿不到錢，財政還得賠錢。”戴曉波說，“空債券”指的是，當時券商手頭并無債券，卻以開具保管單來銷售債券的做法。一旦券商無法兌現保管單，公積金中心就只能認栽。

此后，1999年，住房公積金管理條例中規定，將公積金管理中心職責內的“保值、增值”改為“保值、歸還”，限制其權力。2002年修訂的公積金條例中，更明確規定了各地公積金中心由建設主管部門、財政部和中國人民銀行分支機構共同監管。

然而，政府有關部門代管后，地方政府權力過大，又使“公積金”成為地方“小金庫”之憂。

據公開報道，2010年，住建部公布，北京、天津、重慶、唐山等28個城市，作為利用公積金貸款支持保障房建設的試點城市。

2013年3月，中國社科院財貿研究所研究員王利娜接受南方周末記者采訪時也表示，按照財政部規定，公積金的增值收益扣除管理費用后，全部充作政府財政的保障房補充資金，混淆公積金的產權歸屬，“這個資金到底姓‘公還是姓‘私？”

由公積金產生的利益分化不僅存在于政府部門、機構之間，還存在于繳存群體中。

比如，壟斷行業職工的公積金繳納比重高于其他行業職工，造成收入分配不均；公積金賬戶存款收益率低，跑不贏通脹；在日漸高漲的房價下，公積金貸款杯水車薪，中低收入者依舊買房難等。

2015年，公積金條例時隔十三年再次修訂。對比2002年修訂版，南方周末記者發現，新修訂版限制繳存基數為上年城市單位平均工資的60%到3倍之間，繳存比例不高于12%，不低于5%。對公積金繳存人也放寬了公積金提取條件。同時，規定公積金收益不再用作保障性住房的補充資金或貼息。

“中央出臺公積金修訂條例，是為了規避公積金風險，但同時也約束了公積金的活力。”戴曉波說。

回想起這些年來公積金制度的發展，戴曉波感嘆，“公積金當初設計時最大的問題，就是沒有預期到中國經濟環境的變化。”但他認為，諸多不公平現象背后是土地制度和戶籍制度，歸咎于公積金是不合理的。

存廢之爭

在公積金制度運行的近三十年里，對于“廢除公積金”的提議，陳杰已司空見慣。陳杰是上海交通大學住房與城鄉建設研究中心主任，2006年回國任教后，一直參與、見證公積金制度發展。

在他的印象中，公積金存廢問題從2006年至2020年，起碼已有過三波討論。這三波討論中，“廢除公積金”的支持者所持主要觀點是為企業減負。

此外，理由還包括公積金支持職工購房作用不明顯，公積金制度導致繳存人資產貶值，拉大社會貧富差距以及公積金管制制度的本身缺陷等。

站在企業的角度來說，取消公積金肯定會減輕負擔，特別是中小企業，“肯定是希望能少則少，更愿意把‘四金都取消掉。”

上海一家技術外包公司的創始人告訴南方周末記者，上海規定個人和企業需要各出7%作為公積金，企業負擔很重，員工實際到手也比看上去少，存入公積金賬戶能產生多少收益，又說不清楚。

有學者以2018年為例，計算公積金發放個人住房貸款余額占整個個人住房貸款余額不足20%，并以此認為，當前老百姓債務主要是商業貸款，未來有望以商業貸款代替公積金貸款。

但根據《全國住房公積金2018年年度報告》，當年發放的個人住房貸款中，中、低收入群體占96%，首套住房貸款占86%，144（含）平方米以下普通住房占89%，住房公積金貸款重點支持中低收入職工購買首套普通住房，當年公積金提取總額高于住房公積金繳存總額的60%。

陳杰分析，“從這個角度來說，公積金的利用程度還是比較高的”。繳存公積金的人可以享受到企業繳納的另一半福利，用于貸款首付，也可以提取用于沖貸款月付、租房支出和裝修等。他補充道，一旦取消公積金，企業本身就沖著“減負”去的，自然不會再發放福利。除非是在勞動力市場具備競爭力的勞動者，才會得到企業的福利不變“承諾”。

廣東一家少兒培訓機構創始人向南方周末記者稱，取消公積金確實會減輕企業負擔，但若換成企業年金，比例跟公積金差別不大。

在陳杰的調查中，部分支持取消的職工，要么是已用過公積金，之后也不需要用的人，要么是基本沒有可能買房子的人。但共同點都是認為錢放在公積金賬戶，收益很低，還不如放在自己手里。

對此，陳杰認為，如何讓大家愿意把錢放在公積金賬戶里，核心任務在于如何解決公積金賬戶收益率太低的問題。

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南方周末記者 周小鈴

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他注意到，收益率相較之前已有提高，也做過一些嘗試增加收益。但依據客觀邏輯，大家之所以能夠享受到低息貸款，本質上是因為融資成本夠低。提高公積金賬戶的存款利率跟“低存低貸”的內在邏輯存在矛盾。

而戴曉波認為，低貸與低息之間不存在必然聯系。公積金賬戶的存款利息由央行制定。假設公積金繳存100億，50億保證低息，剩下50億可尋求更高收益，把利息分給存款用戶。“如果收回來的錢全都用于貸款，那肯定是低息低貸，但現在沒貸出去的那部分，不是給銀行做貢獻了么？”

推行初期，由于公積金中心是事業單位，需找一家金融機構代管，戴曉波將公積金這筆龐大的存款業務交給銀行。如今，再想把這筆公積金拿出來交由基金公司、證券公司、保險公司管理已不容易。“如果把錢拿走，這筆存款就跟銀行沒有關系了。”

在這一情況下，恰恰是公積金的所有者——“個人”，沒有任何話語權，也沒辦法決定這筆錢該如何使用。

走向何方？

在討論“公積金存廢”問題時，公積金制度改革的方向也被反復論述。

早在2013年，戴曉波接受南方周末記者采訪時就表示，公積金改革應朝著新加坡式的社會基金、公共資金轉變，打通住房、養老、教育等功能，公積金作為私人賬戶由社會與市場來進行公共管理。

新加坡的公積金制度創立初期，是為了解決勞動者的養老問題。由于外資在新加坡投資設廠，新加坡政府要求外資企業為員工設立公積金，是為了在外資離開后，員工手里還能留下一筆養老錢。但養老對于當時的年輕人來說，還太遙遠。時任新加坡總理李光耀同意讓年輕人拿著這筆錢買房，隨后公積金的使用又擴展到教育和醫療。

陳杰在2008年曾主持國家自然科學基金委員會的“國際經驗和中國住房公積金制度改革”課題，重點負責“國際經驗”部分。他發現，新加坡是一個低稅收、低福利國家，福利主要靠社會互助。而中國不同，養老、醫療、教育、住房都涉及跨部門整合，“多少用在教育，多少用在住房，多少用在養老，都有配比。”

戴曉波也認為，如果公積金改革仍把選擇權交到利益部門的手里，那一定難以協調，各機構會爭相瓜分公積金。因此，政府統籌協調非常重要。

以黃奇帆為代表的一種觀點認為發展企業年金是更好的解決方案。企業年金，指的是企業為職工在基本養老保險的基礎上建立的補充養老保險制度。根據第一財經報道，企業年金建立14年以來，只覆蓋了不到10%的企業參保職工，兩千多萬人，且主要集中于大型和壟斷性國企。

北京市房地產法學會副會長兼秘書長、首都經濟貿易大學趙秀池教授則反對將公積金轉變為社會基金或企業年金。在她看來，公積金的使命并未完成，租房的人需要提取公積金償還房貸或支付房租，而年金、基金都無法做到隨時支取，且不具備法律強制力，企業交付份額也沒有保障。

她對南方周末記者補充，相較企業年金，公積金更有可能覆蓋全部職工。應該把公積金像“五險”一樣落實。公積金制度的核心問題在于覆蓋面不夠，覆蓋面提高，就能在一定程度上縮小貧富差距。

陳杰認為住房公積金取消不可行，社會動蕩太大，陡然轉為社會基金也不現實，但可探索打通年金的道路。比如前十五年，公積金賬號主要為職工解決住房問題，繳存滿十五年后，個人可自行決定將錢轉到年金賬號作為補充養老金，根據自身投資需求選擇不同風險收益的投資，這也符合“先住房，后養老”的個人財務生命周期。

戴曉波也認為，公積金制度改革的走向并非簡單的公積金還是企業年金的問題，而是如何探索兩者合并，“不論制度怎么結合，都需要擇其對老百姓有利的方向來設計，把選擇權交還給個人。”

而對于企業在三者間的作用，三位專家均表示，企業確有減負需要，但也不該損害職工利益。陳杰說，“企業應該承擔必要的社會責任，‘五險一金都是企業社會責任的體現。”