中國與俄羅斯警務合作

張杰

[摘 要]中國與俄羅斯警務合作是維護兩國家園秩序的基石。多年來中俄警務合作已經取得了豐碩的成果。合作的層次從高層向中層和基層不斷深入;聯合辦案中涉及的司法程序、法律手段和案件處理的程序越來越觸及各方執法及司法機關的實質層面;合作地域從邊境省份到內地;合作領域從互訓、情報信息交流向執法辦案等深層次發展;合作方式從中央到地方不斷深化。開展了職能部門的對口合作。跨國追捕與遣返合作取得了巨大成果。中俄公安、內務部門干部培訓聯合工作組系雙方干部培訓領域的重要合作機制，每年輪流在中俄兩國召開會議。開展聯合行動，“利劍——2014”中國內蒙古、俄羅斯后貝加爾邊疆區警方反恐防暴聯合演練。眥鄰地區秩序的邊境警務合作包括：定期會晤和非定期會晤;邊境偵查協作機制情報信息交流制度。中俄參與的多邊警務合作主要包括上海合作組織和北太平洋地區海岸警備執法機構論壇等。中俄警務合作可突破的空間：對俄政府體系和警務活動特征要深入研究;目前簽訂的《中俄引渡條約》《中俄刑事司法協助條約》;合作模式單一，更多案件需要通過常規處理;辦案成本過高，逐漸摸索出將非常規化辦案方法常規化的途徑，以降低犯罪分子及其嫌疑人追捕與遣返的成本。

[關鍵詞]警務合作;司法協助;警務信息交流

[中圖分類號]D416 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2020）01-0130-05

地緣因素、政治因素與貿易的互補性等決定了中俄兩國警方同樣熱衷于警務的深入合作，兩國間有強烈的合作需求。2009年12月8日國務委員、公安部部長孟建柱同志在中南海會見俄羅斯聯邦安全會議秘書帕特魯舍夫時曾強調，中俄執法安全部門合作在雙邊及上海合作組織框架內應加強打擊國際恐怖主義、防止毒品泛濫等多領域的合作，以豐富中俄戰略協作伙伴關系內涵，為維護兩國及地區安全與穩定發揮更大的作用。俄羅斯近年不斷表達出加強與中國警務合作的意愿。未等中國請求，由俄羅斯方面主動就中國公民在俄羅斯的違法犯罪案予以協助案件屢屢出現。近年，警務合作向來不乏實踐問題的磨礪。跨國案件數量上升，案情更加復雜，如侵財、侵害人身、非法移民、經濟詐騙案增多，且越來越多的中國公民在俄羅斯成為被害人。從案件的種類看，兩國警方共同關心的問題在增多，如：非法移民、販毒、恐怖主義、有組織犯罪等問題。中國方面更加關注本國籍公民在俄羅斯的人身安全與利益的保護與保障問題。

一、多年來中俄警務合作取得了豐碩的成果

（一）從形式到內涵有了較大突破

中俄警務合作的層次從高層向中層和基層不斷深入，聯合辦案中涉及的司法程序、法律手段和案件處理的程序越來越觸及各方執法及司法機構的實質層面;合作地域從邊境省份深入內地，合作領域從互訓、情報信息交流到執法辦案等向深層次發展;合作方式從中央到地方不斷深化。2009年5月19日，中俄公安內務部長會談中均表示深化兩國執法合作，在打擊“三股勢力”和其他跨國犯罪方面的務實合作進入了一個新階段。中方希望俄方繼續切實保障在俄中國公民的安全和合法權益。孟建柱同俄羅斯內務部長舉行會談，公安部官網，2009年05月21日

（二）在法律基礎不斷完善基礎上開展職能部門對口合作

在1992年我國與俄羅斯聯邦內務部合作協議中，重點規定了涉外案件和國際犯罪方面的刑事合作。因為中俄警務機構的職能與權限范圍的不同，中國警務機構除了和俄羅斯內務部開展合作，還和俄羅斯檢察機關、邊防局、安全局開展交叉合作。由于兩國偵查機關權限不同，兩國檢察機關的合作對警務合作也是相輔相成的;中國的警務機關通過加強與檢察機關、安全機關的合作來促進國際警務合作。兩國的警務機關及其人員對彼此警察體系、執法活動、遣返合作規則、追捕程序等有充分的認識、研究和調查，不斷地摸索和查找亟待解決的問題的辦法。兩國檢察機關和警務機構的多元合作為共同維護邊境秩序奠定了基礎。中俄兩國檢察機關的合作自1998年開始舉行定期會晤，中國黑龍江、吉林、內蒙古和新疆檢察院的檢察長及與俄羅斯接壤的部分邊境地區市、自治州（盟）檢察院的檢察長，俄羅斯濱海邊疆區、哈巴羅夫斯克邊區、猶太自治州、阿穆爾州、赤塔州和勘察加州檢察院的檢察長之間舉行過若干次會晤，兩國檢察機關開展司法協助和個案協查的外部條件逐步趨好，在打擊“恐怖主義、分裂主義和極端主義勢力”及其他邊境地區跨國犯罪活動方面配合得更加密切。在《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關于民事和刑事司法協助的條約》和《中華人民共和國最高人民檢察院和俄羅斯聯邦總檢察院合作協議》法律基礎上，兩國密切開展了邊境地區的定期通報信息、交換犯罪動態信息、邊境地區定期會晤機制等。

近年來，公安部與俄安全總局在邊防和出入境管理領域，共同防范和打擊邊境地區違法犯罪活動、加強口岸邊檢協作、打擊非法移民;公安部和俄邊防總局簽署了《中國公安部和俄羅斯聯邦邊防總局關于建立代表聯系制度的議定書》，邊防實行了三級代表聯系制度，雙方加強了情報交流，共同處置一些非法出入境行為，提高口岸邊防檢查效率和服務質量，加強多邊框架下的協調配合，共同維護中俄邊界安全和邊境地區穩定，促進中俄人員交往和各領域合作。總之，中俄警方為維護兩國家園的秩序和穩定，在如下方面取得了成果，建立了合作基礎。

（三）跨國追捕與遣返合作成果巨大

目前，從中央機關到邊境、基層機關的警務合作，跨國追捕與遣返也日趨上升成為兩國合作的要務之一。警務活動的性質，不僅包含預防和控制違法犯罪的發生，還包括治理和懲處違法犯罪的行為。跨國追捕與遣返是實現上述目標的重要手段之一，其本質特點是通過一種域外管轄的方式來達到懲處跨國犯罪分子的目的，它不僅是震懾跨國犯罪的必要手段，而且是保護在兩國境內的雙方公民合法利益與安全的重要手段。具體說，中國與俄羅斯的跨國追捕與遣返，主要表現為兩國的執法機關與司法機關在如下領域的合作：犯罪嫌疑人身份的認定、出逃境外犯罪嫌疑人的定位、追蹤，境外相關證據的調查和獲取，進行境外抓捕、遣返（刑事司法協助、引渡）。其中，兩國地方機關之間的司法協助主要包括相互詢問證人、被害人和訊問刑事被告人，進行搜查、檢查以及其他與調查取證有關的訴訟行為，移交物證、書證，送達刑事訴訟文書，檢查證件、刑事訴訟移管，引渡犯罪嫌疑人以及辦理有關刑事訴訟手續方面進行的協助。俄羅斯和中國警務合作積累了豐富經驗。2010年1-7月份，俄羅斯遠東地區內務局向中國發出100多次在鄰近地區調查和搜查逃犯的請求。廣義上，中俄跨國追捕與遣返還包括對轉移出境的犯罪所得的追繳。中俄司法協助中，2005年以前俄羅斯地方檢察機關的數據中顯示，尚沒有就資產追回問題進行相互協助的。從國際趨勢看，隨著國家間的合作密切性增加，刑事司法協助所包含的追回資產、提供資料等內涵將隨著合作的正規化、有序化得到重視。

中俄開展刑事司法協助原則依據包括兩國間的條約和雙邊互惠原則，直接或者在國際刑警組織的協調下進行。即中國對潛逃到俄羅斯的中國國籍犯罪嫌疑人或罪犯，發布國際通緝文件請求羈押的執法行為，或者在互惠和禮讓的基礎上，俄羅斯司法機關等將被中國司法機關追捕、通緝或判刑的人，通過引渡或者驅逐出境的方式遣送給中國。

從中俄兩國地方機關之間的合作實踐看，大部分案件的相互調查取證是代為調查取證，主要就某一事實或某些證據予以協助。合作事項比例較大的是相互詢問證人，鑒定人、移交物證、進行搜查、檢查以及其他與調查取證有關的訴訟行為，這些合作內容占整個刑事司法協助內容的90%。

中俄兩國通過開展司法合作和警務合作，依據條約和互惠原則，成功地偵破許多重大案件。例如，據俄羅斯遠東海關部門提供的資料，1994-1998年，濱海邊區各海關檢查站共拘留250名企圖運送麻醉品過境的中國公民，截獲麻醉品1噸多。20世紀90年代末毒品走私規模更大，幾年間中俄兩國護法機關合作辦理毒品案2萬件，逮捕毒販7 000人，沒收麻醉品10噸。除了重大案件，一般的刑事案件的跨國合作也顯得日趨必要，只有將犯罪分子抓捕或遣返歸案才是最終達到懲處犯罪分子的目的。

（四）后備人才的交流與培養

中俄公安、內務部門干部培訓聯合工作組系雙方干部培訓領域的重要合作機制，每年輪流在中俄兩國召開會議，由雙方干部教育管理、國際合作部門和有關警察院校派員參加。

（五）開展聯合行動

“利劍—2014”中國內蒙古、俄羅斯后貝加爾邊疆區警方反恐防暴聯合演練。[1]上合組織成員國中俄主管機關邊防部門“東方——2014”聯合反恐處突演練，在中俄邊境滿洲里-后貝加爾斯克口岸舉行。中國青年報：反恐“戰斗”在“東亞之窗”打響——上合組織成員國中俄主管機關邊防部門聯合反恐處突演練側記

二、維護毗鄰地區秩序的邊境警務合作

中俄邊境警務合作是中俄警務合作實踐中最重要的部分，也是中國較早的邊境警務實踐活動，可以成為我國與其他地區邊境警務合作的借鑒。2009年5月19日，中俄公安內務部長會談中孟建柱希望雙方邊境地區公安、內務部門密切合作，利用已經建立的各種工作機制，在交換情報信息、核查案件線索、相互協查辦案以及人員培訓等方面開展合作。孟建柱同俄羅斯內務部長舉行會談，公安部官網，2009年05月21日

其中規定了雙方促進邊境地區的公安機關和內務機關之間建立和發展直接聯系，雙方根據協議進行的具體商定合作內容、時間及實施辦法，由我國公安部和俄羅斯內務部商定，并就打擊非法販運武器、毒品，拐賣婦女兒童，有組織犯罪，國際經濟犯罪，走私等方面開展合作，并建立雙方警方的直接聯系。[2]

中國的黑龍江省、吉林省和內蒙古自治區與俄羅斯的遠東和外貝加爾地區接壤，邊界線全長4 300多公里。其中，黑龍江省與俄羅斯遠東哈巴羅夫斯克邊疆區、濱海邊疆區、阿穆爾州和猶太自治州接壤，邊界線長3 038公里。因此，中俄邊境警務合作是以黑龍江省公安廳和俄羅斯遠東聯邦內務總局的合作為主，雙方邊境警務合作始于2002年。其中俄羅斯遠東內務總局下轄若干內務局：雅庫茲共和國內務局、阿穆爾州內務局、哈巴羅夫斯克邊疆區內務局、濱海邊疆區內務局、薩哈林州內務局、猶太自治州內務局、馬咖達州內務局、堪察加邊疆內務局、楚科茲自治州內務局。

一般而言，邊境合作包括：

第一，定期會晤和非定期會晤。定期會晤一般是一年一次，例如，中國黑龍江省和俄羅斯遠東聯邦區的內務機關每年舉行。1993年以來，黑龍江省廳與俄羅斯遠東聯邦區內務機關先后簽署了37份《合作協議》和《會晤紀要》，為開展國際執法合作提供了法律依據。張靜，《黑龍江省廳國際合作總隊在邊境地區公安機關國際執法合作片會上介紹經驗》，2009年12月24日， http：//hlj.chinalnn.com/Article/ShowInfo.asp？InfoID=2757。不定期會晤是邊境地區警務合作的常用方法，在必要時，根據工作需要舉行。例如，2004年8月，黑龍江省公安廳分別與俄羅斯遠東聯邦區內務、安全機關舉行工作會晤，以《會談紀要》形式確定下來。因為中俄執法體制的差異，會晤的對象可以更廣泛，可是對方的內務機關，必要時也可將安全機關納入到會晤對象中。當然，會晤機制廣義上還包括兩國檢察機關的會晤，中俄檢察機關的邊境合作始于1998年的中俄邊境地區檢察長會晤，到2003年為止進行了三次會晤，并分別簽署了會晤紀要。

第二，邊境偵查協作機制。這是指雙方在各自職權范圍內，任何一方在接到另一方協助請求后，應在雙方事先商定好的日期內答復。協查機制開展中包括幾個重要環節：一是確定回復請求的時間;二是對緊急特急情況，做出快速反應。

例如，據俄羅斯內務部資料顯示，俄羅斯遠東地區內務總局和中國黑龍江公安廳曾經在2008年12月中討論打擊犯罪的聯合行動計劃時確定：雙方任何一方接到協助請求后，必須在10天內答復請求方。在緊急情況下，應急反應必須在2日內做出。http：//www.mvddfo.ru/MVD/mezhdunarodnye-kontakty/2008-god-1/pravoohranitelnye-organy-dalnego-vostoka-ukreplyayut-sotrudnichestvo-s-kitaiskimi-kollegami-1這種精確答復請求期限的做法往往是提高雙邊警務機關合作效率的方法。

第三，情報信息交流制度。國際警務合作中的信息情報交流類型大體分兩種：

第一種類型叫作以備案為目的的交流，是國家間就在各自境內關注和關心的犯罪案件向對方進行通報。這種通報的目的，在于使對方國家了解掌握有關案件的審理情況并記錄在案，所以通常也稱之為以備案為目的的理性通報。在一般情況下，進行通報的方式是按當事國之間的約定，每過一段時間匯總通報一次，期限根據案件的實際情況，一般是一年一次、半年一次或者以月為期限，必要時以周、日為單位。尤其當前信息社會，期限的頻率往往取決于合作的事務類型。對待相互請求協查的案件，通報頻率可以加大。通報形式包括定期通報、不定期通報或隨時通報。定期通報更適合長期協作的主題，不定期通報或隨時通報更適合于“更加急迫、緊急的”合作。

第二種類型是指一國根據他國的請求通報他國國民在被請求國境內的犯罪記錄及處理結果，該類交流信息一般就某具體案件進行的，也可稱之為以告知犯罪嫌疑人及犯罪人前科為目的的逐案信息交流。

為開展警務情報信息交流，雙方警務機關應確定聯絡機構和人員，記錄聯系電話和國際傳真。例如，1993年以來中俄互建警務聯絡機構和聯絡官制度，雙方開通了24小時國際電話和傳真，做到了戰時“聯系得上、找得到人、辦得成事”，極大地提高了雙方的快速反應能力和打擊跨國犯罪的效率。張靜，《黑龍江省廳國際合作總隊在邊境地區公安機關國際執法合作片會上介紹經驗》，2009年12月24日， http：//hlj.chinalnn.com/Article/ShowInfo.asp？InfoID=2757。例如，兩國警方互相通報本地區毒品違法犯罪情況以及打擊毒品犯罪所采取的措施，雙方定期交換案犯資料和毒品、精神藥品、麻醉藥品及易制毒化學品樣品;中國黑龍江省公安廳和俄羅斯阿穆爾州內務局經常互訪和交流。“據黑龍江省公安廳資料顯示，自1993年至2007年，雙方合作共破獲各類跨國犯罪案件350余起，從俄遠東地區抓獲并遣返中國籍犯罪嫌疑人及逃犯133名，配合調查取證560余起，相互核查案件線索780余件。”靳會新，中俄合作打擊跨國犯罪的現狀及中俄警務司法合作，2011年8月4日，中俄資訊網，http：//www.chinaru.info/News/zhongetegao/7060_4.shtml。雙方協查事項的回復率達到80%以上。

雙方邊境警務機關在共同打擊跨國犯罪方面的合作越來越密切。尤其是打擊毒品犯罪，2002年上半年，黑龍江公安廳分別和俄羅斯哈巴羅夫斯克邊疆區、阿穆爾州及濱海邊疆區內務局簽署了《邊境地區打擊跨國涉毒違法犯罪協議書》。中俄邊境加強打擊毒品犯罪交流合作，http：//www.sina.com.cn， 2003年11月29日，云南日報。2008年黑龍江省公安廳還與俄遠東聯邦區內務總局、哈巴羅夫斯克邊疆區安全局就北京奧運會安保問題開展了合作，俄羅斯和中國開展了密切的情報信息交流合作，及時向中國通報了其所掌握的遠東聯邦區內的恐怖組織、極端主義組織和非法武裝成員名單。并在同年中俄聯合的“秋風”行動中相互交換信息情報，遏制犯罪分子的跨國潛逃。2009年2月在哈爾濱舉辦的世界大學生冬運會的安保工作中兩國也開展了默契的合作。

三、中俄參與的多邊警務合作

除中俄警務雙邊形式的合作之外，還共同參與了多邊警務合作。主要包括：上海合作組織和北太平洋地區海岸警備執法機構論壇等。中俄作為這兩個地區組織機構的成員，在其框架內也開展一系列合作。

北太平洋地區海岸警備執法機構論壇發起于2000年。下設海上禁毒、聯合行動、海上反偷渡、海上安全、信息交換、漁業執法共六個工作小組，分別由中國公安部、美國國土安全部海岸警衛隊、韓國海洋警察廳、日本海上保安廳、俄羅斯安全總局邊防局、加拿大海岸警衛署牽頭負責。該機構論壇由中、美、俄、日、韓、加六國海岸警備執法機構專家參加，研討內容包括加強多邊海洋執法合作，打擊海上犯罪活動，開展犯罪信息搜索、分析并研判，提高執法技能、維護海上安全，加強漁業執法，保護海洋資源、加強搜救合作等方面的工作進行了友好磋商，并為該論壇高官會做準備。[3]論壇每年召開一次專家會和一次高官會，由成員國輪流主辦。2001年以來公安部牽頭，外交部、交通部、農業部、國家海洋局等部門聯合組團，以觀察員身份曾四次參加會議。2004年8月國務院批準公安部牽頭正式加入該論壇，目的是促進國家涉海部門的協作，與各國海上執法部門加強聯系與溝通，共同維護北太平洋地區的海上安全與穩定。許文軍，北太平洋地區海岸警備執法機構論壇專家會議召開，http：//www.ce.cn/xwzx/shgj/gdxw/200603/31/t20060331_6557885.shtml

四、中俄警務合作可突破的空間

雙方還要深化執法安全和反恐等領域合作，進一步密切在雙、多邊框架內的溝通協調，推動兩國安全領域合作。

一是對俄羅斯執法體系和警務活動特征深入細致研究，中俄雙邊聯合執法，共同打擊和調查犯罪事實的過程中，對辦案程序、獲取犯罪嫌疑人證據的程序和步驟不夠了解。 準確迅速與警方各部門接洽的路徑不曉，案件調查受阻。

二是目前簽署的《中俄引渡條約》《中俄刑事司法協助條約》及各種合作協議遠遠不能滿足中俄聯合辦案進入的實質性階段的需要，不能滿足中俄兩國秩序維護的需要。

三是合作模式單一，目前中俄跨國追捕與遣返合作中，依然停留在個案合作的形勢下，以往個別大案通過特殊渠道特辦，而現在更多案件需要通過常規渠道處理。

四是辦案成本過高，案件的繼續往往要上升級別，走“特案特辦”的辦法，投入了大量人力、物力和財力，追捕與遣返的成功率不高。面臨跨國案件數量的上升，這種非常規的方法將不能應對現實需要。應深入研究，逐漸摸索出將非常規化辦案方法常規化的途徑，以降低犯罪分子及其嫌疑人追捕與遣返的成本。

[參 考 文 獻]

[1] 中俄警方舉行“利劍—2014”反恐防暴聯合演練[N].人民日報，2014-10-21.

[2] 趙永琛.跨國犯罪對策[M].長春：吉林人民出版社，1992：99-103.

[3] 王家懌，許亮.加強對話與合作，維護海洋和諧穩定[N].人民公安報，2012-03-23.

〔責任編輯：劉 陽〕