出租汽車行業管理制度變遷、政策演變與效應評析

陳文強，顧玉磊，吳群琪，孫啟鵬

(1.長安大學 運輸工程學院，陜西 西安 710064;2.長安大學 汽車學院，陜西 西安 710064；3.長安大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710064)

0 引言

中國出租車行業經歷了漫長的行業培育期，逐步由服務特定人群的“奢侈消費”轉變為服務大眾的群眾消費[1]。近年來，面對打車難、司機收入低、產權混亂、壟斷利益、黑車泛濫、網約車沖擊等問題，各界對出租汽車管理制度、政策合理性質疑不斷，也引起了學界的關注[2]。例如饒常林[3]研究認為在政府管制低效與市場失靈同時存在的情況下,單純地提放松管制是不全面的:應當在促進有效競爭的前提下,進行管制創新與適當管制；郭銳欣等[4]研究認為現有的、固定不變的數量和價格管制使出租車缺乏應對需求變化的靈活性,從而使得歧視性進入管制政策和僵硬的數量管制政策直接導致了嚴重的黑車問題；姜愛林[5]研究了群體事件下的出租汽車行業制度建設需求；劉乃梁[6]研究發現經營權特許的公司化傾向與管制措施的潛在引導形塑了出租車公司的行業優勢地位,造成了出租車行業利益分配不均,引發了諸多社會矛盾等；勞潮惠等[7]研究發現出租汽車市場“檸檬市場”特征是由信息不對稱造成的。相關研究從不同角度揭露了出租汽車矛盾根源，為現實中的出租車管制政策及其改革提供強有力的理論指引和解釋力，但目前鮮有從制度變遷、政策演變等維度研究出租汽車行業深層次矛盾根源的成果。本研究擬通過梳理出租汽車行業國家層面的規章制度變遷，評析不同規章制度的政策演變和現實效應，厘清造成出租汽車行業矛盾的深層次原因，為行業的健康發展把脈。

1 出租汽車管理制度歷史變遷

新中國成立前，出租汽車主要出現在如哈爾濱、上海、廣東等大型城市和通商口岸城市，全行業規模小，服務對象主要是外國人和達官顯貴，行業主體以私營為主，由交通部門、警察部門或工業部門管理(地區有差異)。新中國成立后很長一段時期，出租汽車經營范圍限于完成國家和政府規定的特殊任務等，社會屬性體現不足，規模較小。在此期間，全行業完成了公私合營改造，后逐步過渡到國有經營，行業實行計劃調節。

改革開放后暨20世紀80年代，出租汽車行業由“計劃調節”轉變為“行政審批”。期間，出現了民營企業，運營也由單純計劃調配方式向出租汽車原本的運營模式回歸，并被全行業效仿[1]。但全國出租汽車數量并沒有顯著增加，一方面是因為當時汽車價格昂貴，運價偏高，出租汽車需求較小，城市居民出行還是以自行車和公交車為主；另一方面出租汽車公司多為國營、集體企業，對市場的需求變化沒能及時做出反應。在此期間，全國出租汽車行業發展沒有統一的指導意見，各地出租汽車行業發展處于自由探索期，出租汽車行業發展緩慢，供需處于相對均衡，行業矛盾較小。

出租汽車行業發展、指導管理的國家層面規定始于1988年。建設部、公安部、國家旅游局于1988年6月15日聯合頒發施行《城市出租汽車管理暫行辦法》，該部門規章首次明確了出租汽車管理機構及出租汽車開業、停業、車輛、經營者、駕駛員、站點等管理要求。出租汽車行業由客運管理機構管理，出租汽車經營主體包括單位和個人，從事出租汽車營運服務需辦理準運證，準運證無償使用，需繳納管理費。

1989年12月18日交通部頒布施行《出租汽車旅游汽車客運管理規定》，該部門規章架構與建設部、公安部、國家旅游局頒發實施的《城市出租汽車管理暫行辦法》基本一致，延續了部分內容，但強調出租汽車行業由交通部門管理。為使出租汽車客運服務工作逐步向標準化、規范化發展，交通部于1993年6月21日頒發施行《出租汽車客運服務規范(試行)》，首次規范出租汽車服務標準。

事實上，當時國內出租汽車管理比較分散，交通部、建設部、公安部、旅游局都具有管理權，從管理職責范圍層面看，交通部門占主導，這點可以從各自部頒規章看出。隨著部委分工及職責調整，出租汽車管理主體發生了變化，行業管理由事實上的交通部門轉向了建設部門、公安部門，具體實施由交通部門執行。其標志是1997年12月23日，建設部聯合公安部制定發布的部門規章《城市出租汽車管理辦法》，部門規章規定，全國出租車汽車行業管理由國務院建設主管部門承擔，地方行政區域內出租汽車管理工作由地方政府建設主管部門承擔，受建設主管部門委托，客運管理機構可以承擔具體管理工作[8]；還規定城市出租車經營權可以實行有償出讓或轉讓。該部門規章的頒布施行(1998年2月1日施行)塑造了全國以后近20年的出租汽車管理格局，對全國出租汽車行業發展意義深遠、影響巨大。該辦法施行以后，由于歧視性準入、經營權出讓和轉讓不規范、多頭管理、多頭投放引發的群體事件時有發生。

為維護社會穩定，出租汽車相關管理部門在隨后一段時期內密集發布了一系列具有針對性的文件。1999年11月23日，國務院辦公廳轉發建設部、交通部、財政部、國家計委、公安部五部委《關于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通意見》。2000年8月8日，國務院辦公廳發布《關于切實加強出租汽車行業管理有關問題的通知》。2002年2月20日，建設部、交通部、財政部、國家計委、公安部五部委聯合發布《關于進一步加強城市出租汽車行業管理工作的意見》。上述文件明確了“出租汽車價格管制和數量管制的基本原則，出租汽車自由發展階段結束”[1]。

面對“數量管制”“經營權有償出讓”“轉讓不規范”“社會經濟環境變化”引發的問題，2004年11月12日，國務院辦公廳發布《關于進一步規范出租汽車行業管理有關問題的通知》，明確逐步推廣以服務質量為主要競標條件的經營權招投標方式，避免出租汽車經營權經營者單純追求經濟效益。隨后幾年，國家層面又陸續下發了4個出租汽車專項治理的通知和意見，涉及到臨時補貼、打擊非法營運、規范經濟關系等政策。

2008年，隨著國務院大部制改革和部門職責調整，出租車管理權責逐步歸口到交通運輸部門。2011年1月26日，住房和城鄉建設部發布的《住房和城鄉建設部關于廢止和修改部分規章的決定》，標志著由建設部、公安部1998年聯合施行的《城市出租汽車管理辦法》自此退出歷史舞臺[9]。

2011年11月26日，交通運輸部頒布施行《出租汽車服務質量信譽考核辦法(試行)》，規定出租汽車企業和司機的服務質量信譽考核辦法，為經營權出讓方式的轉變奠定制度基礎。2014年9月30日，交通運輸部頒發《出租汽車經營服務管理規定》，該規章明確了，(1)出租汽車主管機構為交通運輸部，從規章制度層面結束了多頭管理體制；(2)規范經營許可，鼓勵通過服務質量招投標方式配置出租汽車車輛經營權，明確經營權期限制。

2014年前后，國內在資本的推動下，互聯網企業通過技術創新，利用大數據技術，解決了出租市場供需時空匹配矛盾，網絡預約出租汽車市場快速發展，對傳統巡游出租汽車市場造成重大沖擊。為了解決網絡預約出租汽車引發的新矛盾、新問題，2016年7月26日，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，其中明確：(1)出租汽車分為巡游出租汽車和網絡預約出租汽車；(2)新增出租汽車經營權實行期限制，無償使用。對于現有的出租汽車經營權未明確具體經營期限或已實行經營權有償使用的，應合理確定經營期限，逐步取消有償使用費。

2016年7月27日，交通運輸部、工信部等7部委發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，規范網絡預約出租汽車經營服務行為。2016年8月26日，交通運輸部發布《巡游出租汽車經營服務規定》，重新規范巡游出租汽車經營服務行為。2018年5月14日，交通運輸部發布了新修訂的《出租汽車服務質量信譽考核辦法》。該辦法增加了網約預約出租汽車經營者和駕駛員的服務質量考核規定，為出租汽車推行以服務質量為招投標投放方式奠定了制度基礎。表1匯總了我國歷年國家層面的出租汽車管理制度、指導意見及部分法律法規條例。

表1 我國出租汽車管理制度變遷及部分法律法規條例匯總Tab.1 Summary of changes of taxi management system and some laws and regulations in China

續表1

(數據來源：作者整理)

從1988年第1部國家層面出租汽車管理規定發布施行以來，國家層面發布的出租汽車重要文件約21個，其中部門規章6個，行政法規2條，指導意見13條，涉及部門10余個。從管理制度頒發時點、解決核心問題和對行業影響程度看，出租汽車行業發展可以分為3個時期:自由發展期、震蕩期、巨變期。

(1)自由發展期(1988—1997年)

發布施行重要規章制度3個，其中部頒規章2個、配套辦法1個，確立了出租汽車經營許可準入制度，經營權無償審批制。在此期間，除了像北京、上海、深圳等城市出租汽車改革走在全國前列，早全國幾年實現了出租汽車規?？焖贁U張，并施行嚴格數量管制外，大部分城市出租汽車行業處于自由的發展階段，行業主要矛盾是供需矛盾，國家層面管制較少。發展期間，經營權無償審批制使出租汽車規模迅速擴大，企業充分利用歧視性準入制度優勢和市場機制，解決了企業運營問題，但利益主體之間模糊的經濟關系為行業發展埋下了隱患。

(2)震蕩期(1998—2013年)

發布施行重要規章制度14個，其中部頒規章1個、法律條文2個、指導意見11個，文件發布最為密集。在此期間，行業發展較快，政府逐步介入到企業運營等領域，“經營權有償出讓和轉讓”“數量管制”“期限制”“規模化經營”等政策觸動了企業、駕駛員、個體經營者在自由階段形成的契約關系，管制的負外部效應顯現，多頭管理的體制弊端加速了行業矛盾，加之社會經濟環境的急劇變化，行業供需失衡、利益主體間的經濟利益沖突等矛盾集中爆發，維穩壓力陡增。

(3)巨變期(2014年—)

發布施行重要規章制度5個，其中部頒規章3個、指導意見2個。在此期間，從制度上理順了多頭管理的體制，應對網絡預約出租汽車新業態的沖擊，明確了巡游車與網約車差異化發展定位，并制定了各自的管理辦法和配套措施。

在出租汽車發展的不同階段，各級政府頒發的規章制度為行業的發展提供了方向和制度保障，促進了行業發展。但由于時代的局限性和制度設計缺陷，加之出租汽車行業治理理論的缺失，在實施過程中，管理部門未能跟進外部環境變化及時調整治理策略，行業主體間矛盾激化，不穩定群體事件時有發生。下面針對出租汽車不同發展階段的主要管理制度，基于制度背景、理論依據，詳細梳理、分析、評估政策制度演變與政策效應，從制度政策演變角度探尋造成出租汽車行業不穩定的深層次原因，為行業的健康發展把脈。

2 出租汽車行業政策制度演變與效應評析

2.1 自由發展期的政策效應與問題

20世紀90年代初，隨著改革開放的深入和社會經濟的發展，城市居民出行需求結構發生了較大變化，及時、便捷、門到門為特征的出行需求急劇增加，許多地方政府為了應對這種需求變化，放松了對行業的管制，行業規模迅速擴大，部分城市實行歧視性準入制度[10],企業運營的市場機制在企業和司機間產生了變異的產權關系和勞動關系。

(1)無償審批制——行業規模迅速擴大

當時，一些城市為了應對出行需求的快速增長，允許社會資本進入出租汽車市場，單位和個人只要在交通主管部門提交行業準入申請，經審批無償獲得特許經營權證后，即可從事出租汽車業務，出租汽車市場處于自由發展階段。在此階段，城市規模不同，政府在出租汽車經營權審批對象方面有所區別，存在歧視性準入制度。比如北京等大中城市，出租汽車市場規模較大，為了便于管理，政府采用歧視性準入制度，更傾向于批準企業申請，對于特殊的個體申請者也予以適當照顧，如下崗工人、貧困人員等，城市出租汽車行業運營主體以集體企業為主，個體為輔。1994年，北京全市運營車輛近7萬輛，但僅約有1 000輛個體車輛。而規模較小的城市出租汽車需求較小，市場未成規模，多以個體自發經營為主[11]，如重慶萬州區。2000年，萬州出租車總量為987輛，其中公司化經營125輛，占12.7%，掛靠公司經營和個體經營的862輛，占87.3%。

(2)歧視性準入制度下的融資租賃制——埋下了行業發展隱患

企業憑借政府的歧視性準入制度，無償獲得出租汽車經營權，企業獲批經營權后，通常做法是采用融資租賃制進行運營[11]。融資租賃制按企業購買運營車輛先后分為兩種形式：一是按政府規定，企業必須先期購買車輛，據此申請經營權；二是政府對購車先后沒有嚴格規定，企業一般做法是先申請獲得出租汽車特許經營權，再購買車輛。無論哪種形式，企業獲得出租汽車特許經營權后，一般會采取承包經營模式進行運營。承包人在加盟企業前要交納一定數額的經營承包款(車輛購置費+經營權使用費)，按月再繳納管理費，承包期滿后，車的殘值歸承租人所有。

在這種模式下，承租人與出租汽車公司對于車輛產權并不存在異議，但對于經營權所屬理解不一，而且，在實際的交易當中，承租人和公司很少在合約上明確規定車輛經營權所屬。政府、企業和承租人對經營權所屬理解不一，直接影響到承租戶能夠獲得的出租汽車牌照承包期限，特別是經營權私下交易的二級市場的興起后，經營權歸屬問題成為出租汽車行業最劇烈的沖突之一[3]。

出租汽車自由發展階段，出租汽車行業主要矛盾是供需矛盾。對于政府來說，經營權審批無償使用制是在當時政府資源、資金短缺情況下，通過特許經營權的無償出讓，允許社會資本進入出租汽車行業，解決當時出租汽車行業主要矛盾的一個十分有效的制度設計，對于促進出租汽車行業的快速發展方面作用巨大。但由于當時制度設計缺陷，如歧視性準入、在經營權期限、企業運營制度設計監管等問題上未做明確規定等，給發展行業發展埋下了隱患。

2.2 震蕩期的政策演變及矛盾的演化

自由發展的結果是出租汽車規模迅速壯大、車輛產權和經營權分離，負外部效應逐步顯現，為了消除負外部效應，政府采取了一系列管制政策，包括數量管制、價格管制、服務質量監督、介入企業運營等。政府的強勢介入，改變了自由發展階段市場機制形成的利益格局，行業隱患爆發，矛盾凸顯，整個行業進入震蕩期。

2.2.1 部分城市施行經營權有償使用和數量管制——溢價產生、主體利益結構反轉

相對自由發展的結果是出租汽車營運車數量迅速增加。以北京為例，1990年北京出租車不足15 000 輛，放松準入門檻后，1994年運營車輛近7萬輛。行業負外部效應顯現，道路擁堵、亂停亂放、爭客、宰客、繞路等現象突出。為減少出租汽車負外部效應，基于出租汽車經營權公共資源理論，一些城市對出租汽車管理體制進行了改革，主要政策集中在數量管制、經營權有償使用等方面。如北京市1994年京出管031號文件《關于1994年控制出租汽車總量增加的通知》，規定了“1994年不審批新的出租汽車企業和個體經營者”等對出租汽車數量總量控制的措施[12]。

地方出租汽車管理體制改革對促進當地出租汽車行業健康發展具有積極意義，為全國出租汽車改革提供了經驗。但在施行過程中，由于一些政策措施設計不嚴謹或實施不當，增添了新的矛盾。

(1)為了減少出租汽車行業負外部效應，一些地方政府收緊了出租汽車牌照的發放，實行嚴格的數量管制，并且不再審批個體牌照申請。嚴格的數量管制，快速的城市化，使出租汽車經營權逐步成為市場上的稀缺資源；同時，隨著改革開放的不斷深入，農村剩余勞動力向城市轉移數量大幅增加，司機數量與運營車輛的比例結構發生了巨大變化，出租汽車行業勞動力市場供求關系已發生了根本扭轉，這使得企業在承包費和管理費上處于強勢一方，企業和司機之間的營收結構發生了根本變化：一方面企業憑借著歧視性準入獲得的經營權，獲得了大量租金，但并未像政府希望的那樣，企業和司機之間形成雇傭和被雇傭關系[3]。事實上，企業和司機訂立承包合同，企業除了按月收取租金外，不會參與到司機的運營，而且也無從管理；另一方面，司機勞動強度大幅增加，報酬低微。面對越來越強勢的企業和有償使用費，司機與企業、司機與政府之間的矛盾逐步積累、加劇。

(2)政府實行嚴格的數量管制政策后，出租汽車經營權產生了巨大的溢出價值。在此期間，部分承租戶與司機之間發起一個經營牌照轉讓的二級市場，企業為了收取一定的轉讓費用,也一度默認司機的這種做法。司機、企業和政府之間在牌照承辦期限和續包上理解的不一致，當政府、企業不再允許司機續包和縮短承包期限的時候，最后承租司機損失慘重，矛盾迅速激化[3]。

(3)從政府管制俘虜理論來看，已進入市場取得運營牌照的經營業者為了獲得市場上的壟斷地位，保持可觀的溢價，客觀上會通過游說政府設立嚴格的準入制度、阻止其他企業參與競爭，制定有利于政府管理或者企業的運營體制。在一些城市出租經營業者為了阻止政府再投放運力，出現了罷運、堵路、上訪、圍攻政府機關等社會群體事件。

2.2.2 全面實行經營權有償出讓與轉讓、全面的數量管制——主體利益結構失衡

出租汽車行業的快速發展和管理體制改革的制度需求，亟待國家層面法律條文予以支持和引導。在此背景下，1998年2月1日建設部、公安部聯合頒布施行《城市出租汽車管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》塑造了出租汽車行業以后近20年的管理格局，對行業發展影響巨大。在作者看來，該辦法打開了全國出租汽車行業的“潘多拉匣子”，行業的多部門管理體制加速了“匣子”的打開速度?！掇k法》中，(1)“出租汽車經營權有償出讓”政策和多頭管理體制，使一些未實行數量管制的城市，開始盲目投放運力、多頭投放運力，供求關系失衡問題突出；(2)“出租汽車經營權有償轉讓”政策意圖是使經營更有效率，但是部分城市在《辦法》實施過程中，存在經營權有償出讓和轉讓不規范、出讓金額過高等問題，打破了出租汽車原有生態，原本變異的產權關系和勞動關系變得更加復雜?！掇k法》施行后，各地出租汽車行業群體事件時有發生。

針對出租汽車供需市場失衡、出讓轉讓不規范、企業與司機經濟關系矛盾加劇等問題，有關部門陸續發布了10余個國家層面的指導文件(見表1)，涉及的政策措施主要有，(1)通過打擊非法營運、調控總量、理順管理體制等解決出租車供求失衡問題；(2)通過規范經營權有償出讓和轉讓、遏制亂收費、適時采取臨時性補貼措施等措施解決企業和司機負擔過重問題；(3)通過規范企業運營體制解決主體利益矛盾問題；(4)通過兼并重組、個體掛靠等方式，推進規模經營，解決由于管理對象過多、過散、過小等產生的管理難問題。國家層面政策文件下發后，各地依照文件對出租汽車市場進行了清理整頓，部分地方政府也制定了更加具體的實施方案。

“打擊非法營運”“總量控制”策略，在一定程度上緩解了由于盲目投放運力導致的供需關系失衡引發的從業人員利益受損問題，對緩解從業人員利益損失、維護穩定起到積極意義，但“總量控制”策略在后續時期內未能及時調整，引發了更大的問題和矛盾。隨著社會經濟的發展，出租汽車市場供需關系發生了巨大的變化，需求市場迅速擴大，嚴格、機械的“總量控制”策略，使出租汽車經營權成為了稀缺資源，溢出效益巨大，而且有些城市經營權出讓過度強調“商業化”，這些變化導致出租汽車經營權出讓和轉讓價格激增，加之企業和司機對經營權理解不一，加劇了出租汽車企業集體財產的糾紛，特別是企業與駕駛員之間的經營權權屬之爭，嚴重影響了出租汽車市場的健康發展。

出租汽車企業的運營體制是出租汽車行業的模糊地帶：在監管者眼中，出租汽車車輛的所有權和經營權統一歸公司所有。而現實中，市場突破了管制，融資租賃制下的經營車輛實際由司機出資購買，司機又將經營權私下轉讓，產生了變異的產權關系和勞動關系。但當監管者強制性中止市場自發形成的契約關系時，三方之中最弱勢的一方——司機更多地承擔了毀約的成本[10]。例如“整治變相買車”改變了由市場供求決定的公司與司機之間的利潤分配比重，把承包費、管理費替換成更高的“份兒錢”和風險抵押金。

政府施行嚴格的數量管制政策后，經營權產生大量溢價，雖然政府規定不能私下轉讓經營權，但承租戶與司機之間還是形成了一個牌照轉讓二級市場。理論上講，“轉讓權也要容許私定合約，選擇不同的合約安排，從而降低交易費用”[13]。由于司機在經營權期限和續包上的被動限制，所以當政府制定嚴格的期限制度的時候，最后接盤司機損失慘重[3]。矛盾沖突大量爆發。

在油氣價格波動時期，國家制定了出租汽車燃油(燃氣)補貼機制，地方政府相應制定了出租汽車油(氣)價格聯動機制，希望通過直接補貼車輛駕駛員來減輕承租司機經營壓力。這些措施一方面彌補了出租汽車運價管制的缺陷(政府定價不能對運營成本變動做出及時調整)，另一方面在一定程度上減輕了承租司機經營壓力，降低了由于行業內部利益分配造成的矛盾沖突。但出租汽車燃油補貼實質上是出租汽車企業基于政府“行業穩定”需求，借承租司機經營壓力之口，使企業和承租司機原本應該承受的經營風險轉嫁給了消費者，客觀上規避了企業本應該承受的經營風險，使企業獲得穩定的、高額的收益。

研究還發現，一些地方的出租汽車經營權的資源配置已淪為某些利益集團的私域。數量管制下的出租汽車經營權成為稀缺資源，歧視性準入制度下，企業只要獲得出租汽車經營權就有利可圖。因此，在數量管制背景下，實行審批制的出租汽車經營權投放、企業兼并重組等資源配置尋租空間巨大，只有那些具有面向政府、利用政治資源能力的企業才有可能獲得經營權和擴大企業規模，而不是面向市場、通過優良服務來吸引消費者能力的企業，這樣的資源配置效率可想而知。更有甚者，一些城市，在出租汽車行業企業兼并重組過程中，出現了被兼并企業無視承租司機的權益，私下將車輛經營權轉讓，兼并企業對被兼并企業車輛經營權重新做了處理，導致原承租司機蒙受損失，承租司機、企業、被兼并企業、政府之間的沖突十分尖銳。

2.2.3 經營權拍賣制——強調經營權的經濟屬性、價格偏離價值

在國內絕大部分城市實行出租汽車經營權無償審批制時期，一些地處改革前沿的城市率先實行了出租汽車經營權拍賣準入制，如最早的深圳(1995年5月1日施行的《深圳經濟特征出租小汽車管理條例》第十一條規定，營運牌照投放實行有償使用，公開拍賣。營運牌照使用期限為五十年)，隨后的廣州、珠海、溫州、廈門、杭州、義烏等。在具體操作上，不同城市、不同時期有所區別，如在拍賣價格上，開始為自由競價，后來為抑制過度投機，改為高限價拍賣；在拍賣形式上，有些城市為單車拍賣，有些城市為抑制個體經營成組拍賣；在牌照使用期限上，有有期和永久之分，但總體趨勢傾向于期限制，這樣便于政府數量調控[11]。拍賣制在資源公平配置方面比審批制更具有優勢，并有效體現了出租汽車經營權的價值。但在進入限制時期，隨著城市人口集聚，出租汽車出行需求迅速增加，出租汽車牌照自然成為一種稀缺資源，并且拍賣制強化了出租汽車牌照的資本特性，炒買炒賣導致牌照價格嚴重偏離價值，弱化了服務特性，使企業和司機負擔加重，影響了服務質量，增加了市場退出的難度[14]。甚至有一些城市出現了牌照使用年限期限界滿而無法收回的現象，其主因就是因為拍賣導致牌照市價太高，經營權轉讓導致接手者很難在剩余經營期內收回高額成本。

2.2.4 以服務質量為核心的招投標制——未能解決司機提升服務質量缺乏內生動力問題

面對審批制、拍賣制的種種弊端，中央、地方主管部門也嘗試進行改革，消除“總量控制”“有償出讓轉讓”“經營權出讓方式”“多頭管理”等帶來的問題。從現行政策看，以服務質量為核心的招投標制和理順管理體制是最基本手段。2004年11月12日，國務院辦公廳發布《關于進一步規范出租汽車行業管理有關問題的通知》。該通知強調清理出租汽車經營權有償出讓轉讓存在問題，逐步推廣采用服務質量為主要競標的經營權招投標方式，防止單純追求經營權收益行為。理論上，以服務質量為核心的招投標制弱化了拍賣制單純追求經營權的資本特性，而且能夠將出租汽車經營權資源配置給服務質量更高的企業，實現出租汽車市場的優勝劣汰。2014年9月30日，交通運輸部發布《出租汽車經營服務管理規定》(部令2014年第16號)，“鼓勵通過服務質量招投標方式配置出租汽車車輛經營權”。該部頒規章的發布施行，標志著出租汽車行業多頭管理的體制徹底理順，出租汽車經營權配置方式發生了重大變革，這兩點對全國出租汽車改革意義重大。

以服務質量為核心的招投標制把牌照的準入和退出與企業服務質量進行掛鉤，從制度上保證了企業提升服務質量的動力，同時便于政府根據市場需求及時調控出租車數量。但應當看到，實行服務質量招投標制的難點在于是否能夠設置一套較為科學、客觀、合理的指標體系和評價體系[11]。從目前最新的巡游出租汽車考核辦法的實施效果反饋看，此辦法還有不完善的地方。(1)考核辦法中規定考核實施主體是上級主管部門，但實際上對駕駛員服務質量最有資格評判的是乘客，評價主體的錯位有可能達不到真實評價目的；(2)考核結果目前沒有便捷渠道反饋給乘客，乘客無法在運輸服務交易達成前獲知出租汽車服務質量，無法形成競爭機制。(3)乘客對于出租汽車服務質量信譽評價渠道單一，內容多以投訴等負反饋為主，正反饋渠道不暢通，很難形成“優勝劣汰”的競爭環境。運輸服務交易的隨機性和評價渠道不便和反饋渠道缺失導致的司乘雙方的信息不對稱性，使消費者無法將自己交易過程獲得的感受作為下一次交易的借鑒，供給者也無需承擔以往服務行為造成的不良后果，使得司機提升服務質量缺乏內生動力[15]。所以，要想真正達到行業服務質量整體提升，僅僅依靠管理部門外部監督是不夠的，還須借助科技創新、市場機制來提升內部力量來完成。

2.3 巨變期的政策效應及隱藏問題

2014年前后，國內互聯網企業，利用大數據技術，解決了出租汽車市場供需時空匹配難題，通過模式創新，在資本的推動下，網絡預約出租汽車(以下簡稱網約車)市場快速形成、壯大，深刻改變了人們的出行方式，也對傳統巡游出租汽車市場造成嚴重沖擊，整個行業處于劇烈變動期[16]。面對全新業態監管需求和新舊業態矛盾，2016年7月26日，國務院辦公廳發布了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(國辦發〔2016〕58號)(以下簡稱《意見》)，通過明確出租汽車行業定位、深化巡游車改革、規范發展網約車和私人小客車合乘等措施，化解新舊業態矛盾、推進整個行業健康發展。

2.3.1 巡游車與網約車錯位發展和差異化經營制度——暫緩了矛盾

《意見》規定“巡游車和網約車實行錯位發展和差異化經營”，契合了交通出行需求多樣化、差異化的特征，抓住了出租汽車新舊業態矛盾癥結所在，暫時穩定了巡游車市場。從另外一個角度看，網約車的出現打破了巡游車市場的數量管制制度，面對網約車的競爭壓力，巡游車有了提升服務質量的動力，消費者也有了更多出行方式選擇的機會，促進了整個行業改革升級。

2.3.2 出租汽車經營權無償使用制度——并不能解決司機的經營壓力

《意見》規定“出租汽車新增經營權實行無償使用，有償使用的逐步過渡到無償使用”，試圖從源頭上降低司機“份子錢”，從而減輕出租車司機的經營壓力，但此改革值得商榷。按照經濟學理論，司機是勞動者之一，其收入水平必然符合工資規律，司機的收入水平取決于勞動力供求狀況和出租汽車服務的供需狀況[17]。在自由發展階段，司機經營壓力小、收入高，是因為當時司機數量相對于牌照數量較少，出租汽車勞動力市場資源短缺導致企業在承包費和管理費收取方面處于相對劣勢；在數量管制階段，司機運營壓力大、收入降低，主要原因是數量管制導致出租汽車經營權成為稀缺資源，同時農村剩余勞動力大量涌入城市，出租汽車勞動力市場資源過剩，企業在承包費(或份子錢)、管理費收取方面處于相對優勢；而在網約車時代，司機運營壓力大、收入降低，主要是因為出租汽車服務的供需發生變化，大量的巡游車出行需求轉變為網約車出行需求，車輛營業收入降低，企業、司機運營壓力自然增加，但司機可以在巡游車和網約車之間流動，企業不得不降低“份子錢”以便留住司機，司機收益符合工資規律。因此，出租汽車經營權有償轉變為無償制度，并不能從根本上解決司機的經營壓力，有可能使公共收益外流[18]。

3 結論

本研究梳理了自改革開放以來，有關出租汽車行業國家層面的重要規章制度、通知意見等文件21個，根據文件發布時點、要面對和解決的問題，對出租汽車行業發展歷史進行時序分析，將出租汽車行業發展歸為3個時期:自由發展期、震蕩期和巨變期。通過對出租汽車不同發展時期的制度變遷、政策演變進行梳理，試圖找尋出租汽車行業矛盾的深層次原因。

自由發展期，出租汽車行業主要矛盾是供需矛盾，政府采用無償審批制來解決供需失衡問題，企業利用市場機制解決運營問題，但歧視性準入和無引導的企業運營機制在企業和司機間產生了變異的經濟關系，為行業發展埋下了隱患，由于當時的出租汽車勞動力市場的供需狀況，矛盾并未顯現。

震蕩期，出租汽車行業制度改革及后續的數量管制等政策引發了行業震蕩，“經營權可以有償出讓”“多頭管理體制”為出租汽車無序擴張注入了動力，打破了出租汽車在自由階段形成的供需平衡，運力過快擴張的負外部效應顯現，內隱的變異的經濟關系矛盾逐步顯化?！翱偭靠刂啤闭呤菇洜I權溢出效應大幅增加，經營權不規范交易和嚴格期限制等政策，使企業和司機之間的經濟關系矛盾進一步顯化。針對這些問題，政府后續發布了一系列“補救式”制度文件，但未能從根本上解決問題。在此期間，政府意識到多頭管理體制弊端，基于2008年國務院大部制改革以及相應的部委分工職責調整契機，逐步將出租車管理權責歸口到交通運輸部門，于2014年徹底理順了出租汽車管理體制。

巨變期，網約車憑借技術、模式、資金優勢，迅速占領了市場，將大量游離于“正規出租車”之外的“黑車(私家車)”一舉洗白，嚴重沖擊了巡游出租汽車市場，巡游出租汽車司機、企業與網約車主之間的沖突大量爆發，行業維穩壓力巨大。2016年通過巡游車轉型升級、提高網約車人、車、平臺等準入條件等措施，實現巡游車和網約車差異化經營，暫時緩解了巡游車、網約車之間的沖突；經營權無償使用制度并不能從根本上減輕司機的經營壓力。

從一定角度上說，出租汽車行業矛盾的根源在于一系列管制制度和制度本身缺陷，特別是歧視性準入政策和數量管制政策。歧視性準入政策將適合個體經營的行業強行扭成一個以企業為經營主體的行業，數量管制下，企業憑借政策優勢，收取高額的經營權租金，而司機付出高強度勞動，卻只能獲得低微的報酬，導致司機與公司之間激烈的對抗，還有乘客對劣質服務的普遍抱怨。出租汽車的健康發展需要突破制度壁壘，完善制度缺陷，積極利用互聯網+交通，實現行業健康發展。