北京市街巷環境整治標準化現狀與建議

張 燁

(北京市城市管理研究院，北京 100028)

1 概述

街巷分布在北京市城區和郊區，承載著居民的日常生活，街巷是連接次干道、支路與居民家門口的道路，是交通運輸最后的末梢，所以其在構成上是四通八達，雖然小而散，但是多而密，能夠延伸到城市的每個角落，有著主干道、次干道等道路不能達到的作用[1]。街巷是一個多功能的帶狀城市生活空間，其中涉及到各類建筑、設施，而各類設施由不同的部門設置和管理，產權和管理權分屬復雜，對街巷環境的管理水平體現了城市管理精細化程度。習近平總書記對首都城市管理提出了“既管好主干道、大街區，又要治理好每個社區、每條小街小巷小胡同”的要求。“要提高城市精細化管理水平。北京要構建超大城市治理體系，就看精細化管理水平。城市管理要像繡花一樣精細。越是超大城市，管理越要精細。背街小巷是最能體現精細化管理水平的，城市管理要向街巷胡同延伸。”[2]還提出了“要強化智能化管理，提高城市管理標準”。

隨著北京城市發展，管理系統日益復雜，城市運行管理問題日益增多，尤其是與群眾日常生活息息相關的街巷環境問題增多，違建、拆墻打洞、架空線等影響群眾的生活環境，進而影響城市的生活品質，《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》中明確提出加強精細化管理，提高城市環境治理能力，建立精細治理的長效機制，推進城市環境治理更加精準全面，開展街巷整治提升專項行動，建立街巷長制，整治街巷環境，解決亂停車、主次干道架空線入地等；市委市政府印發《關于組織開展“疏解整治促提升”專項行動(2017—2020年)的實施意見》，提出了通過一系列措施，打造精品街區胡同等和諧宜居示范區，從2017年起，本市啟動街巷環境整治提升工作。整治工作的開展對城市運行管理能力提出了更高要求，北京的城市管理模式面臨創新壓力，如何在街巷改造過程中最大程度的保留本身的多樣性，同時解決環境問題。需要聚焦管理機制，探索建立精細化管理體系，急需建立系統完善的標準體系，指導街巷環境整治工作，現有街巷相關各類設施的國家標準、行業標準碎片化的分散在各類標準規范中，缺乏對標準的系統的歸納整理，街巷環境整治標準化建設相對落后，對于街巷環境整治工作指導作用有限。本文擬從北京市街巷環境整治標準化現狀出發，分析問題、提出建議，為北京市城市精細化管理提供標準化支撐。

2 街巷環境整治工作概況

街巷空間一直以來缺少系統性的設計、設置和管理標準，相關主管部門各自為政，對各類設施的設置數量和位置較為隨意，尤其在街巷路口人行道上，設置的設施數量多、種類雜，包括了市政箱體、標志標牌、各種桿體還有公共自行車停放等，各類設施布置密集、混亂，嚴重影響和妨礙到行人通行，路面無障礙設施設計水平不高，存在安全隱患，地面鋪裝存在破損等問題，建筑物外掛影響視線等，城市的基礎服務設施建設和管理水平受到制約。

北京市街巷環境問題產生的主要原因是一直以來政策和資源的匹配差距不斷擴大，市區街三級管理體制不完善，相關事權劃分以及財政轉移支付機制不能適應形勢發展需要。街巷人口過度集中、利益追求使得違章建設、開墻打洞等現象屢禁不絕[3]。總結存在的問題主要有以下幾方面：

1)開墻打洞，私搭亂建問題突出。街巷中存在建筑物開墻打洞、私搭亂建問題，這些行為不僅會改變房屋結構及用途，而且存在安全隱患，同時嚴重影響了周邊居民的生活環境。

2)架空線路影響城市景觀。架空線也稱“城市蜘蛛網”，架空線將天空分割，天際線嚴重破壞、影響城市景觀。而且存在線纜的垂落現象，帶來安全隱患。

3)街巷停車位緊張，造成亂停車。街巷由于歷史原因，寬度窄，兼顧人車通行，同時還有大量的私家車需要停放，造成了亂停車的現象。

根據街巷環境存在的問題，北京市提出了街巷“十無”，即“核心區內背街小巷無私搭亂建、無開墻打洞、無亂停車、無亂占道、無亂搭架空線、無外立面破損、無違規廣告牌匾、無道路破損、無違規經營、無堆物堆料”。“十規范”即，對街巷的建筑立面、建筑外掛、市政設施、交通設施、標識牌匾、公益宣傳、城市家具、綠化景觀、城市照明、架空線共十類環境建設要素進行規范管控。

3 街巷環境整治相關標準現狀

現有國家標準、行業標準、北京市地方標準中涉及街巷各類設施的標準分散在各類專業標準規范中，在街巷環境整治過程中，如何整治、整治為何種效果，都需要查詢依據相關標準進行。因此對相關的標準進行了梳理。

1)確定街巷環境標準的原則：改善街巷的環境面貌、規范環境秩序，是指通過嚴格管控每條街巷、胡同的設計管理，整治“城市病”頑癥，全面改善街巷環境面貌、規范環境秩序，讓街巷成為舒適、宜居的公共空間。

2)確定街巷環境標準的方法：描述街巷環境標準在街巷環境整治活動中能否滿足需求或者發揮作用的大小。

通過分析，可以了解標準是否滿足了標準制定的目的和用途，能否適應當前的街巷環境管理模式。

相關標準應包括對街巷空間內的建筑立面、建筑外掛、市政設施、交通設施、標識牌匾、公益宣傳、城市家具、綠化景觀、城市照明、架空線共十大類環境要素進行管控。

根據北京市街巷環境整治中的需求，收集和整理現行有效街巷環境整治相關標準202項，涵蓋國家標準83項，占比41.1%，行業標準58項，占比28.7%，北京市地標55項，占比27.2%，團體標準6項，占比3.0%。根據整治過程中涉及的各類設施及存在的問題，按照環境要素對標準進行分類，分為街巷環境基礎標準、建筑立面標準、建筑外掛標準、市政設施標準、交通設施標準、標識牌匾標準、公益宣傳標準、城市家具標準、綠化景觀標準、城市照明標準、架空線標準。每類的標準情況見表1。

表1 街巷環境整治涉及標準結構表(項)

在團體標準方面，2019年東華大學主持編制的城市家具團體標準正式發布，填補我國城市家具行業系統化技術標準和管理標準空白。《城市家具系統建設指南》《城市家具系統規劃指南》《城市家具系統設計指南》《城市家具單體設計指南》《城市家具布點設計指南》《城市家具維護管養指南》共計6項標準構成了城市家具團體標準的系統。

4 標準化工作中存在問題

4.1 標準研究制定落后于環境整治工作需要

街巷環境整治工作涉及工作流程較多，包括規劃、設計、施工、監理、驗收和評價等工作流程和建筑立面、建筑外掛、市政設施、交通設施、標識牌匾、公益宣傳、城市家具、綠化景觀、城市照明、架空線等方面，每一個流程和環節都需要相應標準的支撐和規范。但目前，相關部門對標準化指導工作的重要性認識不足，街巷環境整治領域標準的研制相對于整治工作開展是落后的，街巷環境整治工作的開展過程中缺乏相應標準的支撐，如標識牌匾調整、建筑立面恢復等工作已經開展，但相應的標準缺乏或處于研究狀態，不能為已開展的街巷環境整治工作提供相應的技術依據和支撐。

4.2 缺乏標準體系指導

目前需要建立一個科學、規范、全面的街巷環境整治標準體系，統籌指導北京市地方標準的制修訂工作，協調指導北京市街巷環境整治地方標準的制定。

4.3 地方標準數量不足、覆蓋面不全

地方標準占總標準數量的27.2%，低于國家標準和行業標準占比，北京市街巷環境極具地方特色，對環境進行整治，需要通過地方標準作出具體規定，但是目前地方標準覆蓋面不全，在建筑物立面和建筑物外掛方面缺乏地方標準，市政設施涉及內容多而雜，但是地方標準只有2項，城市家具標準方面目前只出臺了團體標準，不能對北京市街巷環境整治工作進行有效的指導。

4.4 標準的執行和監督存在困難

因街巷中各類設施的標準碎片化地分散在各類標準規范中，在執行過程中，對使用者和管理者造成了一定的困難。一些標準在執行過程中信息反饋渠道不暢，實施效果評估機制有待完善。

5 標準化工作建議

5.1 提高對標準化工作重要性的認識

做好標準化工作，首先要提高對標準化工作重要性的認識。需要加強標準培訓，促進相關部門、研究院所等工作人員更新思想、轉變觀念，使其快速掌握街巷環境整治標準化基本知識，提高各級人員對標準指導整治工作的重要性和迫切性的認識，推動各項標準化工作高效運轉。

5.2 梳理標準中街巷每類設施涉及的內容

標準作為執行和監督街巷整治工作的重要依據，需要將分散在各類標準中的每類設施涉及的具體內容進行梳理，便于工作人員查找應用，作為街巷整治工作中的依據，指導整治工作。

5.3 完善街巷環境整治標準體系

北京市街巷環境整治標準體系尚不完善，標準體系的建設，直接影響街巷環境整治標準化的實施水平。因此，相關部門需要加快北京市街巷環境整治標準體系的建設，合理規劃標準的制定、修訂工作，使相關標準得到及時的更新和補充，充分發揮標準化在推進治理體系和治理能力現代化中的基礎性、戰略性、引領性作用。

5.4 推進北京市地方標準的研究制定

北京市地方標準是國家標準和行業標準的有效補充，能夠彌補北京市街巷環境整治工作的空白，在整治中發揮著重要作用。但目前地方標準的數量及覆蓋面均不足，需要加快急需標準研制實施，制修訂一批與街巷環境整治工作密切相關的急需標準，滿足需求。統籌地方標準和國家標準制修訂，提高標準適用性，將實施效果良好的地方標準上升為國家標準。

5.5 建立標準實施信息反饋和評估機制

標準實施是標準化活動的重要內容，需要建立有效的標準實施信息反饋和評估機制，開展街巷環境整治標準實施效果評價工作，加強標準在執行過程中的監督力度。

6 結語

街巷環境整治是一項持續性工作，影響著居民的日常生活，但是目前在整治過程中發現缺乏相關標準依據，需要通過標準化手段進行規范，完善相關標準規范等內容，形成街巷環境整治標準體系，為整治工作提供技術支撐和保障，有利于提高街巷環境整治水平，提高城市精細化管理水平。