“限塑令”升級，固廢法修訂

南方周末記者 程涵

新“限塑令”的第一道關卡是2020年年底，塑料棉簽、吸管等五種塑料制品首當其沖。　　　　　　　　　　　南方周末記者　?　汪韜　?　攝

新冠疫情加劇了公眾對于　塑料的使用。2020年3月3日，長春，疫情防控升級，藥房用塑料薄膜圍起柜臺，防止與買藥人正面按觸。

人民視覺?圖

★經歷一波波國外禁令沖擊，有的企業早已布局轉型，有的只能被動接受。新“限塑令”公布的第二天，鐘南山院士宣布新冠肺炎“人傳人”，疫情耽擱了新“限塑令”的傳達。

新固廢法還增設了信息公開條款，要求商場、電商和外賣快遞企業報告一次性塑料制品的使用、回收情況。

“核心的問題是一次性用品和一次性的消費文化”，不改變這點而僅尋求材料替代，不管可降解與否，還是非塑料材質，根本上只是“把一種一次性變成另外一種一次性”。

厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋、一次性塑料棉簽、含有塑料微珠的洗面奶、不可降解的快遞包裝……這些常見的塑料制品最近登上了黑名單。2020年4月10日，國家發改委會同有關部門組織起草了《禁止、限制生產、銷售和使用的塑料制品目錄（征求意見稿）》（以下簡稱《目錄》），13類塑料制品赫然在列。

這是新“限塑令”出臺3個月后，官方再一次對塑料說“不”。1月19日，國家發改委和生態環境部發布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，被稱為升級版的“限塑令”。4月29日，修訂后的新固廢法審議通過，也增設了塑料制品的相關規定。

與十多年前的“限塑令”相比，這一系列新規定不再只針對塑料購物袋。13類塑料制品在2020年、2022年和2025年三個時間節點里，逐步迎來“死線”。

這是中國第一次如此大規模地從源頭上禁限塑料制品。然而，新“限塑令”頒布時趕上新冠疫情暴發，《目錄》也對公共衛生事件等開了綠燈。疫情雖趨穩定，公眾卻更加依賴電商和外賣了，升級的“限塑令”如何落地執行，尚待觀察。

國際互動與高層決議

新“限塑令”的第一道關卡是2020年年底，塑料棉簽、吸管等五種塑料制品首當其沖。

吸管和棉簽并非占大頭的塑料垃圾，但由于體積小、回收難，容易流入自然環境，被海洋生物誤食，是各地禁塑名單中的常客，意大利、法國等也先后發布塑料棉簽禁令。

新“限塑令”是國內外政策互相影響的結果。中國禁止進口“洋垃圾”，倒逼出口國想辦法應對。2019年，被稱為歐版“限塑令”的歐盟法案禁止棉簽、吸管、餐具等一次性塑料制品投放市場。中國科學院理化技術研究所研究員季君暉認為，塑料棉簽被列入新“限塑令”，一定程度上是受歐盟法案影響。

新“限塑令”推出前醞釀多時。早在2017年底，發改委即表示正在研究，并向全社會公開征集意見。2019年9月中央深改委審議通過了相關意見，四個月后頒布的新“限塑令”，相當于是深改委文件的落地。

比新“限塑令”早幾個月、同樣是由發改委頒布的《產業結構調整指導目錄（2019年本）》已做了鋪墊，預先列入塑料棉簽等產品，淘汰期限也與新“限塑令”一模一樣。新“限塑令”公布前，季君暉與發改委有過溝通，據他了解，發改委對于禁限品類和實現條件做了比較細致的產業調查。

“調查了我們幾家企業可降解的產能有多少，能夠滿足多少需求，數據我們老早填報上去了。”雙童吸管的總經理李二橋說。雙童吸管是中國最大的吸管廠之一，早已通過外貿訂單感知到塑料吸管禁令的風吹草動。

2018年7月，星巴克宣布未來兩年內逐步停止使用一次性塑料吸管，2020年地球日推出咖啡渣代替了部分塑料粒子的“渣渣杯”。李二橋回憶，2018年4、5月份，公司的可降解塑料吸管訂單量猛增，一個月的銷量比過去十年加起來還多。

這兩年來，李二橋一直在想國內什么時候會有動靜。新“限塑令”頒布，心里的石頭終于落了地。頒布當天，他就在微信朋友圈轉發了這一消息，感到“機會來了”。

經歷一波波國外禁令沖擊，有的企業早已布局轉型，有的只能被動接受。新“限塑令”公布的第二天，鐘南山院士宣布新冠肺炎出現“人傳人”，疫情耽擱了新“限塑令”的傳達。

“你現在說我才知道。”2月6日，春節后開工第一天，接到南方周末記者的電話時，劉玉嫦驚訝地說，她是東莞石排鎮一家棉簽生產企業經理，這里聚集了多家棉簽廠，均以生產木桿棉簽為主。但外銷訂單向來偏好塑料棉簽，原因之一是木制品可能攜帶蛀蟲等，受到防疫檢驗限制，她擔心外銷訂單是否也在此次禁令范圍內。

新“限塑令”和《目錄》都有一些限定。以吸管為例，牛奶飲料等利樂包附帶的吸管等尚不在新“限塑令”禁用范圍。李二橋表示，目前紙吸管和可降解塑料吸管的產能加在一起，能夠滿足這一缺口，但禁令如果擴展到所有領域，消費者將“沒東西可用”。這也意味著2020年不可降解塑料吸管不會徹底消失，無法立即轉產的吸管廠家們尚有立足之地。

處一萬到十萬元的罰款

對新“限塑令”設定的目標，李二橋關注的是，后續監管措施不力以及地方保護主義會不會導致“雷聲大雨點小”——大企業禁掉了，小企業不受監管。

塑料品類多樣，分散在不同行業如農業、食品等，又涉及生產、銷售、使用等不同環節，監管權也分散在發改委、工信、市場、環境等多個部門。

“新‘限塑令不具有強制執行性，必須有另外的法律和法規作根據。”中國政法大學環境法教授王燦發解釋，法律依據主要在循環經濟促進法，也涉及固體廢物污染環境防治法和產品質量法。

新固廢法修訂之前，對于生產和銷售塑料制品，循環經濟促進法第18條、第50條規定，列入發改委和生態環境等有關部門發布的淘汰產品名錄的，應禁止生產、銷售。處罰則按照產品質量法第51條，情節嚴重的要吊銷營業執照。兩部法律的監管部門分別為發改和市場，“這里頭可能會產生混亂，所以要明確誰管。”王燦發提醒。

新修訂的固廢法加強了對使用的懲罰，“未遵守國家有關禁止、限制使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品的規定”，將被處以一萬至十萬元的罰款。王燦發認為，這條規定可以適用于新“限塑令”對吸管等所做的禁用、限用的規定。

不過，盈科上海律所傅其昌律師認為，上述新固廢法條款是否能

為新“限塑令”的執行撐腰，“還不好說”。他認為，新“限塑令”只是倡導性、方向性的規范文件，為匹配新修訂的法律，禁限的目錄還要通過法律或授權形式發布。

新固廢法還增設了信息公開條款，要求商場、電商和外賣快遞企業報告一次性塑料制品的使用、回收情況。“這樣的信息公開，實際上是給使用的企業產生一定的壓力，迫使它減少塑料制品、塑料包裝物的使用。”王燦發解釋。這類似于讓排污企業公開排污情況，即使是合法排污，一旦公開，也是巨大的壓力。

“最需要強調的就是執法。2008年的‘限塑令雖然規定禁售超薄塑料袋，但商場里照樣有的是。”王燦發表示，有監督才有執法的動力。一是主管部門要監督下級；二是檢察院可以對不履行監管職責的部門提起行政公益訴訟；三是社會監督。

5月1日剛剛執行的《北京市生活垃圾管理條例》規定禁止生產、銷售超薄塑料袋，北京市市場監管局就表示，將開展塑料袋生產企業以及商場、超市等商品零售場所的監督檢查。

“可降解替代令”？

新“限塑令”并未止于禁限，還提出推廣替代產品和模式、規范塑料回收利用和處置，涵蓋了塑料生命周期的全過程。但多位專家在接受南方周末記者采訪時表示，新“限塑令”在禁限方面比較明確，替代和回收處置方面顯得較為籠統。按零廢棄聯盟發起人毛達的理解，“凡是有時間限制和具體數字的，可落實性比較強，其他則是倡導。”

禁限之后怎么替代？　新“限塑令”提出以“可循環、易回收、可降解”為導向。這里面有沒有優先次序？　可降解雖然寫在最后面，但受訪專家們普遍感覺，可降解塑料在行文中比較突出。毛達對此感到憂慮：新“限塑令”會不會過于強調可降解，從而變成“可降解替代令”？

所謂可降解塑料大多是指生物可降解，即在微生物作用下最終能夠降解為水、二氧化碳等，但有的產品只能在特定條件下才能降解。

可降解塑料如何分類是個難題。扔進可回收垃圾桶不合適——傳統塑料的主要回收方式是加熱融化后形成再生塑料，成分越單一越好，混入其中的生物可降解塑料相當于“雜質”。

“可回收物還是要靠人工來分揀，也有一些機械分揀的設備。”專門提供垃圾回收解決方案的社會企業R立方創始人張淼說，“沒有辦法通過目測和手感分辨出來它是可降解的還是不可降解的，只能去一個一個看它的標識，這會大大降低工人的效率。如果是機器分類的話，目前還沒有設計出這個功能。”

扔進廚余垃圾桶也不合適——廚余垃圾有好氧堆肥制肥料、厭氧發酵制沼氣等處置方式。后者是主流處理技術，但難以達到可降解塑料的降解條件。

還需考慮到成本和收益問題。清華大學環境學院教授劉建國對可降解塑料堆肥產出的肥料品質和銷路、能否拿到肥料登記證有疑慮，他認為將來垃圾分類和處理系統難以為可降解塑料單獨開辟一類。“設施和管理都是有成本的，收益在什么地方呢？”在他的印象中，國外對可降解塑料的處理因各地政策和實際條件而異，在缺乏堆肥設施的地方，仍然是靠焚燒處理。

挪威即是如此，2018年挪威環境署委托當地咨詢機構撰寫的一份生物基與生物可降解塑料價值鏈評估報告指出，挪威有15-20個廚余垃圾處理廠，其中只有3個接收可堆肥塑料。

告別“一次性的消費文化”

十多年前“限塑令”推行時，毛達曾建議有關部門制定時間表和目標。他很高興看到新“限塑令”設定了比較明確的禁限時間表，并且擴大了禁限的產品范圍。

但他又感覺到，當下政策很明顯區分所謂不可降解和可降解。“可能一些商家本來預期不用一次性，或重復使用，又覺得就替換成一次性可降解塑料就OK了，原本有產品淘汰預期的可能就變成了替代預期。”

在毛達看來，過去塑料問題的治理過于依賴后端的處置——分類回收后循環再生或焚燒發電，沒有重視前端的減量。“這種邏輯是產業最希望看到的，不用考慮前端的生產和消費問題，最后只要分好類了，后邊的回收產業就能解決了。”

新“限塑令”的措辭值得玩味。一方面，它在描述禁用和限用的塑料制品時，不厭其煩地在各產品前加上“不可降解”的限定語，小心地把可降解塑料排除在禁限范圍外，為其開了一道口子。另一方面，在替代方案的部分，并未全面提倡可降解塑料。對于生鮮包裝、地膜，明確地推廣可降解，而快遞包裝方面則倡導可循環。比起2017年國家郵政局“到2020年，可降解的綠色包裝材料應用比例提高到50%”的政策，似乎更加謹慎。

可降解塑料產業的反應是熱烈的。早在2007年，雙童已經研發出以玉米淀粉為原料的聚乳酸吸管，但因價格貴，一直沒有市場。盡管公司每年都常規生產一些聚乳酸吸管，但“銷量少得可憐”，賣不出去又過了保質期，只能當廢品處理掉。

“去年拿料我們基本拿不到。全球都在禁塑，這種料到哪里都吃香的，不光是吸管這個產品，還有刀叉勺、杯子、農膜、袋子，用量很大，現在是完全供不上了。”李二橋說，上游的聚乳酸工廠也在擴建、新增生產項目。

季君暉也感到有關企業積極性很高：“像快遞包裝，目前實際上有很多企業已經開發、生產出各種可降解塑料包裝。國家政策哪一天不讓快遞行業用不可降解的了，馬上就頂上。但是價格差得比較大，所以不到政策實現那一天，這產品就賣不出去。”季君暉認為，只要國家政策出來，技術就能跟上。

在發改委公布的《產業結構調整指導目錄（2019年版）》中，鼓勵性類別中就包括“生物可降解塑料及其系列產品開發、生產與應用”。

毛達推測，新“限塑令”的制定者應該也了解可降解塑料的風險，之所以仍然倡導，一方面可能是對徹底改變一次性消費文化沒有足夠的信心，而這也是整個社會心態的體現。“我們有幾個人拍拍胸脯說，明天我就可以痛痛快快地不用一次性的東西了？”

另一方面可能是塑料產業的影響。作為新“限塑令”的制定者之一，發改委勢必顧及產業發展問題。一次性發泡塑料餐具就經歷過被禁、解禁和再次被禁的反復。“一個落后的產業淘汰了，就尋求一個新的產業進行替代。因為減少的這部分不利于現在的這種經濟核算——環境不友好的產品仍然會計入GDP，而它們給環境帶來的損失和成本沒有計進來。”毛達說。

在毛達看來，“核心的問題是一次性用品和一次性的消費文化”，不改變這點而僅尋求材料替代，不管可降解與否，還是非塑料材質，根本上只是“把一種一次性變成另外一種一次性”。