中國(guó)需要多少個(gè)區(qū)域性中心城市？

區(qū)域性中心城市首次被提及是在4年前。

2016年3月25日，中共中央政治局審議通過(guò)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《綱要》”），確立了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“一軸、兩翼、三極、多點(diǎn)”的發(fā)展新格局。

“一軸”是以長(zhǎng)江黃金水道為依托，發(fā)揮上海、武漢、重慶的核心作用，“兩翼”分別指滬瑞和滬蓉南北兩大運(yùn)輸通道，“三極”指的是長(zhǎng)江三角洲、長(zhǎng)江中游和成渝三大城市群，“多點(diǎn)”是指城市群之外的區(qū)域性中心城市。

中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)肖金成教授參與了《綱要》的討論，并對(duì)《綱要》中空間布局部分提出了建議。他接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，“《綱要》明確長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在三大經(jīng)濟(jì)群（長(zhǎng)江三角洲、長(zhǎng)江中游和成渝3個(gè)城市群）之外，還有‘多點(diǎn)，這個(gè)‘多點(diǎn)指的就是城市群之外的區(qū)域性中心城市。”

蕪湖在2016 年成為第一批區(qū)域性中心城市。

同年12月23日，在國(guó)務(wù)院批復(fù)的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》中，也提出大力發(fā)展區(qū)域性中心城市，并在第二節(jié)“建設(shè)和諧宜居智慧城市”中，明確提出“繼續(xù)做大做強(qiáng)洛陽(yáng)、宜昌、蕪湖、贛州、岳陽(yáng)等區(qū)域性中心城市”。

自此，區(qū)域性中心城市正式浮出水面。但是，自國(guó)務(wù)院文件中提到了5個(gè)區(qū)域性中心城市之后，這一概念再?zèng)]有出現(xiàn)過(guò)。未來(lái)區(qū)域性中心城市在區(qū)域發(fā)展中是一個(gè)什么地位？區(qū)域性中心城市對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將起什么作用？國(guó)家是否應(yīng)給予區(qū)域性中心城市重點(diǎn)支持？

區(qū)域性中心城市未受重視？

作為一份推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，《綱要》 在2016年6月下旬已下發(fā)到沿江11個(gè)省市，但全文至今未正式對(duì)外公布。

4年以來(lái)，《綱要》確立的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“一軸、兩翼、三極、多點(diǎn)”的發(fā)展新格局，大多有了新進(jìn)展。其中“一軸”中的上海、武漢、重慶，已經(jīng)晉升為國(guó)家中心城市;作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“兩翼”的滬瑞和滬蓉南北兩大公路運(yùn)輸通道，其中滬瑞高速公路沿線(xiàn)的運(yùn)輸量占長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶運(yùn)輸總量的16.2%，滬蓉高速也占到9.95%，兩條高速路在互聯(lián)互通上發(fā)揮了重要作用;作為“三極”的長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游和成渝三大城市群的規(guī)劃也已分別得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。相比之下，“多點(diǎn)”似乎被淡忘。

“《綱要》提出，‘支持城市群之外地級(jí)城市的發(fā)展，構(gòu)建中心城市帶動(dòng)、中小城市支撐的網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式格局，還提出重點(diǎn)支持城市群之外的區(qū)域性中心城市的發(fā)展，就表明了區(qū)域性中心城市與城市群之間的關(guān)系。”肖金成告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略提出之后，他負(fù)責(zé)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化與空間布局專(zhuān)題研究，調(diào)查發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有一大塊區(qū)域在三大城市群之外，多數(shù)都是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，所以就提出通過(guò)支持區(qū)域性中心城市的發(fā)展，輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展。這是“多點(diǎn)”的來(lái)歷和含義。

肖金成在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游和成渝三大城市群之外，有50個(gè)左右地級(jí)市，地級(jí)市政府的所在地不僅是政治中心，也是經(jīng)濟(jì)中心、文化中心，但規(guī)模都不大，輻射帶動(dòng)能力都不強(qiáng)。為此，其課題組還擬定了發(fā)展區(qū)域性中心城市的名單。如江蘇的淮安、徐州、連云港，安徽的蕪湖、安慶、阜陽(yáng)、亳州，江西的上饒、贛州、宜春，湖北的宜昌、襄陽(yáng)，重慶的萬(wàn)州，四川的達(dá)州、巴中、廣元等。云南、貴州地級(jí)市的中心城區(qū)幾乎都在其中。

“后來(lái)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市群規(guī)劃，范圍都很大，上述提到的城市，絕大多數(shù)都在城市群范圍內(nèi)。國(guó)家發(fā)改委曾組織過(guò)對(duì)區(qū)域性中心城市的研究。”肖金成說(shuō)。

2016年12月23日，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》，提出要大力發(fā)展區(qū)域性中心城市，并在第二節(jié)“建設(shè)和諧宜居智慧城市”中，明確提出繼續(xù)做大做強(qiáng)洛陽(yáng)、宜昌、蕪湖、贛州、岳陽(yáng)等區(qū)域性中心城市，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，延伸產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈，形成帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)節(jié)點(diǎn)。

但是，在這5個(gè)區(qū)域性中心城市名單公開(kāi)之后，便很少看到有關(guān)區(qū)域性中心城市的內(nèi)容。

大都市200公里以外需要區(qū)域性中心城市新動(dòng)能

我國(guó)目前共設(shè)有293個(gè)地級(jí)市，由于區(qū)域發(fā)展不平衡，這些地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊。

地級(jí)市發(fā)展最好的當(dāng)屬?gòu)V東省。目前廣東省下轄地級(jí)市最多，有19個(gè)，而且不少地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。比如，佛山市2019年GDP突破了萬(wàn)億，達(dá)到10751.02億元;東莞市緊隨其后，達(dá)到9482.5億元。除了這兩個(gè)地級(jí)市，其余17市2019年GDP之和有3萬(wàn)多億元。

但是西部省份就不樂(lè)觀了，青海省地級(jí)市數(shù)量最少，兩個(gè)地級(jí)市和 6個(gè)自治州，共8個(gè)地級(jí)行政區(qū)。2019年青海全省GDP僅有2965.95億元，僅為佛山市的28%，全國(guó)排名倒數(shù)第二。而青海省的GDP中，省會(huì)城市西寧市就占了全省近一半的比重，可見(jiàn)其他該省地級(jí)市的貢獻(xiàn)寥寥。

為化解區(qū)域不平衡矛盾，近年來(lái)我國(guó)相繼推出了城市群和都市圈。

城市群，簡(jiǎn)而言之，是由若干大都市以及圍繞大都市形成的都市圈所構(gòu)成的一個(gè)龐大的城市密集區(qū)。一般來(lái)講，城市群是人口密集、城市密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。用國(guó)家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司副司長(zhǎng)周南的話(huà)說(shuō)，城市群已經(jīng)成為人口居住和就業(yè)創(chuàng)業(yè)的城鎮(zhèn)密集區(qū)，也支撐著一個(gè)國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

公開(kāi)資料顯示，2015年至今，國(guó)務(wù)院共批復(fù)10個(gè)城市群規(guī)劃，加上《京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃綱要》，共計(jì)11個(gè)城市群（見(jiàn)下表）。 “希望通過(guò)城市群規(guī)劃使這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)一些，從中反映了規(guī)劃者和當(dāng)?shù)卣环N良好的愿望。”

都市圈是以超大城市、特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為核心，以一小時(shí)通行時(shí)間為半徑的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是城市群形成的前提。一般來(lái)講，多個(gè)相鄰的都市圈共同構(gòu)成城市群，但都市圈并不必然形成城市群。

既然有了都市圈和城市群的覆蓋，為什么還要推出區(qū)域性中心城市？

“一般而言，都市圈輻射半徑100～150公里，很難超過(guò)200公里。那200公里之外的地方怎么辦？雖然有城市群可以起到輻射帶動(dòng)作用，而且我國(guó)現(xiàn)有城市群已經(jīng)覆蓋了一部分地級(jí)市，但是全國(guó)還有很多不在城市群范圍之內(nèi)的地級(jí)市，這些地級(jí)市怎么辦？就是要靠區(qū)域性城市中心的輻射和帶動(dòng)。”肖金成認(rèn)為，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展依然需要新動(dòng)能，這個(gè)新動(dòng)能就是要通過(guò)支持區(qū)域性中心城市的發(fā)展，加強(qiáng)中心城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。

中心城市和城市群正成為承載經(jīng)濟(jì)要素的主要空間形式

2019年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要提高中心城市和城市群的綜合承載能力。

“中心城市”概念遂引發(fā)廣泛關(guān)注，各方對(duì)此解讀不一。有人認(rèn)為“中心城市”就是指的大都市、都市圈的核心城市、省會(huì)城市，但是，肖金成理解此處所講的“中心城市”主要是指區(qū)域性中心城市。

“我國(guó)的地級(jí)市不是城市，而是一個(gè)行政區(qū)，根據(jù)我的研究，地級(jí)行政區(qū)的范圍一般是1萬(wàn)至3萬(wàn)平方公里，人口規(guī)模在500萬(wàn)人左右，這樣的范圍需要一個(gè)中心城市來(lái)支撐、引領(lǐng)和帶動(dòng)，因?yàn)槿绱说膮^(qū)域范圍和人口規(guī)模，才能支撐一個(gè)規(guī)模較大的城市。城市具有一定規(guī)模，才能聚集和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，也才能吸引高素質(zhì)人才。”肖金成說(shuō)。

整理：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 王紅茹制表：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 美編 孫珍蘭

我國(guó)將城市劃分為五類(lèi)七檔：超大城市、特大城市、Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市、中等城市、Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市。

實(shí)踐證明，一些城市人口超過(guò)500萬(wàn)的城市和城市人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市對(duì)經(jīng)濟(jì)要素更具吸引力，因?yàn)槿撕推髽I(yè)都愿意去。因此，當(dāng)一個(gè)城市的人口發(fā)展到500萬(wàn)、1000萬(wàn)，就具有了虹吸效應(yīng)（指周邊的要素向大都市快速集聚，不需要政策扶持也會(huì)快速發(fā)展）。

但是，城市規(guī)模過(guò)大，會(huì)發(fā)生交通擁堵、生活成本上升、生態(tài)環(huán)境惡化等“大城市病”。對(duì)此，肖金成認(rèn)為，“城市規(guī)模越來(lái)越大并不是越來(lái)越好，恰恰是地級(jí)行政區(qū)需要有規(guī)模較大的城市來(lái)引領(lǐng)和帶動(dòng)發(fā)展，因此，應(yīng)支持區(qū)域性中心城市集聚產(chǎn)業(yè)，吸納人口，擴(kuò)大規(guī)模，增強(qiáng)其對(duì)經(jīng)濟(jì)和人口的承載能力，并在空間規(guī)劃中有所體現(xiàn)。”

在他看來(lái)，我國(guó)未來(lái)的兩大區(qū)域空間形態(tài)，一是城市群，二是城市群之外以區(qū)域性中心城市為引領(lǐng)的地級(jí)市。城市群由若干城市人口300萬(wàn)以上的核心城市以及由其輻射帶動(dòng)的都市圈所構(gòu)成，提高核心城市的輻射力和帶動(dòng)力，推進(jìn)一體化水平，成為支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)支柱;區(qū)域性中心城市，在包括新疆、西藏、青海等省份的少數(shù)民族自治州在內(nèi)的地級(jí)行政區(qū)，發(fā)展一批區(qū)域性中心城市，多數(shù)城市的人口可發(fā)展到100萬(wàn)，發(fā)展成為Ⅱ型大城市 ;一些人口稀疏的地區(qū)，其中心城市的人口50萬(wàn)人左右，發(fā)展成為中等城市。通過(guò)中心城市的發(fā)展帶動(dòng)周邊中小城市和農(nóng)村的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前我國(guó)共有近300個(gè)地級(jí)市，一部分地級(jí)市已被現(xiàn)有的11個(gè)城市群所涵蓋，成為城市群的一部分，其中心城市也已蛻變?yōu)楣δ苄猿鞘小５鞘腥褐馍杏懈嗟牡丶?jí)市未被覆蓋。肖金成建議，將地級(jí)市的中心城區(qū)發(fā)展成為區(qū)域性中心城市，應(yīng)成為新時(shí)期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)。

在他看來(lái)，中國(guó)未來(lái)區(qū)域發(fā)展的新格局應(yīng)該是15個(gè)城市群+200個(gè)區(qū)域性中心城市（大約覆蓋100個(gè)地級(jí)市）。