郴州市排污權(quán)交易制度試點(diǎn)情況及改進(jìn)對(duì)策研究

盧鈺　黃國平

摘 要：郴州市是湖南省的南大門，有色金屬資源儲(chǔ)備豐富，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用歷史悠久，但長期以來礦產(chǎn)資源的管理和開采利用方式粗放，非法采選現(xiàn)象突出，污染物治理設(shè)施和管理水平落后。為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況，郴州市于 2014 年全面啟動(dòng)了排污權(quán)交易，通過經(jīng)濟(jì)政策減少污染物的排放。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易;環(huán)境治理;外部性

為協(xié)調(diào)資源、環(huán)境和發(fā)展之間的關(guān)系，我國從20世紀(jì)80年代中后期開始了排污權(quán)交易方面的相關(guān)的探索，2007年開始陸續(xù)批復(fù)天津、河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）開展排污權(quán)有償使用和交易制度的試點(diǎn)工作。郴州市自2014年全面開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，至今已近6年時(shí)間，本文分析了郴州市的排污權(quán)有償使用和交易制度實(shí)施情況，并在此基礎(chǔ)上提出一些改進(jìn)對(duì)策。

1.排污權(quán)交易制度的研究現(xiàn)狀

排污權(quán)有交易制度自已有近60年的發(fā)展歷程，國內(nèi)外學(xué)者在初始分配、定價(jià)、交易機(jī)制和實(shí)施影響等方面都做了大量的研究。Stavins （1995） 認(rèn)為， 一個(gè)完整的排污權(quán)交易制度應(yīng)包括以下八項(xiàng)要素： （1） 總量控制目標(biāo);（2） 排污許可;（3） 分配機(jī)制;（4） 市場(chǎng)定義;（5） 市場(chǎng)運(yùn)作;（6） 監(jiān)督與實(shí)施; （7） 分配與政治性問題; （8） 與現(xiàn)行法律及制度的整合[1]。Duy Nong（2020）通過（CGE）模型模擬越南實(shí)施排放權(quán)交易計(jì)劃（ETS）對(duì)GDP影響，模擬結(jié)果表明如果僅對(duì)工業(yè)企業(yè)開展排放權(quán)交易，將極大地影響了該國的經(jīng)濟(jì)（實(shí)際GDP下降了4.57%），但是當(dāng)所有行業(yè)都參與排污權(quán)交易時(shí)，該國受到的負(fù)面影響要小得多（實(shí)際GDP下降1.78%）[2]。魯煒等（2003）對(duì)國外排污權(quán)分配的三種模式即免費(fèi)分配模式、拍賣以及免費(fèi)分配和拍賣混合模式進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為我國應(yīng)采取免費(fèi)分配和公開拍賣的混合機(jī)制[ ] 。韓琦等（2020）認(rèn)為排污權(quán)交易的順利進(jìn)行及排污權(quán)交易市場(chǎng)的有序構(gòu)建離不開排污權(quán)交易市場(chǎng)投放總量的合理確定，提出了一種采用2010年污染源普查動(dòng)態(tài)更新數(shù)據(jù)庫污染物普查排放量和有效的排污許可證所載明的污染物許可排放量進(jìn)行合集的認(rèn)可現(xiàn)實(shí)法作為測(cè)算投放總量的方法，并在山西省進(jìn)行了試點(diǎn)實(shí)踐[3] 。皮鈺麗等（2020）對(duì)國內(nèi)初始排污權(quán)交易定價(jià)最常使用的影子價(jià)格法和恢復(fù)成本法優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了分析比較，并結(jié)合武漢市四種不同行業(yè)COD（即化學(xué)需氧量排放）排放現(xiàn)狀，采用恢復(fù)成本法構(gòu)建了COD的定價(jià)模型[4]。

2.郴州市排污權(quán)交易制度運(yùn)行情況

郴州市是湖南省的地級(jí)市，其排污權(quán)交易的政策在湖南省的框架內(nèi)施行，是湖南省率先于2014年全面開始實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易的地區(qū)。

2.1機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

郴州市為配合排污權(quán)交易管理辦法等制度順利實(shí)施，于2013年成立了郴州市排污權(quán)交易所，從相關(guān)科室抽調(diào)技術(shù)人員，安排了3名人員專門從事全市排污權(quán)有償使用費(fèi)收繳、排污權(quán)交易、儲(chǔ)備以及排污權(quán)證發(fā)放等管理工作，各縣市區(qū)分局均在總量股或局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)安排1～2名人員兼職從事排污權(quán)工作，全市機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)基本形成。

2.2初始排污權(quán)核定與分配

2014年開始，郴州市按照《湖南省人民政府關(guān)于印發(fā)湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法的通知》（湘政發(fā)〔2014〕4號(hào)）要求，以第一次污染源普查數(shù)據(jù)作為重要基礎(chǔ)依據(jù)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有排污單位實(shí)施了初始排污權(quán)核定：2014年7月，完成了第一批1052家企業(yè)的排污權(quán)初始分配;2015年11月，進(jìn)行了第二批90家工業(yè)企業(yè)排污權(quán)分配的結(jié)果公示;2017年，按照初始分配排污權(quán)的資格條件對(duì)第三批160家符合條件但沒有分配核定初始排污權(quán)的單位進(jìn)行了補(bǔ)充分配;2018年，按照初始分配排污權(quán)的資格條件對(duì)第四批100家符合條件但沒有分配核定初始排污權(quán)的單位進(jìn)行了補(bǔ)充分配;2019年，按照初始分配排污權(quán)的資格條件對(duì)第12家符合條件但沒有分配核定初始排污權(quán)的單位進(jìn)行了補(bǔ)充分配。初始排污權(quán)核定后，正式確定了郴州市的初始排污權(quán)狀況，真正將總量控制指標(biāo)及排污權(quán)落實(shí)到的具體企業(yè)。

2.3排污權(quán)交易開展情況

自2014年全面實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易管理后，郴州市新（改、擴(kuò)）建企業(yè)需通過有償使用獲得排污權(quán)，在郴州市的管理機(jī)構(gòu)和企業(yè)中初步樹立了積極開展污染減排以及環(huán)境資源有價(jià)的理念。2015年度，郴州市實(shí)際開展交易8筆，合同金額88.55萬元;2016年度實(shí)施交易共49筆，合同金額585.48萬元;2017年度實(shí)施交易113筆，交易金額達(dá)1828.8407萬元，其中企業(yè)間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易38筆，政府儲(chǔ)備交易75筆;2018年度實(shí)施交易106筆，交易金額達(dá)758.66萬元，其中企業(yè)間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易69筆，政府儲(chǔ)備交易37筆;2019年度實(shí)施交易136筆，交易金額達(dá)447.08萬元，主要污染物累計(jì)交易量為化學(xué)需氧量57.96027噸、氨氮4.1776噸、二氧化硫164.59902噸、氮氧化物165.1663噸。

2.4排污權(quán)交易推行以來取得的成效

排污權(quán)交易制度作為總量控制的重要輔助政策，郴州市實(shí)施的新（改、擴(kuò)）建企業(yè)通過購買排污權(quán)獲得總量控制指標(biāo)的做法，推動(dòng)了總量替代工作，有效控制了新增項(xiàng)目的排放量。在開展總量替代時(shí)，基本上實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目替代，明確了排污權(quán)新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目替代指標(biāo)來源，總體上控制了郴州市的主要污染物新增排放，大氣、水環(huán)境生態(tài)質(zhì)量改善明顯。在排污權(quán)交易制度輔助下，郴州市的總量減排工作連年占優(yōu)，“十二五”期間郴州市主要污染物均達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，化學(xué)需氧量、氨氮減排量分別完成“十二五”目標(biāo)的103%和100%，二氧化硫、氮氧化物減排量分別完成“十二五”目標(biāo)的130%、212%。

3.存在的問題和對(duì)策

郴州市基本建立了排污權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)了區(qū)域和流域的污染減排，取得了一定成效，但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)郴州市排污權(quán)交易制度存在排污權(quán)屬性不明確、排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)不夠活躍、與排污許可制度改革尚未完全銜接等主要問題，建議從以下三個(gè)個(gè)方面進(jìn)行完善：

一是進(jìn)一步明確排污權(quán)的法律地位。目前在國家層面，排污權(quán)的概念缺乏充分的法律地位，其權(quán)利屬性與財(cái)產(chǎn)屬性尚未寫入現(xiàn)有法律，造成地方實(shí)施過程中存在嚴(yán)重的法律障礙。在法律依據(jù)缺乏的情況下，地方頻頻出現(xiàn)對(duì)政策實(shí)施的理解不到位、不全面的問題，企業(yè)也對(duì)政策預(yù)期缺乏信心從而導(dǎo)致交易市場(chǎng)不活躍。建議郴州市可以加大地方立法立規(guī)力度，全面依法推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作進(jìn)程。

二是嚴(yán)格排污權(quán)日常使用監(jiān)管。嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)法體系是保障排污權(quán)交易系統(tǒng)發(fā)揮最大作用和確?？偭靠刂颇繕?biāo)得以實(shí)現(xiàn)的必要基礎(chǔ)。首先要在排污權(quán)交易制度實(shí)施中重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)、收集、校核的相關(guān)配套措施，確保排污權(quán)交易的可信度;其次要嚴(yán)格落實(shí)超總量執(zhí)法處罰，要加強(qiáng)對(duì)排污權(quán)交易參與單位排污行為的執(zhí)法監(jiān)管，結(jié)合排污許可管理工作，對(duì)于超總量排污行為按照相關(guān)法律規(guī)定落實(shí)處罰;再次是要及時(shí)科學(xué)對(duì)企業(yè)污染物減排效果進(jìn)行評(píng)估，確保市場(chǎng)排污權(quán)供應(yīng)，保障企業(yè)減排收益。

三是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。由于排污權(quán)交易管理工作量較大，技術(shù)難度高，現(xiàn)有人員配置和專業(yè)技術(shù)人才難以滿足要求;另一方面，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境管理部門新增碳排放交易等業(yè)務(wù)內(nèi)容，排污許可、總量控制等以往業(yè)務(wù)也有新的發(fā)展要求，倒逼排污權(quán)交易工作向精細(xì)化方向發(fā)展，對(duì)技術(shù)人才的具體業(yè)務(wù)能力要求更為嚴(yán)格。建議增加在編及專業(yè)人員數(shù)量，并建立特聘專家制，幫助解決相關(guān)技術(shù)問題。

參考文獻(xiàn)：

[1] Stavins， R. N.. Transaction Costs and Tradeable Permits[J].Journal of Environmental Economics and Management， 1995， 29： 133-148.

[2] Duy Nong，Trung H. Nguyen，Can Wang，Quy Van Khuc. The environmental and economic impact of the emissions trading scheme （ETS） in Vietnam[J]. Energy Policy，2020，140.

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[4] 韓琦，張保會(huì)，段佳麗，王曉春，張定生.一種測(cè)算排污權(quán)交易市場(chǎng)投放總量的方法[J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2020，46（01）：60-64.

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