美國國防部2021財年預算申請的內在邏輯

吳敏文

2020年2月10日，美國國防部推出2021財年國防預算申請，總額為7405億美元。國防部作為政府機構，所提預算申請是向國會的財年“要價”，須經過國會聽證、審議、修改之后獲得通過，再經總統簽署才能成為年度國防授權法案。因此預算的提出者為國防部專業機構與人士，對其進行審議、審查的則是國會參政兩院的軍事委員會，成員大多為具有軍事專才的資審議員，甚至本身就是退役的高職級軍人。雙方關系密切、溝通便利。因此，在本年10月開啟下一財年之前，此預算申請獲得通過不會有太大問題。

提出背景

美國國防預算是美國政府財年預算的重要組成部分。獨立地看，每一財年國防預算都由一些具體的項目和撥款構成，并無太多獨特之處。然而，美國每一任政府都會提出各自的國家安全戰略和國防戰略，這是指導財年國防預算編列的上位文件。本屆美國政府國防戰略的重大改變就是“從反恐重返大國競爭”，仔細審視它的每個財年國防預算和授權法案，都緊緊圍繞這一轉變并為其服務。

將美軍從一支主要用于反恐的軍隊，轉變為適應“大國競爭”的軍隊，并非輕而易舉。特朗普政府甫一上任，就將奧巴馬政府的削減軍費以降低政府財政赤字，改變為大幅度增加軍費以“重建美軍”，在他執政的過去3年中，已經投入超過兩萬億美元用于軍備。這成為特朗普面對與伊朗的戰爭危機時，所言“美軍隨時可以開戰”底氣的來源。

但是，特朗普在中東實施的是戰略收縮。不僅從正處于戰爭狀態的敘利亞撤出大部分美軍，而且屢次強壓下了對伊朗的開戰沖動。第一次是2019年6月伊朗擊落美軍全球鷹無人機之后，特朗普在對面伊朗開戰之前的10分鐘叫停了戰爭。此后，還開掉了強烈主張對伊朗開戰的強硬派總統安全事務助理博爾頓。

第二次是2020年1月3日美軍“斬首”伊朗伊斯蘭革命衛隊下屬“圣城旅”指揮官蘇萊曼尼之后，伊朗于1月8日駐對伊拉克美軍基地發動導彈襲擊進行報復。特朗普隨即聲稱伊朗的導彈襲擊沒有造成任何美軍傷亡。但后續消息證實，伊朗的報復行動造成高達109名美軍“創傷性腦損傷”，其中的76人經過治療后重返崗位，其他尚需進一步治療。特朗普刻意淡化伊朗報復襲擊所造成的后果，是為避免在中東開戰制造輕松氛圍。

阿以問題一直是中東問題的癥結所在和核心樞紐。特朗普上任以來，一改此前美國總統試圖在阿以問題上扮演“公正”調停、調解者形象的努力，蠻不講理地一邊倒偏袒以色列。2017年12月6日，特朗普宣布承認耶路撒冷為以色列首都。2018年10月18日，美國正式將駐以色列大使館遷入耶路撒冷。

2020年1月28日，美國和以色列推出所謂“中東和平新計劃”，并將其稱為“世紀協議”。在這份長達80頁的協議中，美方在耶路撒冷地位、巴以兩國邊界、約旦河西岸以色列定居點等巴以核心問題上，明顯偏袒以色列。滑稽的是，至少涉及巴以雙方的“計劃”或“協議”，不僅遭到巴勒斯坦的堅決反對，而且巴勒斯坦一方既沒有參與計劃的擬制，甚至連相關簽署儀式都沒有參與。

以色列是美國在中東地區所堅定扶持的鐵桿盟友。特朗普政府的所作所為，表面上看起來是對以色列的無條件的、堅定的支持，而事實上，美國卻并沒有付出任何實質性代價，卻非常巧妙地將在中東地區對抗反美力量的任務，完全交托給了以色列。結果是美軍可以最大限度地從中東地區脫出身來。商人出身的特朗普，做了一筆無本大賺的買賣。

在歐洲方向，特朗普政府大力催逼北約盟國增加國防開支，以致于無論是歐洲國家領導人集體與特朗普會晤，還是歐洲國家領導人與特朗普的雙邊會商，催逼北約盟國將防務開支提升到國內生產總值的2%以上，甚至接近4%，都成為此類活動的保留曲目。同時，為了加劇歐洲國家與俄羅斯的緊張關系，美國不僅出重手制裁參與俄羅斯與歐洲之間的能源天然氣合作項目“北溪-2”的公司，導致這一項目一度停工;而且不斷吸收俄羅斯周邊國家（有的還是從蘇聯獨立出來的歐洲國家）加入北約，加強與這些國家的軍事合作，與這些國家進行密集的大規模聯合軍演。這些活動和舉措，實質上形成對俄羅斯的軍事壓力和圍堵。

在亞太特別是東北亞方向，美國要求其主要盟國日本與韓國大幅度提升對所駐美軍開銷的分擔。對韓國，美國要求其為所駐美軍的年度費用分擔從8億美元左右上升為40億美元。對日本，美國要求將這一數額從18億美元左右上升為80億美元。這已經大大超過美國駐軍所需費用。特朗普的獅子大開口，實際上是為美軍加強在亞太和東北亞軍事存在尋求資源。

美國軍隊建設的重點將從“反恐”轉變為“大國競爭”

美軍從中東地區收縮力量并將主要任務交托給以色列，在歐洲催逼北約盟國加強防務并強化對俄羅斯的軍事圍堵，以及在亞太方向大幅加強軍事存在，核心訴求即服務其“大國競爭”的軍事戰略所需。

主要特點

美國國防預算的編列，是美國國防經費這塊“大蛋糕”的具體分配，達成以軍種為主要爭奪者的平衡需要高度的技巧和智慧。整體基本支持經費、軍種采購經費及主要單列經費，構成美軍國防預算的基本盤。2021財年國防預算中，太空軍和網軍已經成為預算爭奪的強力參與者，因而加劇了競爭的烈度。其中，各大單位的基本支持經費分配有慣例可循，采購經費的分配才決定誰能爭得“蛋糕”中的“大塊”。2021財年的采購預算申請中，各軍種的收獲分別是：陸軍130億美元、海軍323億美元、空軍569億美元、太空軍180億美元、網軍98億美元。此外，核力量預算為289億美元，導彈防御預算為203億美元，武器彈藥預算為213億美元。

此外，美國2021財年國防預算還主要體現出了以下特點。

一是研發經費投入的額度之大前所未有，這既體現美軍強調以創新技術獲得軍事優勢的傳統價值取向，也表明美軍對運用自主性、人工智能技術提升美軍作戰能力的重視并給予實質支持。

美國2021財年國防預算中，研究、開發、試驗與鑒定預算開支達到1066億美元，創這類投入70年以來的新高。這些經費重點用于開發適應與大國競爭高端作戰的關鍵新興技術，包括：高超聲速武器技術32億美元、5G和微電子技術15億美元、自主系統技術17億美元和人工智能技術8.41億美元。

美國在這些技術及其武器研發領域不惜工本加大投入的原因，部分緣于其現有水平落后于他國的焦慮。例如，俄羅斯已經有先鋒和匕首等高超聲速導彈加入戰略值班，新的更高性能的鋯石高超聲速導彈也正在開發之中。為此，美國急起直追。2020年1月28日，美國國防部研究與工程副部長辦公室負責高超聲速的助理主任邁克·懷特表示，美國計劃在本年度進行至少4次高超聲速武器原型測試。

在5G通信領域，美國總統特朗普聲稱5G通信技術的發展是軍備競賽，以抹黑華為有安全漏洞等手段，不僅禁止本國軍用和民用通信使用華為的技術和設備，而且以供應鏈安全為由，強壓其北約盟國棄用華為技術和設備。為了彌補與先進技術發展水平之間的差距，以及發展自己的5G通信技術，美國在國防投入中重點突出5G通信技術并不意外。

美軍在自主武器技術和人工智能技術及其軍事運用方面本來占有明顯優勢。美軍使用無人機進行精確斬首作戰所展示的能力，就充分證明了這一點。然而，技術的進步最終必然導致作戰方式的改變。2020年2月11日，與美國國防部關系至為密切的美國戰略與預算評估中心發布《馬賽克戰：利用人工智能和自主系統實施決策中心戰》報告，建議美國國防部摒棄已有作戰理念，采用以人工智能和自主技術為基礎的決策中心戰。20世紀末以來的30多年來，美軍從平臺中心戰、網絡中心戰，到最新的決策中心戰，標志著美軍在作戰方式創新探索方面的最新成果已經露出端倪。

具有超強性能的美國B-2轟炸機

二是大幅提升核力量建設投入，以加強戰略核威懾和將低當量核武器實戰化。

新任美國總統都會推出自己的核戰略。特朗普政府推出的《2018年核態勢評估報告》，重點是加快研發用于實戰的低當量戰術核武器;以及降低美國使用核武器的門檻，即只要美國利益受到重大損失，不管對方是否使用核武器，美國都可使用核武器進行報復。

在低當量核武器研發方面，美軍研發并已形成作戰能力的W76-2核彈頭，爆炸威力為6500噸TNT當量，遠低于10萬噸TNT當量的W76-1。與此同時，美軍正大力發展適合投放低當量核武器的運載平臺，除陸基和海基平臺外，B-2和B-52飛機等空基平臺正成為低當量核導彈的搭載平臺，為美軍將戰術核武器用于實戰提供多空間、快速機動的投放手段。

美國在人工智能、5G等前沿科技領域投入增加

美國2021財年國防預算中，核力量預算申請為289億美元，其中主要包括：核指揮、控制和通信70億美元，比上一財年增加7億美元;哥倫比亞級彈道導彈核潛艇44億美元，比上一財年增加21億美元;其他運載和投放平臺建設有B-21遠程攻擊轟炸機28億美元、遠程防區外搭載導彈4.74億美元、陸基戰略威懾平臺15億美元等。

三是太空軍和網軍建設成為預算投入的新重點。

網軍和太空軍兩個新軍種的成軍，本身就是其戰略地位凸顯和在現代戰爭中的重要作用使然。新軍種建設既是戰斗力的新的增長點，也是作戰方式演變的必然要求。

美國2021財年國防預算中，太空軍投資180億美元，主要包括：太空部隊154億美元、2個全球定位授時系統及相關項目18億美元，以及太空司令部2.49億美元和太空發展局3.37億美元等。網絡空間預算為98億美元，主要包括網絡安全54億美元、網絡空間作戰38億美元和網絡空間科技研發5.56億美元。

客觀表征

國防預算的編列，是國民經濟支撐軍隊建設發展能力的客觀體現。縱觀特朗普上任以來財年國防預算的編列情況，可以看出以下客觀表征。

其一，美國國防開支的大幅增加和高速增長難以為繼。

特朗普上任時的2017財年的軍費預算是在奧巴馬執政時通過的，為6030億美元。特朗普上任即以行政命令方式予以增加，2017年—2020年之間的4年，美國年度國防預算增加額度達到1350億美元，增幅超過22%，年均達5.5%。

然而，美國2020財年國防預算為7380億美元，比2019財年的7160增加達220億美元，增幅為3.1%;而2021財年的7405億美元，僅比上一財年增加25億美元，增幅不到0.34%。

另據美國國防部官員透露，未來4年美國財年國防預算上限分別是：2022財年7220億美元、2023財年7370億美元、2024財年7530億美元、2025財年7680億美元。也就是說，未來4年不僅目前的防務開支增幅無法保持，甚至后兩個財年的增加，將以前兩個財年一定程度的下降為條件。

其二，威懾和以技術建軍獲取軍事優勢是美國未來一定時期內建軍備戰的主要訴求。

大規模戰爭之間的相對和平時期，是軍事變革深入發展的良好契機。技術創新推動的軍事革命仍在急劇發展演變之中，“大智移云”等高新技術的武器化和軍事運用走向成熟仍然需要時間。從美軍將大筆經費投入研發可以看出，美軍尋求以高新技術應用實現軍隊建設質變的目標尚未完成。不能取得與對手之間的代際優勢，就無法保證美軍在大國競爭的軍事對抗中取得絕對優勢和確保勝利。這將導致美國的戰爭沖動帶來危及美國霸權的風險。因此，在美軍建設質的躍升實現之前，美軍不會主動尋求以戰爭的方式獲得大國競爭的勝利。戰略威懾和以技術優勢獲取軍事優勢，仍將是美國威懾和遏制對手的主要手段。

其三，美軍將以新質作戰力量建設作為軍事能力躍升的牽引力。

通過加強新質戰斗力建設牽引作戰能力加速提質，是軍隊建設的重要抓手和著眼點。美軍計劃投入180億美元加速太空軍建設，此為首次單獨編列;計劃投入98億美元加速網軍建設，上一財年僅為28億美元;計劃投入32億美元研發高超聲速武器，比上一財年大漲23%;以及計劃在5G/微電子、自主系統和人工智能等方面的加大投入，都證明了美軍對新質作戰力量建設的高度重視。

然而，美軍戰略“從反恐重返大國競爭”的轉變，在很大程度上具有“為賦新詩強說愁”之嫌。從美國定位的兩國“大國競爭”對手來看，中國始終堅持防御性軍事戰略，俄羅斯也早已不是超級大國，其年度軍費開支僅為美國的1/15。那么，美國在防務政策上這種虛設“假想敵”和“左右互搏”的做法，除了消耗大量財力國力之外，還能夠得到什么？何時會是了時。

責任編輯：劉靖鑫