全面提高農村基層黨建質量

中共揚州市委組織部

黨的十八大以來，習近平總書記對加強農村基層黨建提出了一系列新指示、新要求，是新時代加強農村基層黨建的基本遵循。2018年11月，中央政治局審議通過修訂后的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，強調要堅持和加強黨對農村工作的全面領導、提高黨的農村基層組織建設質量。圍繞“加強農村基層黨建工作研究”課題，我們通過查閱資料、發放問卷、“四不兩直”等方式開展調研，共發放并回收問卷1321份，走訪村黨組織書記49人，覆蓋全市6個縣（市、區）、67個鄉鎮、1036個建制村。通過深入調研，系統總結揚州市農村基層黨建工作成效經驗，準確把握新的形勢和要求，有針對性地提出進一步加強農村基層黨建工作的對策建議。

一、近年來揚州農村基層黨建工作的探索實踐

近年來，揚州高度重視農村基層黨建工作，突出“基礎再造”和“提優拔尖”兩手抓，一級帶著一級干，一年接著一年抓，一個主題接著一個主題推進，取得了較好成效。

抓實基本組織。就揚州而言，農村正處于農民居住向社區集中、產業發展向規模經濟集中、土地流轉向合作組織集中、農民就業向企業和園區集中的“四個集中”過程中。揚州市優化農村基層組織設置，探索推行跨村、跨組織類型聯合建立黨組織模式，加大在農民集中居住區、農民專業合作社、農業企業和農民工聚居地建立黨組織力度。通過靈活組建黨小組、單獨建立黨支部、集中組建黨委等形式，全市共建立農民集中居住區黨組織510個、專業合作組織黨組織498個，農民集中居住區黨建工作獲得全省組織工作創新創優獎。

抓優基本隊伍。以打造“雙帶”（帶頭致富、帶領民富）、“三強”（經濟發展能力強、民主法治素質強、促進和諧本領強）型帶頭人隊伍為目標，持續聚力用勁。一是突出帶頭人隊伍建設。在全省率先出臺《關于進一步加強村黨組織書記隊伍建設的意見》，明確“評星級、給待遇、補短板、樹標桿、定責任”等20條舉措。隊伍年齡結構得到改善，班子成員的平均年齡從前幾年的45歲降至42歲;文化層次明顯提升，本科占比16.5%，比上次換屆提高10%，初中及以下學歷減少30%。市級層面每年重點培育500名左右村黨組織書記、副書記，全市“三強”型村黨組織書記比例動態保持在90%以上。二是重視村后備干部隊伍建設。實施“農村基層干部源頭工程”，注重從轉退軍人、大中專畢業生、返鄉能人、機關部門退休干部職工中，從懂農業愛農村愛農民、有志于農村事業發展的賢才能人中，選聘村干部。按照30%的比例建立后備庫，一批能夠“帶頭致富、帶領民富”的農村黨員被培養進村“兩委”班子。三是持續八年選派“第一書記”。從2012年起，每兩年選派一批機關年輕干部到經濟薄弱村任“第一書記”，先后選派四批共640人，實現了經濟薄弱村和軟弱后進村全覆蓋，“第一書記”承擔“強班子、帶隊伍，抓發展、強實力，理思路、謀長遠，聽民意、連城鄉”四個第一責任，推動65個市級經濟薄弱村轉化。

抓好基本活動。圍繞從嚴管黨治黨，推進“兩學一做”常態化、制度化，開展好第二批“不忘初心、牢記使命”主題教育，認真落實“三會一課”、組織生活會、民主評議黨員等基本制度，常態化開展主題黨日、“統一活動日”“尋找老支書精神”等活動，增強組織活力。圍繞重大任務落實，推進鄉村振興、脫貧攻堅、基層治理、環境整治、掃黑除惡，發揮黨建引領，增強組織戰斗力。

抓住基本制度。一是織密制度體系。先后出臺了《關于選派經濟薄弱村“第一書記”的意見》《關于加強村級組織規范化建設的意見》《關于深化農村富民黨建工作的實施意見》《關于黨建引領農村基層治理的意見》，以及黨員“一方隸屬、多重管理”等制度。二是健全農村集體“三資”監管機制。按照“四權不變、統一管理、雙重考核、聯績計酬”的原則，配齊配強“村級會計委托代理服務中心”工作人員，村主辦會計異村委派全覆蓋，統籌推進“陽光扶貧”“惠農補貼”“三資管理”信息系統的有機融合，實行信息共享、數據聯通和市縣鎮村一張網運行。三是推進農村基層社會治理與服務試點。首批24個村進行試點，各試點村全面完成了集體資產清產核資工作，推行“村務卡”非現金結算，每個試點村“兩委”中擁有社工師兩名以上，列出黨群活動、醫療養老、文化體育等服務清單，為農民群眾提供更加規范化、社會化、多樣化的服務。

抓牢基本保障。資金保障上，探索村級運轉經費兜底機制，每村每年運轉經費保障標準不低于38萬元，農村社區黨組織為民服務專項資金不低于15萬元。市級每年按照500萬元標準，設立專項資金，重點幫扶60個左右后進村、經濟薄弱村黨組織。陣地保障上，按照基層黨組織基本陣地“六個規范化”要求，推進縣鄉村一站式服務平臺體系建設，開展牌子亂象整治，市級每年重點資助20個左右村黨群服務中心新建改造。制度保障上，普遍建立領導干部掛鉤聯系制度。列入市級重點整頓的村，由1名縣（市、區）四套班子領導、1名縣級組織部副部長、1名鄉鎮黨委班子成員掛鉤，掛鉤領導到村調研指導全年不少于4次，縣（市、區）、功能區黨（工）委書記帶頭聯系情況復雜、工作難度大的村，定期到村指導工作。

二、新時代農村基層黨建工作面臨的新形勢新挑戰

重視農村基層黨建是我們黨的優良傳統和重要經驗。進入新時代，加強和改進農村基層黨建工作面臨著許多新變化，必須守正創新，久久為功，把黨員組織起來、把人才凝聚起來、把群眾動員起來，推動新時代鄉村全面振興。

從中央重大決策部署來看，中央一號文件已經連續16年聚焦“三農”工作。黨的十九大以來，“新時代黨的組織路線”的提出，《農村基層組織工作條例》的修訂，《農村工作條例》的印發，以及黨的十九屆四中全會要求著力提升農村治理體系和治理能力現代化等都成為我們推進農村基層黨建工作的基本遵循，把堅持黨的全面領導貫徹落實到“三農”各個領域，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方。全面加強農村基層組織體系建設，為推動農業農村優先發展、實施鄉村振興戰略提供堅強的政治和組織保障。所有這些，都要求我們必須增強管黨治黨意識，落實管黨治黨責任，始終把在農村抓基層打基礎作為長遠之計和固本之舉，開拓創新、常抓不懈，不斷提高農村基層黨組織建設質量。

從農村經濟社會發展來看，隨著工業化、信息化、城鎮化的快速發展，開放性、流動性日益成為現代農村社會的重要特征。農村組織形式更加多樣，新型農民合作組織、集體經濟組織、農業企業以及各類社會組織、服務組織大量涌現;群眾訴求更加多元，農村社會階層結構發生變化、利益關系更加復雜;社會矛盾日益增多，基層治理難度加大，有的地方宗教勢力、家族勢力干擾村務，與我們黨爭奪群眾。所有這些，都對農村基層黨建提出新挑戰，只有適應農村形勢發展變化，下大力氣把農村基層黨組織建好建強，推進黨在農村的有效覆蓋，農村改革發展穩定才有可靠保障。

從基層黨組織自身來看，盡管農村基層組織建設有了很大提升，但有的問題沒有完全解決，新的問題又產生。有的村黨組織軟弱渙散，領導核心作用弱化、服務群眾能力虛化;有的村黨組織發展致富能力不強，在“掃黑除惡”專項斗爭中也發現個別農村黨組織應對消極落后勢力挑戰的能力不夠強;農村黨組織帶頭人“人難選、選人難”問題依然存在，有的村民調侃“當村書記還不如搬磚頭”;個別村干部甚至違紀違法，直接影響黨在群眾中的形象;農村基層組織生活不健全，“三會一課”等組織活動正常化不夠、質量不高;農村基層黨建人財物保障水平與發展需要、群眾期盼還有差距。所有這些，都要求我們必須堅持問題導向，以釘釘子的精神破解制約農村基層黨組織功能的難題，切實增強政治功能，提升組織力，夯實黨在農村的執政基礎，擴大黨在農村的群眾基礎。

從農村基層治理來看，鄉村治理是鄉村振興的內容和基礎，鄉村治理核心是治理制度，治理制度核心是黨的領導。隨著農村經濟發展方式、社會結構發生巨大轉變，治理方式卻沒有跟上經濟社會的變化，呈現出明顯的滯后性。“一核多元”鄉村治理機制不順暢，“三治合一”鄉村治理體系不健全，各類主體參與鄉村治理不到位;有的農村黨員干部宗旨意識淡薄、工作方法簡單、作風漂浮，對群眾缺乏感情，辦事不公，難以發揮帶頭示范作用;農村涉訴信訪問題仍然較為突出，一些地方由于土地征用、房屋拆遷等引發的矛盾糾紛還在增多，等等。所有這些，都要求我們深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，探索推進鄉村治理體系和治理能力現代化的現實路徑，提高農村基層治理法治化、科學化水平。

從黨員教育管理來看，越來越多的農村人口流向城市，農村缺乏優秀人才和青年新生力量，黨員隊伍結構偏老齡化。以揚州市寶應縣1458名在職村干部為例，35周歲以下僅占14%。有的農村黨員長期游離于組織之外，難以發揮示范帶動作用，中央明確村黨組織換屆由三年調整為五年，以往的培養方式很難適應新形勢下黨組織帶頭人隊伍建設的新要求。調研發現，67%的農村黨組織書記認為，村干部隊伍尤其是村黨組織書記后備隊伍儲備不足，甚至有的地方出現“后繼乏人”的情況，“本事大的不愿干，本事小的干不了”問題突出;部分黨員干部先進性作用不明顯，擔當精神、斗爭本領不足，一些黨員干部認為“多干事容易多出事”，不干事又會被批評為“慵懶懈怠”。所有這些，都要求我們結合農村實際，把黨要管黨、從嚴治黨落實到農村黨員教育管理中去，融入日常、抓在經常，防止形式主義，著力提高農村黨員教育管理質量。

三、進一步加強農村基層黨建工作的對策建議

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實新時代黨的建設總要求和組織路線，牢固樹立大抓基層的鮮明導向，重點做好以下七個方面。

更加突出政治功能，著力提升組織力。把強化政治功能放在首位、貫穿始終。一是強化政治屬性。建立健全政治訓練機制，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，以縣級為單位，村黨組織書記每年輪訓一遍，副書記、普通村干部每兩年輪訓一遍;鼓勵村干部提高學歷、更新知識、增長才干。推進“兩學一做”學習教育常態化、制度化。強化剛性執行與落實，村“兩委”班子成員帶頭做到“不忘初心、牢記使命”，當好黨在農村基層的“代言人”。二是突出政治引領。加強村黨組織對村級各種組織的統一領導，支持他們依法依規行使職權，貫徹黨的基本路線不偏離，避免黨組織發揮作用的“越位”和“缺位”現象。嚴明政治紀律，引導農村黨員干部增強黨的意識、紀律意識、規矩意識。三是堅守政治擔當。動態整頓轉化農村軟弱渙散基層黨組織，每年按不低于5%的比例倒排，實行動態管理、對賬銷號制度。原則上，在任期內被認定為軟弱渙散基層黨組織沒有“摘帽”的，該基層黨組織主要負責人、上一級黨組織主要負責人不得交流、提拔。加大為民服務力度，探索設立農村黨組織為民服務專項資金，普遍建立村“兩委”班子成員一對一聯系、走訪幫扶制度。細化容錯糾錯機制，強化案例引導，加大對村干部容錯糾錯適用力度。

更加突出組織創新，著力擴大覆蓋力。與時俱進，調整創新農村基層黨組織設置模式，做到既“有形覆蓋”又“有效覆蓋”。一是優化設置“區域型”黨組織。綜合考慮機關、企業、社區與農村基層組織地域相鄰、優勢互補、資源共享和職能帶動等因素，推行“村村聯建”“村企聯建”“村校聯建”等聯合黨組織設置模式。推進空心化、空殼化村合并重組，推行大村帶小村、強村助弱村、富村幫窮村的跨村合建黨組織模式。二是大力發展“產業型”黨組織。推廣“黨組織+合作社（協會）”“黨組織+產業基地”“黨組織+龍頭企業+農戶”等模式，實現農村黨組織向以產業支部為代表的功能性、多樣性、專業性設置模式拓展。拓展“產業型”黨組織發展綠色通道，在項目申報、土地流轉、用工協調、技術培訓和市場營銷等方面給予支持幫助，把黨員聚在產業鏈上，讓農民富在產業鏈上。三是拓展建立“流動型”黨組織。對外出務工黨員較為集中的區域，由縣級組織部門統籌，建立流動黨支部，作為下屬黨組織直接受縣委指導管理，并以此為陣地，定期開展活動，在法律維權、糾紛協調、工程承攬及經商、就業信息搜集與發布等方面充分發揮黨組織和流動黨員的作用。對務工經商地點不固定、個體較為分散、組織關系仍在流出地黨組織的外出流動黨員，指定村“兩委”成員或素質較高、責任心較強的普通黨員與其建立以“幫助查訪聯系、幫助理順關系、幫助溝通教育、幫助通報反饋、幫助督促履責”為主要內容的“五幫責任制”。利用微信、QQ、學習強國APP等信息化載體，探索建立網上流動黨支部。

更加突出建好隊伍，著力增強帶動力。像抓黨政干部一樣抓基層“帶頭人”隊伍建設，努力打造一支富民強村的“頭雁”隊伍。一是選優配強村級組織帶頭人。建立“政治體檢”制度。嚴格把好政治關，將政治標準作為首要標準，在遴選村黨組織書記時，對政治不過硬的一票否決。建立掃黑除惡長效機制。定期篩查“兩委”班子成員中有涉黑涉惡等情況的人員，一經發現，堅決清理。持續推進作風建設。大力開展形式主義、官僚主義專項整治，既把“為基層減負”落到實處，又讓村干部聚焦主業、干有壓力，實現減負增效。二是壓實各級黨組織責任。健全“書記抓、抓書記”的工作體系。縣級組織部門把村干部隊伍納入干部隊伍建設的整體盤子來規劃，在人選產生、人員儲備、監督管理、作用發揮、職責定位、能力提升及后續晉升等各個環節，建立與鄉村振興戰略高度匹配的村干部隊伍培養建設體系。鄉鎮黨委書記認真履行“第一責任人”職責，親自主抓、定期謀劃村干部隊伍建設，作為年終述職考評的必要內容。三是提高村干部隊伍整體活力。多渠道引進人才，堅持從高校畢業生、轉業退伍軍人、務工回鄉青年、致富能手等群體中擇優遴選，按照不低于35%的比例建立后備人才庫，繼續選派優秀年輕干部擔任“第一書記”，推行“鄉村振興好青年”招聘試點，實施“定制村官”服務計劃。組織開展村黨組織書記和村干部“十名示范、百名領先、千名骨干”行動，示范帶動整個農村基層隊伍。建立“傳幫帶”機制，市縣層面定期選派優秀年輕村干部跨地區掛職鍛煉、結對拜師。開展村黨組織書記職業化管理試點。四是提高待遇保障水平。建立工資報酬定期增長機制，到2021年底，將村黨組織書記基本報酬提高到上年度所在地區農民人均可支配收入的2.3倍，增加基本工資在總收入中的權重，拉高偏低報酬，適當縮小收入差距。健全村干部社會養老保險制度，鼓勵有條件的地方參照所在鎮（街道）事業單位人員工資標準，為村黨組織書記繳納“五險一金”;對因養老保險辦理時間較短、標準較低，導致養老金數額較低的部分村干部，由縣鄉兩級實行兜底保障，不低于企業相近工齡職工的領取水平;對于沒有保險，只領取離任生活補貼的離任村干部，在不低于現有標準的基礎上，適當提高生活補貼標準并建立正常增長機制。普遍推行村干部星級評定制度，合理實施物質獎勵，真金白銀獎勵對農村工作有突出貢獻的村干部;落實邊遠地區附加津貼制度和基層干部專項補貼制度。五是打破職級晉升“天花板”。建立農村干部選拔晉升機制，鄉鎮黨委、政府領導班子中，具有村黨組織書記或村“第一書記”工作經歷的動態保持在30%。加大面向優秀村黨組織書記定向招錄公務員力度，放寬定向招聘事業單位工作人員的政策門檻。

更加突出嚴管黨員，著力提升聚合力。一是把好黨員“進出關”。加大從35歲以下、高中以上文化程度回鄉大中專畢業生，致富能人、產業大戶、返鄉創業農民工中發展黨員力度，從源頭上改善黨員隊伍結構;對優秀青年進行重點聯系、引導和培養，變“坐等上門”為主動發展。分別制定農村優秀黨員和不合格黨員具體標準。對確定為不合格的黨員，該限期改正的限期改正、該誡勉的誡勉、該勸退的勸退、該除名的除名，形成優者留、劣者汰的黨員隊伍“出口”機制。二是創新黨員教育管理載體。全面推行“我是黨課主講人”做法，讓普通黨員走上講臺，在親身參與中深受教育、錘煉黨性。深化“一方隸屬、多重管理”黨員教育管理模式，保證黨組織隸屬關系不變，經同意可到本人戶口所在地、工作地、居住地或者經常活動地等黨組織報到并接受教育、管理和服務，確保對黨員“教育有效、監管有力、服務有質”。推行“黨員電子身份證”。完善流動黨員黨組織關系報到登記轉接、在線紀實積分、失聯黨員查找、不合格黨員處置證據存儲等功能，切實解決黨員流動帶來的轉接手續繁、參加活動難、接受考評虛等問題。三是創新量化考核評價體系。實行量化積分管理。堅持“基礎+貢獻”“自評+互評”“獎勵+懲戒”相結合，對黨員貢獻和基礎積分進行分類管理。引入多方參評和監督機制，明確考評小組、黨員個人、群眾不同考評權重，定期組織黨員開展積分“制單”和現場“亮單”活動，通過月度提醒、季度反饋、年度評定等形式，加強過程管理。四是發揮無職黨員作用。無職黨員“適崗定責”。根據黨員的自身狀況、能力特長進行組織引導，促使無職黨員力盡所能，為群眾做好事、辦實事。鼓勵退休退職老黨員參與日常事務，發揮其閱歷豐富、黨性強、威望高的優勢，當好農村黨組織的參謀和顧問。

更加突出黨建富民，著力提升服務力。堅持將政治功能寓于服務功能之中，建設生態宜居的美麗鄉村，讓廣大農民有更多獲得感、幸福感。一是為村“兩委”班子撐腰賦能。高標準落實村級運轉經費，揚州市目前要求每村每年不低于38萬元。實施村級黨群服務中心達標工程，揚州市計劃用兩年時間推動未達到400平方米的村級黨群服務中心全部達標。二是打造鄉村經濟新業態。因地制宜加快發展農村電子商務、農產品加工、建筑業等產業，積極規劃發展休閑觀光農業、鄉村旅游業等新型產業，提升農村經濟發展質態。暢通“雙培養”模式，鼓勵和支持黨員領辦創辦農民專業合作社，發展特色產業，把有能力的黨員培養成致富帶頭人，把優秀的致富帶頭人培養成黨員。三是“劃線”幫扶經濟薄弱村。根據不同地域、不同類型，設定經濟薄弱村底線標準。構建經濟薄弱村持續穩定增收機制，結對幫扶的部門、國企等發揮自身優勢，幫助經濟薄弱村按照“宜農則農、宜工則工、宜游則游”的原則找準發展路子。

更加突出制度建設，著力強化約束力。以制度管權、管事、管人，提升農村基層黨建工作規范化、科學化水平。一是嚴格管黨治黨責任。建立市、縣、鄉黨委書記抓農村基層黨建“三張清單”，即責任清單、問題清單、整改清單，層層壓實固本強基的政治責任。全面推行“書記項目”，每年在省、市、縣、鄉、村五級層面各設置一定數量的“書記項目”，明確時間表、路線圖、任務書，并將落實情況納入黨建工作“聯述聯評聯考”和領導年度綜合考核。建立定期分析研判制度，省、市、縣、鄉四級黨委每年分析研判農村基層黨建工作兩次以上，推動工作開展、問題解決。完善省、市、縣、鄉黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核機制，述職時上級黨委派人參加、進行點評，現場接受黨員干部群眾、“兩代表一委員”評價。二是落實組織生活制度。從嚴抓好“三會一課”、組織生活會、主題黨日、統一活動日、民主評議黨員等制度落實，建立健全紀實評價制度。研究出臺黨員參加組織生活管理制度，做到“三個明確”：明確管理主體、明確參加數量要求、明確公布方式，督促黨員增強黨員意識、強化組織觀念。三是完善民主議事決策制度。嚴格執行“四議兩公開”“三提三知”等制度，鼓勵基層探索“五民工作法”（建民生檔案匯民情、記民情日記聽民聲、促民事會辦解民困、聽民聲反饋順民心、重民意考評促和諧）等務實管用的工作方法。健全村賬鎮管、離任審計、任職回避、村級權力清單等工作機制，扎緊制度籠子，防止涉黑涉惡勢力侵蝕、“小官巨貪”等現象。全面實施村“兩委”班子任期承諾考評制，向鄉鎮黨委和群眾做出公開承諾，接受雙向監督。

更加突出科學考評，著力提升執行力。用好考核“指揮棒”，引導村干部聚焦鞏固基礎、推動發展、服務群眾等，努力在崗位上干事創業。一是明確考評標準。細化基層黨組織考核評價標準，具體包括“八個是否”：書記是否有能力，明確農村各領域黨組織書記責任清單;黨員是否高質量，對黨員結構、素質等提出明確要求;覆蓋是否有實效，實現組織覆蓋、工作覆蓋;組織生活制度、民主集中制等是否健全并貫徹到位;活動是否有陣地，黨群服務中心面積是否達標，功能是否完備;經費是否有保障，包括黨建工作、黨組織活動、村黨組織運轉經費等;發展是否有成果，黨組織能夠領導脫貧攻堅、富民增收、基層社會治理等;黨組織班子是否堅強有力，不能成為軟弱后進黨組織、經濟薄弱村黨組織等。二是改進考評方法。制定黨建工作“過程評價、跟蹤問效”辦法，除運用“嚴格審、一線看、現場聽、隨機問、集體研”的方法進行綜合分析研判外，每半年至少組織一次過程監測，評定結果計入年度考評總分。引入“群眾滿意度測評”，每年至少測評一次，測評分數原則上占比不低于30%，充分發揮群眾監督作用，改變以往考核“唯上”傾向。三是科學運用評價結果。對考評“優秀”的村黨組織，在經費投入、評先評優、評星定級、表彰獎勵等方面給予適度傾斜，對黨組織書記優先提拔任用;對考評“一般”“較差”的村黨組織，制定整頓幫扶計劃，尤其是對經濟薄弱、軟弱渙散、信訪矛盾多的基層黨組織，分別歸類建檔，限期整改到位，相關黨組織書記原則上“摘帽”前不提拔。

（課題組成員：江樺、徐龍、楊俊、王尚兵、張智斌）

責任編輯：高 莉