生態產品價值實現的路徑和機制建設探討

喻建華 王山海 隗煒

（武漢市規劃研究院，湖北 武漢，430012）

2010年12月，《全國主體功能區規劃》首次在國家層面提出“生態產品”這一概念，并將其定義為“維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等”。生態產品的主要功能包括“吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養水源、保持水土、凈化水質、防風固沙、調節氣候、清潔空氣、減少噪音、吸附粉塵、保護生物多樣性、減輕自然災害等”。這一定義與國際上所提的生態系統服務(ecosystem services)的概念比較接近。

在生態文明體制改革過程中，國家相繼提出了“促進生態產品價值轉化”“建立自然資源資產核算制度”等改革要求。筆者發現，一些學者和自然資源管理部門工作人員將自然資源資產、生態產品的概念混為一談。自然資源資產與生態產品雖有聯系，也有區別。土地、森林、草原、濕地等自然資源資產是生態產品的載體和本底，沒有多樣化、優質的自然資源資產則不可能產生優質的生態產品，脫離自然資源，生態產品就是無源之水，無本之木。

較之于通常理解的物質產品，生態產品及其提供的服務功能往往是無形甚至難以覺察不到。雖然生態產品有價值的觀點得到了廣泛地承認，但是，并不意味著這個價值等同或接近其市場價值。某一產品或服務要實現其市場價值，首先要可交易，離開了社會交易系統，不進入市場的資源與服務，都不具有經濟學意義上的價值。由于大多數生態產品是難以私有化的公共產品，具有很強的外部性，不存在自然狀態進行交易的市場，因此也就不存在明顯的市場價值。但是，生態產品價值可以部分轉化為市場價值，這種轉化，就是生態產品價值實現的過程。

一、生態產品價值評估與價值實現的關系

1.生態產品價值評估的兩種基本方法

關于生態產品價值評估問題，學術界開展了大量研究工作。目前，國內已基本形成了單位面積價值當量因子法和基于單位生態產品價值法兩種方法。單位面積價值當量因子法，是將農田、森林、濕地等自然資源視作相對獨立的生態系統，采取可量化的標準構建不同類型生態系統提供服務功能的價值當量（即單價），然后與生態系統面積相乘、加總，得出生態產品價值。中科院地理科學與資源研究所謝高地等通過對專業人員的問卷調查，得出了中國農田、森林、草地、濕地、荒漠等提供的生態服務功能單價體系。基于該單價體系，可對區域的生態產品價值進行快速核算。

單位生態產品價值法，則是根據各類監測統計數據核算生態系統提供的各類產品和服務量，再運用間接市場法確定單位生態產品價值，而后與實物量相乘，加總得出價值總量。該方法也得到了廣泛采納，用于中微觀尺度、各類生態系統提供的生態產品評估。原國家林業局發布的林地、荒漠、濕地生態系統服務價值評估規范均是基于此方法。

2.生態產品價值核算不會影響價值實現

有的觀點認為，要把生態價值轉化為市場價值，首先就要知道生態價值的大小，否則無法進行生態產品的定價和交易，進而影響價值實現。這也是當前諸多研究著眼于生態價值評估的重要原因。筆者認為，這也是認識的誤區：一方面，當前生態價值評估依然存在明顯的短板，其一，生態價值內涵還沒有形成一致的標準，就以都得到廣泛認可的研究成果為例，謝高地等人的研究成果將食物、原材料和水資源供給服務作為生態價值的重要組成部分，而《森林生態系統服務功能評估規范》（LY/T 1721-2008）則未將其納入生態服務功能評估指標范疇，由于內涵標準的不同相應地也就造成了評價內容的差異。基二，現有的評估方法也有“硬傷”，基于單位面積價值當量因子法難以體現地域生態系統質量差異；而基于單位生態產品價值法雖然更具針對性，但需要收集包括市場價格、地理狀況、土壤理化性質等大量瑣細基礎數據，而現有的自然資源統計制度還不系統、完善，除土地資源數據外，其他數據長期缺失、時效性差，影響了評價結果的可信度。建立科學合理的、覆蓋所有價值來源、社會公認的價值評估體系并運用于管理，是一個長期的過程。而且，生態價值是一個整體的概念，這個概念對于生態產品的交換和價值實現意義并不大。因此，站在自然資源管理的角度看，在尚難以通過市場的方式對價值量進行考核與判斷前，不宜過度強調“生態價值”評估核算，而更應重視自然資源提供的生態產品實物量、質量等的考察，以及價值實現的制度供給和實施機制設計。

二、生態產品價值實現的主要方式

總結國內外生態產品價值的實現的路徑，可以總結為四種形式（表1）。

1.生態補償

自然資源提供的某些服務功能，尤其是調節類服務（氣體調節、氣候調節、水文調節、凈化環境等功能），具有流域和區域特性，由于其資源本底產權（所有權、使用權）的復雜性及外部性，單一市場機制往往會失靈，要實現這些資源保護和利用的可持續性，很大程度上依賴政府間的補償政策，利用行政手段，對輸出生態產品的區域進行補償。根據補償對象特點，可分為要素補償、流域補償和區域綜合補償三類。其中，要素補償專門針對生態要素，如國家對天然林、草原等實施的生態補償和補助、草原生態保護補助獎勵，以及一些地方自行開展的耕地生態補償。流域補償，以新安江流域浙皖兩省實施的以水質為基礎的流域補償最具代表性，浙江、安徽兩省簽訂對賭協議，根據交界斷面水質情況支付補償金。綜合補償是近幾年才出現的新的補償模式，較有代表性的是湖北省鄂州市的綜合補償探索，該市以轄區（鄂城、華容、梁子湖區）提供的調節服務價值評估為基礎，按照“凈流入者向凈流出者提供補償”的原則，在轄區之間開展橫向的財政轉移支付。

表1 生態產品價值實現的主要方式和做法

2.公共性生態產品交易

公共性的生態產品交易本質上是政府配額的交易、是發展權益、生態權益的交易，也是一種生態補償，但市場機制的作用得到了較大程度發揮。不少地方正在開展的水權交易、污染物和碳排放交易、占補平衡指標交易等都可以歸為此類。

3.生態產品綜合開發

這種模式需要各種主體參與、各種資金投入，其受益群體也最廣。區域生態品牌的打造以及生態產品溢價都可以歸為此類，以麗水市的做法最具代表性。麗水市依托良好的生態環境，對相關的品進行綜合打造，形成品牌效應，現已形成了“麗水山耕”生態農產品、麗水山居”田園民宿、“麗水山景”鄉村旅游三大區域品牌。“麗水山耕”整合了麗水市各類散、小的農業品牌，成為全國首個含有地域名稱的集體商標。該品牌采取政府所有、生態農業協會注冊、國有農投公司運營的模式，其產品的平均溢價率達到30%。生態產品溢價則主要是由于環境改善使得某些對環境要求較高的企業成本降低而帶來經濟效益。麗水市國鏡藥業項目，因項目所在地空氣質量好，延長了空氣過濾器更換周期，企業系統維護費下降60%，經濟效益顯著提升。

4.生態產品資本化

生態產品資產化主要是將自然資源資產權能資產化。比如，以耕地承包經營權、林地使用權等進行融資。麗水市允許農村林地使用權、土地承包經營權、水域養殖權和農村集體資產所有權等12類產權進行交易、抵押和貸款，基本實現了農村產權抵押貸款全覆蓋，同時還探索公益林補償收益權質押貸款。即，銀行按照未來5~10年的公益林補償預期收益確定貸款額度，借款人（村集體或農戶）與貸款銀行簽訂貸款合同，書面承諾貸款無法按期償還時同意由銀行處置公益林補償收益權。湖北省鄂州市還探索水庫灌溉權質押，為生態資產融資提供了解決的思路。

這四種方式是一個相互促進的有機的整體，要最大化地實現生態產品價值轉化，需綜合運用這些方法。前兩種主要從促進資源和環境要素保護的角度的轉化，政府發揮關鍵作用；后兩種方式中，企業、個人是參與主體，政府主要發揮引導和監管作用，金融機構提供融資支持，促進生態產品的擴大再生產，推動經濟與生態的良性互動。

三、加快生態產品價值實現的對策建議

提高生態產品的價值實現程度是一個系統工程，有賴于自然資源領域調查、產權、規劃、市場機制等方面完善的制度設計和基礎性工作。

1.推進自然資源確權登記和產權制度建設

明晰產權是減少生態產品外部性，實現產品交易和有效保護的重要前提。結合產權制度建設，應重點從三個方面著手：一是推進重要生態功能區確權。按照先易后難，先劃界再確權、誰管理誰申報的原則，統籌推進河流、湖泊、生態公益林、自然保護地的確權工作，明確其權利，為生態補償、規劃編制、生態產品開發等提供基礎依據。二是健全集體農用地“三權分置”產權登記和承包權流轉等機制。落實農用地所有權、承包權、經營權分置運行機制，所有權歸集體，承包權歸農戶，經營權歸實際經營者。探索林地經營權登記，鼓勵各種社會主體通過租賃、入股、合作等形式參與流轉林權，引導和支持農村集體、農民以林權等入股發展林業。三是放活宅基地和農民房屋使用權，尤其是在大城市周邊推廣復合利用，引導和鼓勵各種社會資本利用閑置農戶發展鄉村旅游、文創、電子商務等，促進農村一二三產業融合發展。

2.完善國土空間用途管制

一方面，既要嚴格限定城鎮開發邊界以外的開發建設活動，避免對優質的生態資源以旅游開發等之名受其過度開發遭到破壞；另一方面，也不能片面、單一的強調管控禁止利用，而應充分考慮生態空間的特點提出有針對性的管制規則，明確可開發的范圍、方式、強度、標準和準入項目類型，為生態農業、文旅業提供合理用地空間。

3.探索建立基于PPP模式的自然資源特許經營權制度

對部分濕地公園、森林公園、生態公益林區、湖泊等自然保護地非核心區的環境維護管理、配套設施建設與住宿、餐飲、零售等適度經營活動或場地租賃等相結合。

4.穩步推進生態產品基礎信息平臺和價值評估工作

雖然生態價值核算的清楚與否短期內不會從根本上影響生態產品價值實現，但通過評估，以貨幣化方式讓民眾更加直觀地認識生態產品的重要性；也有助于客觀評估經濟增長方式，為政府決策提供參考，因此，仍應將建立評估體系作為自然資源管理的長期目標。當前條件下，一方面做好基數信息集成，把基礎地理信息、土地利用、土壤化學、林業、水資源、水土保持、氣象監測等數據進行整合，為自然資源資產和質量監測監管、價值評估積累基礎數據。同時，還要結合管理工作，持續推進不同尺度生態產品價值評估方法的探索以及研究成果在國土規劃編制、區域橫向生態補償、自然資源有償使用、政府生態環境保護績效評價等方面的運用。